ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA

Cuidam os presentes autos de proposta de decreto presidencial apresentada à Ministra de Estado da Cultura pelo Presidente do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN - por meio do Ofício nº 5/2023 (doc. SEI/IPHAN 4242260, SEI/MinC 0998762), com o objetivo de disciplinar as competências e o funcionamento do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, órgão colegiado integrante da estrutura daquela autarquia.

As minutas do decreto e da exposição de motivos, reproduzidas do processo originário no IPHAN, encontram-se juntadas aos presentes autos nos docs. SEI/MinC 0998904 e 0998947 (SEI/IPHAN 4242164 e 4237074), acompanhadas de notas técnicas do conselho, com justificativas para a proposta, e parecer jurídico da procuradoria da autarquia, favorável à proposta.

Após protocolo no ministério, os autos foram encaminhados diretamente à Secretaria-Executiva, que os encaminhou diretamente a esta consultoria jurídica, por meio do Ofício nº 1220/2023 (SEI/MinC 4242260), para manifestação quanto aos aspectos jurídicos da proposta.

A proposta em exame consiste em revisão do Decreto nº 9.963/2019, que atualmente regula o Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural e será revogado a partir da nova regulamentação. Trata-se de matéria de competência do Presidente da República, a quem cabe dispor, por meio de decreto autônomo, isto é, independente de lei, sobre a organização e funcionamento da administração federal, quando o ato não importe em aumento de despesa ou extinção de órgãos, conforme art. 84, inciso VI, da Constituição Federal.

Segundo informado na exposição de motivos, a proposta não traz impactos orçamentários imprevistos aos cofres públicos, o que faz pressupor que as despesas operacionais de funcionamento do colegiado já se encontram contempladas no orçamento da autarquia, permitindo-lhe funcionar com maior quantidade de membros sem aumento de despesa, o que autorizaria a veiculação da proposta por decreto autônomo.

É necessário observar, todavia, que o Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural é órgão integrante da estrutura regimental do IPHAN, atualmente disciplinada por meio do Decreto nº 11.178/2022. Assim sendo, em atenção aos arts. 8 e 9º do Decreto nº 9.191/2017, recomenda-se que as alterações pretendidas sejam procedidas no bojo do decreto que aprova a estrutura regimental da autarquia, evitando-se disciplinar em norma independente matéria que já se encontra tratada em norma específica. Com esta medida, o texto proposto na minuta deverá ser formatado como uma minuta de alteração do Decreto nº 11.178/2022, e suas disposições deverão ser inseridas no lugar do art. 8º do Anexo I do referido decreto, com os desdobramentos que se fizerem necessários na estrutura de artigos da minuta.

Com relação ao conteúdo da proposta, verifica-se que ela amplia sensivelmente a quantidade de competências atribuídas ao Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, prevendo competências atualmente não estabelecