ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 250/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO: 10154.161029/2021-08

ORIGEM: SPU/SC - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA

ASSUNTO:  AUTORIZAÇÃO DE OBRA

EMENTA:PATRIMÔNIO DA UNIÃO. AUTORIZAÇÃO DE OBRA EM BEM DE USO COMUM DO POVO.

I - Necessidade de Atendimento ao Interesse Público,  e manifestações dos órgãos ambientais, especialmente licença ambiental específica, bem como da Marinha do Brasil.

II - Não descaracterização do bem como de uso comum.

Cuida-se de processo encaminhado pela Superintendência Regional do Patrimônio da União Patrimônio da União em Santa Catarina para que esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/Patrimônio), analise a minuta de Portaria de Autorização de Obra em favor do Município de de Barra Velha (31688546), referente à obra de reforma de posto salva - vidas junto à Praia Central, junto à Avenida Beira Mar -  nas coordenadas X 730717.74, Y 7051769.82, contemplando uma área de 25 m², tendo como ponto de referência a imobiliária Erivelto Imóveis.

As razões para a autorização da obra estão consignadas na Nota Técnica SEI nº 6225/2023/ME (32155443), nos seguintes termos importantes ao relato:

  

DO PLEITO DE AUTORIZAÇÃO DE OBRA EM TELA 

No pleito, iniciado em 13/09/2021, o Município de Barra Velha  expõe a necessidade em executar obra de reforma de posta salva - vidas junto à Praia Central, junto à Avenida Beira Mar -  nas coordenadas X 730717.74, Y 7051769.82, contemplando uma área de 25 m² , tendo como ponto de referência a imobiliária Erivelto Imóveis.

A obra no seu escopo, está em área que integra o Patrimônio da União, beneficiando a população  como um todo,  sendo portanto, uma obra de interesse público.

O ônus da referida obra será de responsabilidade do próprio Município de Barra Velha, conforme Declaração de Previsão Orçamentária (SEI ME 19073770) da Secretaria de Obras Serviços Públicos.

DA COMPETÊNCIA PARA REALIZAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO- AUTORIZAÇÃO DE OBRA

O presente foi encaminhado à Destinação Patrimonial para análise e condução do assunto, consoante com a Portaria SEDDM / ME nº 12.485, de 20 de outubro de 2021, Art. 2, inciso I, que regulamenta a Portaria nº 4065, de 8 de dezembro de 2020, a qual subdelegou competência ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimentos, para o ato administrativo da autorização de obra: 

"Art. 2º Ficam subdelegadas ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências para:"

"I - autorizar a realização de obras em áreas de uso comum do povo de domínio da União, quando a intervenção a ser realizada não alterar essa característica e for dispensada a posterior cessão;"

Paragrafo único: As competências do inciso I poderão ser subdelegadas e não dependem do valor dos imóveis para serem exercidas.

 

Pela Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, fica estabelecida a delegação de competência aos Superintendentes do Patrimônio da União:

"Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes."

 

DA AUTORIZAÇÃO DE OBRA EM ÁREA DA UNIÃO 

 

A autorização de obras em área de uso comum do povo, de domínio da União, está prevista no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 (com alterações incluídas pela Lei 13.139 de 26 de Junho de 2015)

“Art. 6^o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.

(...)§ 1^o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo.

§ 2^o O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa.(...)

 

DA CARACTERIZAÇÃO GEOESPACIAL 

                                                                                                             

 

 

LAUDO FOTOGRÁFICO 

 

                                                                                                                                

                                                                                    

DA DOCUMENTAÇÃO JUNTADA AO PROCESSO

A documentação entregue para análise é a seguinte:

                       Diploma de Prefeito (SEI ME 19073761)

                       Memorial Descritivo (SEI ME 19073762 )

                       Ata da Sessão (SEI ME 19073763 )

                       Levantamento Topográfico (SEI ME 19073765 )

                       Documento de Identificação da Autoridade Municipal (SEI ME 19073766 )

                       Contrato de Prestação de Serviços de Fornecimento de Energia Elétrica (SEI ME 19073767)

                       Declaração de Viabilidade Municipal - FUNDEMA (SEI ME 19073769)

                       Declaração de Previsão Orçamentária (SEI ME 19073770)

                      Google Earth (SEI ME 19073771)

                       ART (SEI ME 19073773 )

                       Relatório Fotográfico (SEI ME 25289599 25289688)

                       Requerimento "Patrimônio da Todos" (SEI ME 19073774 )

                       Caracterização da Obra (SEI ME 24962611)

                        Declaração de Manutenção (SEI ME 28249437)

                        Certidão - Fundação Municipal do Meio Ambiente (SEI ME 28249476)

                        Declaração de Confirmação de Informações (SEI ME 28249517)

DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Quanto ao Licenciamento Ambiental atesto que esta SPU/SC segue o que está disciplinado Juridicamente pela Lei Complementar 140 de 2011, de acordo com o que seguem os órgãos do SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente, a LC 140/2011 em seu caput define seu escopo:

"Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei n^o 6.938, de 31 de agosto de 1981."

 

Podendo esta, ser acessada em:

 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm

Bem como o Decreto 8437 de 2015 que é Regulamentador da LC 140/2011 e regulamenta o Licenciamento Ambiental nas 3 esferas de Poder:

"Regulamenta o disposto no art. 7º, caput, inciso XIV, alínea “h”, e parágrafo único, da Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, para estabelecer as tipologias de empreendimentos e atividades cujo licenciamento ambiental será de competência da União."

 

e pode ser acessado em:

 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/decreto/d8437.htm .

 

E ainda Resolução CONSEMA vigente no momento, que é a 98 de 05 de Maio de  2017 na atualidade.

Aprova, nos termos do inciso XIII, do art. 12, da Lei nº 14.675, de 13 de abril de 2009, a listagem das atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, define os estudos ambientais necessários e estabelece outras providências.

 

e pode ser acessada em :

https://www.sde.sc.gov.br/index.php/biblioteca/consema/legislacao/resolucoes/2017/2212-resolucao-consema-n-98-2017/file

Para o caso em tela, quanto ao Licenciamento Ambiental, foi anexada a Certidão de Atividade Não Constante da Resolução CONSEMA n° 6087 / 2022 emitida pela pela Fundação Municipal do Meio Ambiente .

A Secretaria de Meio Ambiente - Prefeitura de Itapoá é um órgão membro do SISNAMA habilitado  pelo CONSEMA conforme:  https://www.ima.sc.gov.br/index.php/licenciamento/licenciamento-municipal/municipios-habilitados-auc , sendo o mesmo habilitado em Nível III pela Resolução CONSEMA Nº 002 /  12  - DOE: 19.341, de 28 / 05 / 2012.

DA GESTÃO DE PRAIAS E DO PROJETO ORLA

Em relação ao TAGP (Termos de Adesão à Gestão de Praias), houve a adesão por parte do município  formalizada em 01/08/2017 conforme extrato de publicação: 

                                                                                                                               

DO PROJETO ORLA EM RELAÇÃO À OBRA 

Em relação ao Projeto Orla, não há PGI, mas tramita o seguinte processo relacionado: SEI ME 10154.133416/2022-27.                                                                          

DA  AÇÃO CIVIL PÚBLICA / PROCESSOS JUDICIAIS 

 17.                 Em relação a impeditivos legais, ressalta-se que não há óbices, Ação Civil Pública  ou mesmo Processos Judiciais que impeçam o seu prosseguimento.    

CONCLUSÕES E ENCAMINHAMENTOS

18.                   Desta forma, considerando o porte da obra,  julgamos a Certidão de Atividade Não Constante suficiente para a deliberação, não havendo necessidade expressa de Consulta ao IBAMA ou mesmo ao IMA.

19.                   Quanto à conveniência e oportunidade administrativa de se autorizar o município de Barra Velha a realizar a obra em questão em áreas de domínio da União, o Serviço de Destinações Patrimoniais nada tem a objetar quanto ao pleito na forma do disposto no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987  (com alterações incluidas pela Lei 13.139 de 26 de Junho de 2015) e também, ressaltando que a área ocupada pela obra continua sendo de domínio da União após realização da Obra.

20.                    Desta forma, anexamos ao presente Minuta (SEI ME 31688546) de Portaria Autorizativa da obra em referência, com base no disposto no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987  (com alterações incluidas pela Lei 13.139 de 26 de Junho de 2015),

21.                    Isto posto, submetemos os autos à apreciação do Gabinete desta Superintendência e, mantido o entendimento, somos pelo encaminhamento do presente ao CJU/AGU/SC para análise dos aspectos legais, apreciação da minuta de Portaria Autorizativa supracitada e aprovação da mesma antes da sua numeração e publicação.

                                                                                                                                                                                                                                              Florianópolis, 07 de março de 2023

À consideração superior,

 

Documento assinado eletronicamente

FABIANO PRUDÊNCIO DA SILVA

Administrador

Serviço de Destinação Patrimonial 

De acordo,

 

 

Documento assinado eletronicamente

MARCO AURÉLIO TESTONI

Coordenador Substituto da Superintendência  do Patrimônio da União em Santa Catarina

 

De acordo,

 

 

Documento assinado eletronicamente

JULIANO LUIZ PINZETTA 

Superintendente do Patrimônio da União em Santa Catarina

Os autos foram disponibilizados por meio de acesso ao processo eletrônico no Sistema SEI fornecido pelo órgão consulente Link: https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2671559&infra_hash=3bc0b72b94c64fc97f42ff689a63ea9e contendo os seguintes documentos:

Em apertada síntese, é o relatório. Passemos ao mérito.

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas de contratos a serem assinados.

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos (Conforme Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, “A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento”).

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.Em face disso, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas as atos de nomeação/designação, ou as citações destes, da autoridade e demais agentes administrativos, bem como dos atos normativos que estabelecem as respectivas competências, a fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não se afigura representar óbice ao prosseguimento do feito.

Finalmente, é nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

DO MÉRITO

A Constituição de 1988, em seu art. 20 estabelece o que são bens da União e em seu art. 23, as competências, conforme abaixo reproduzidos, em parte:

"Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II;

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

(...)

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;     (Vide ADPF 672)

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V -  proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação;               (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;        (Vide ADPF 672)

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.             (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)" (negritei)

O Decreto-Lei n^o  9.760, de 5 de setembro de 1946, que "dispõe sobre imóveis da União e dá outras providências, em seu art. 1º reza:

"Incluem-se entre os bens imóveis da União:

"a) os terrenos de marinha e seus acrescidos ;

b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;

c) os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés;

 d) as ilhas situadas nos mares territoriais ou não, se por qualquer título legítimo não pertencerem aos Estados, Municípios ou particulares;

e) a porção de terras devolutas que fôr indispensável para a defesa da fronteira, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais;

 f) as terras devolutas situadas nos Territórios Federais;

 g) as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas oficinas e fazendas nacionais;

 h) os terrenos dos extintos aldeamentos de índios e das colônias militares, que não tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados, Municípios ou particulares;

 i) os arsenais com todo o material de marinha, exército e aviação, as fortalezas, fortificações e construções militares, bem como os terrenos adjacentes, reservados por ato imperial;

  j) os que foram do domínio da Coroa;

  k) os bens perdidos pelo criminoso condenado por sentença proferida em processo judiciário federal;

  l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio."

A referida Nota Técnica se expressou quanto às  características do imóvel, fazendo menção de que se tratava de área de uso público, de uso comum do povo, "junto à praia". Da mesma forma, referida característica do imóvel é obtida na minuta da portaria autorizativa (SEI nº 31688546), a saber:

"Art. 1º. Autorizar o Município de Barra Velha  / SC, inscrito no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 83.102.830/0001-57, a executar  obra de reforma de posto salva - vidas junto à Praia Central, contemplando uma área de 25 m ²; 

Art. 2º  O ônus da referida obra será de responsabilidade do Município de Barra Velha;

No mesmo passo, há notícias nos autos de que foi firmado Termo de Adesão à Gestão das Praias (TAGP) com o mencionado Município. Observe-se que, malgrado esses termos transfiram a gestão das praias de seu território (a dispensar autorização para obra das SPUs), nos casos de intervenção que ocasione construção em faixa de areia ou dunas, supressão de vegetação de restinga ou mangue/salgado, construção de calçadão em que resulte em diminuição da faixa de areia, e em casos em que houver alteração que possa modificar permanentemente as áreas objeto do Termo,  ainda sim, será necessária a autorização específica da SPU.

Portanto, parece ser esse o caso a exigir a autorização da SPU.

E isso se dá porque tais intervenções trazem para o aspecto ambiental profunda sensibilidade. Ademais, as obras realizadas em águas, sejam em mar territorial ou rio federal, sempre necessitarão de autorização do Patrimônio da União, dado que por força do inc. I, art. 14 da Lei n. 13.240/2015, a União não é autorizada a transferir a gestão de corpos d"água aos Municípios.

Ademais, quanto à autorização para a realização de obras em imóvel de dominialidade da União, não obstante as obrigações assumidas pelo requerente, incumbe legalmente à SPU fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física do imóvel, nos termos do artigo 11, da Lei nº 9.636/98, in verbis:

"Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.

[...]

§ 4º Constitui obrigação do Poder Público federal, estadual e municipal, observada a legislação específica vigente, zelar pela manutenção das áreas de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais e de uso comum do povo, independentemente da celebração de convênio para esse fim." (sem grifo no original)

Corroboram ainda, o disposto no artigo 6º, do Decreto-lei n° 2.398/97 com redação do artigo 33 da Lei n° 9.636/98, a saber:

"Art. 6^o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.                  (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

I - (Revogado);                 (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

II - (Revogado).                  (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 1^o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo.              (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)."

Quanto à autorização de obra ser de competência do Senhor Superintendente, verifica-se que no caso em análise, a obra não modificará a característica de  "uso comum do povo" do imóvel (conforme declarado na Nota técnica), de modo a manter a competência local, conforme se depreende dos ensinamentos expostos na NOTA n. 02521/2019/EMS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (NUP: 10154.108891/2019-60):

8. No ponto, a dúvida do órgão técnico gira em torno da competência para edição do ato, em face da expressão "quando a alteração a ser realizada não alterar essa característica".

 

9. De modo simples, pode-se responder que a alteração de característica a que se refere diz respeito à natureza de "áreas de uso comum do povo", o que significa dizer que o instrumento da "autorização de obra" somente é cabível nos casos em que, após a intervenção, o imóvel continuará a ser área de uso comum do povo.

 

10. É importante registrar que a questão não diz respeito propriamente à competência, mas à própria adequação do instrumento de autorização de obra, já que, se o imóvel perder a característica de área de uso comum do povo, haverá alguma espécie de uso privativo, o qual depende da celebração de instrumento específico, em regra de natureza contratual.

11. Veja-se, a propósito, trecho do PARECER n. 01766/2016/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04988.200558/2015-72), no qual foi exposta orientação acerca do cabimento do instrumento de autorização de obra:

10. No Parecer MP/CONJUR/MAA nº 0137-5.12/2009, esta CONJUR fixou o escopo de aplicação da autorização de obra, diferenciando esse instrumento da cessão de uso. Naquela oportunidade, observamos que a autorização de obra volta-se à realização de intervenções em áreas de uso comum do povo que não alterem essa característica. Para empreendimentos que impliquem alteração da natureza do bem, acarretando seu uso exclusivo por uma pessoa ou por um determinado grupo, deve-se utilizar a cessão de uso, prevista no art. 18 da Lei 9.636/98.

11. Ou seja, para que determinado imóvel da União possa ser objeto de uma autorização de obra, faz-se necessário que se trate de bem de uso comum do povo e que, após a realização da obra autorizada, ele mantenha essa característica. Caso contrário, o instrumento adequado será a cessão de uso.

12. No caso dos autos, a SPU esclareceu que a obra pode atingir terrenos de marinha e acrescidos que têm, em parte, natureza de bens dominiais. A SPU/CE entende que é possível afetar esses bens ao uso comum do povo, permitindo, assim, a autorização de obra pretendida.

13. A caracterização dos bens públicos como de uso comum do povo, de uso especial ou dominiais depende de sua afetação. Em alguns casos, a lei comina uma forma específica para que se possa promover a afetação ou desafetação dos bens públicos. Um exemplo é a constituição de unidades de conservação da natureza em áreas públicas. Uma área de floresta terá, em princípio, natureza de bem de uso comum do povo. Entretanto, caso um decreto venha a criar naquele espaço um parque nacional, ele passará a ser um bem de uso especial, eis que afetado a uma finalidade pública. Por outro lado, sua desafetação só poderá ser feita por lei, por força do art. 225, §1º, III, da Constituição Federal.

14. Na maioria das vezes, porém, a afetação e desafetação de bens públicos se dá pelo uso ao qual esses bens se destinam. Isso porque os bens públicos não são intrinsecamente de uso comum do povo, de uso especial ou dominicais. Esse enquadramento dependerá da destinação que a Administração der a cada um deles (afetação). Essa é a lição que se colhe da doutrina:

“Portanto, em relação a alguns bens públicos, verifica-se que, apesar de o Código Civil criar categorias jurídicas de bens públicos distintas e perfeitamente diferenciáveis, na prática, a qualificação de um bem como de uso comum ou especial depende de atos de afetação. Isso porque alguns bens públicos não são, ‘de per se’, de uso comum ou de uso especial; o mesmo bem pode transitar por essas categorias. O mesmo bem que hoje é de uso comum amanhã pode ser de uso especial e, depois, pode ser desafetado e recair na categoria dos dominicais.” (ABE, Nilma de Castro. Gestão do Patrimônio Público Imobiliário. Leme: Mizuno, 2006, p. 51.)

15. Para dar um exemplo semelhante ao anterior, suponhamos que aquela área de floresta, em princípio bem de uso comum do povo, venha a ser destinada ao Exército para fins de instrução militar. Para que isso ocorra, bastará a entrega do imóvel ao órgão castrense, que irá aplicá-lo em suas atividades finalísticas, convertendo-o em bem de uso especial. Na hipótese de não mais haver interesse no uso daquele imóvel, bastará o cancelamento do termo de entrega para promover sua desafetação, sendo a natureza do bem definida pela destinação ulterior que se lhe venha a dar.

16. Portanto, caso os terrenos de marinha e acrescidos tratados nos autos não estejam destinados ao uso no serviço público (bens de uso especial) ou não sejam explorados patrimonialmente pela União (bens dominiais), eles terão natureza de bens de uso comum do povo. Dessa forma, como a intervenção que se pretende realizar (implantação do Projeto Urbanização da “Praça José Batista de Carvalho") manterá essa característica, será juridicamente viável a autorização de obra pleiteada.

Portanto, não havendo destinação anterior à autorização nem indicação nos autos de que algum ocorrerá a posteriori, apresenta-se a hipótese concreta de aplicação do que dispõe o art. 4º, e art. 5º, inciso XI, da novel Portaria SPU/ME Nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 (revogou a Portaria SPU/ME nº 14.094/2021), que estabelece ad litteram:

"Art. 4º A autorização de obras, quando for necessária em momento anterior à destinação do imóvel, será concedida pela autoridade competente pela futura destinação, após deliberação do respectivo GE-DESUP.

Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

(...)

XI - a realização de obra em áreas de uso comum do povo de domínio da União, quando a intervenção a ser realizada não alterar essa característica e for dispensada posterior cessão."

Vê-se, nesse caso, não apenas o fato do estabelecimento de competência para prática do ato de autorização pelo Superintendente do Patrimônio da União, em face da subdelegação atribuída, mas também, quanto à própria natureza do ato a ser levado a efeito.

Note-se  que a autorização de obra deve indicar o prazo para sua realização, inclusive com previsão de multas e responsabilidade criminal caso uma vez interrompida, venha trazer danos não passíveis de reversão ao meio ambiente e necessidade de consulta à  Capitania dos Portos competente, para que se manifeste acerca de  não existir óbice à segurança da navegação e ao ordenamento do espaço aquaviário.

DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DAS OBRAS EM ESPAÇO FÍSICO EM ÁGUAS PÚBLICAS TERRITORIAIS – LICENCIAMENTO AMBIENTAL ADEQUADO

Mister se faz apontar a observância da legislação ambiental em relação à  regularização ou ampliação de obras.

De pronto, calha asseverar os mandamentos contidos na Lei nº 9.636/98:

Art.11.

§4º Constitui obrigação do Poder Público federal, estadual e municipal, observada a legislação específica vigente, zelar pela manutenção das áreas de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais e de uso comum do povo, independentemente da celebração de convênio para esse fim.

(...)

Art. 42 Serão reservadas, na forma do regulamento, áreas necessárias à gestão ambiental, à implantação de projetos demonstrativos de uso sustentável de recursos naturais e dos ecossistemas costeiros, de compensação por impactos ambientais, relacionados com instalações portuárias, marinas, complexos navais e outros complexos náuticos, desenvolvimento do turismo, de atividades pesqueiras, da aqüicultura, da exploração de petróleo e gás natural, de recursos hídricos e minerais, aproveitamento de energia hidráulica e outros empreendimentos considerados de interesse nacional.

§1º  Na hipótese de o empreendimento envolver áreas originariamente de uso comum do povo, poderá ser autorizada a utilização dessas áreas, mediante cessão de uso na forma do art. 18 desta Lei, condicionada, quando necessário, à apresentação de licença ambiental que ateste a viabilidade do empreendimento, observadas as demais disposições legais pertinentes.

§ 2º  A regularidade ambiental é condicionante de contratos de destinação de áreas da União e, comprovada a existência de comprometimento da integridade da área pelo órgão ambiental competente, o contrato será rescindido sem ônus para a União e sem prejuízo das demais sanções cabíveis.                   (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019) 

Os dispositivos supra além de expressos para a cessão, valem para as autorizações de obras. Assim, no que pertine à licença ambiental para a regularização de espaços físicos de uso comum do povo, insta mencionar que sua necessidade decorre do mandamento constitucional determinado no artigo 23, incisos III, VI e VII, além do artigo 225:

 “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, determina que o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras são instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (artigo 9º, inciso IV). Sua obrigatoriedade, nos casos em que exista algum tipo de impacto ambiental perfaz o contido no artigo 10, in verbis:

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental. (Redação dada pela Lei Complementar nº 140, de 2011)

§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental competente. (Redação dada pela Lei Complementar nº 140, de 2011)

Notadamente, a Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, fixa normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.

Do artigo 2º, inciso I, da menciona Lei Complementar, extrai-se o conceito de licenciamento ambiental, determinado naqueles termos como “procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”.

Além disto, o artigo 7º, inciso XIV, trata das questões de competência de cada ente da federação, explicitando que, dentre as ações administrativas da União, está a de promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva.

Para os Estados, o artigo 8º, incisos XIV e XV, reservou o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos artigos 7º e 9º (competência da União e municípios), além do licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs).

Por fim, o artigo 9º prevê  as ações administrativas dos Municípios.

Malgrado tais previsões, certo é que a corrente jurisprudencial dominante entende que a Lei Complementar nº 140/2011 manteve a prevalência do licenciamento ambiental no âmbito estadual, inclusive para portos e terminais portuários, independente da forma de exploração, seguindo o que já era previsto pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Além disso, poderá haver a competência do Município quando o impacto ambiental for unicamente local. Destaca-se que “interesse local”, segundo Alexandre de Moraes (MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 301), pode ser entendido da seguinte forma:

Apesar de difícil conceituação, interesse local refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas dos municípios, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União), pois, como afirmado por Fernanda Dias Menezes,“é inegável que mesmo atividade e serviços tradicionalmente desempenhados pelos municípios, como transporte coletivo, polícia das edificações, fiscalização das condições de higiene de restaurante e similares, coleta de lixo, ordenação do uso do solo urbano, etc., dizem secundariamente como interesse estadual e nacional” .

Ademais, contemporaneamente à constituinte de 1988, foi editada a Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988, cujo dispor instituiu o “Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC”, estabelecendo, dentre outros assuntos, normas atinentes ao uso e ocupação da zona costeira.

"

Art. 3º. O PNGC deverá prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira e dar prioridade à conservação e proteção, entre outros, dos seguintes bens:

I - recursos naturais, renováveis e não renováveis; recifes, parcéis e bancos de algas; ilhas costeiras e oceânicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baías e enseadas; praias; promontórios, costões e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorâneas, manguezais e pradarias submersas;

(...) 

Art. 6º. O licenciamento para parcelamento e remembramento do solo, construção, instalação, funcionamento e ampliação de atividades, com alterações das características naturais da Zona Costeira, deverá observar, além do disposto nesta Lei, as demais normas específicas federais, estaduais e municipais, respeitando as diretrizes dos Planos de Gerenciamento Costeiro.

§ 1º. A falta ou o descumprimento, mesmo parcial, das condições do licenciamento previsto neste artigo serão sancionados com interdição, embargo ou demolição, sem prejuízo da cominação de outras penalidades previstas em lei.

§ 2º Para o licenciamento, o órgão competente solicitará ao responsável pela atividade a elaboração do estudo de impacto ambiental e a apresentação do respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, devidamente aprovado, na forma da lei."

No que concerne aos autos, foi acostada Certidão de Atividade Não Constante da Resolução CONSEMA n° 6087 /2022 (28249476) emitida pela Fundação Municipal do Meio Ambiente emitida em 12 de setembro de 2022 e válida até 12 de setembro de 2023, a qual declarou:

"O presente órgão ambiental licenciador certifica para os devidos fins que o empreendedor acima citado informou a implantação/operação do empreendimento/atividade com a descrição acima, a qual não integra a Listagem de Atividades Consideradas Potencialmente Causadoras de Degradação Ambiental, aprovada pelas Resoluções CONSEMA 01/06 e 99/2017 e suas alterações, portanto, não sujeito ao licenciamento ambiental. Contudo, o empreendimento/atividade deverá atender ao disposto na legislação ambiental e florestal vigente, e não se situar em área de preservação permanente e possuir Reserva Legal, se for imóvel em área rural.

Esta certidão está vinculada à exatidão das informações prestadas pelo empreendedor/requerente no ato do requerimento e no Parecer Técnico de número 20788/2022 .

O presente órgão poderá, a qualquer momento, exigir o licenciamento ambiental caso verifique discordância entre as informações prestadas e as características reais do empreendimento/atividade".

Quanto ao supra colacionado, apesar de não termos a competência técnica para tanto, temos que a declaração é expressa em afirmar que a certidão é dada com base nas informações do requerente. Registramos que o documento SEI 190737771 não nos foi permitido acesso, o que sugerimos ao órgão consulente verificar se realmente o projeto atende aos ditames de conservação ambiental, já que a declaração de viabilidade ambiental SEI 19073769 (não mais vigente), declarou haver algumas condicionantes para a construção.

DA MINUTA DA PORTARIA

Quanto à minuta acostada no documento SEI n. 31688546, verifica-se que atende aos pressupostos legais, merecendo somente os seguintes ajustes:

a) No art. 1º, complementar com o seguinte; .....nos termos do projeto apresentado SEI n. "

b) No art. 3º, há previsão de que a execução da obra e a sua manutenção estão condicionadas à aprovação de projetos. Alerte-se que a SPU só poderá autorizar tal obra mediante a apresentação do projeto já aprovado, bem como de todas as licenças já emitidas. Nenhuma obra poderá ser autorizada como documentação pendente. Assim sendo, é Imprescindível que fique consignado previsão de que a apresentação de tais documentos é condicionante para não só o início da obra, mas para sua  continuidade, sugerindo-se portanto, para o art. 3º:

"Art. 3º - O início da execução da obra e a sua manutenção ficam condicionadas à garantia de livre e franco acesso e ao cumprimento rigoroso das recomendações técnicas, ambientais e urbanísticas, emitidas pelos órgãos competentes, aprovações de projetos, pagamentos de taxas e alvarás, assim como qualquer exigência complementar necessária à legalidade da obra;

c) Parece-nos que a redação do art. 8º está incompleta;

b) No art. 10, esclarecer  previsão de multas e responsabilidade criminal caso uma vez interrompida, venha trazer danos não passíveis de reversão ao meio ambiente.;

Como condição ainda, para a autorização da obra, necessário é que o Município apresente no memorial descritivo, cronograma/data início e fim de execução da obra, informação essa que deverá constar na Portaria de Autorização, como defendido acima.

III - CONCLUSÃO

Diante do acima exposto, uma vez que a matéria vertida no presente processo está na estrita esfera de competência da autoridade administrativa, esta Consultoria Jurídica da União orienta pelo prosseguimento dos procedimentos visando a autorização da obra de revitalização até que sejam sanadas as pendências, conforme recomendações contidas nos parágrafos 23, 36 a 38 deste opinativo, ou após seu afastamento de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Remetam-se os autos ao órgão consulente, para adoção e providências necessárias, registrando que seu exame por este órgão de consultoria jurídica está restrito ao aspecto jurídico-formal do procedimento (competência legal), sendo abstraídos os aspectos técnicos e os de oportunidade e conveniência a serem justificados pela Autoridade Competente do órgão consulente.

Brasília, 05 de abril de 2023.

PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO

ADVOGADA DA UNIÃO

Chave de acesso ao Processo: b8c4020c - https://supersapiens.agu.gov.br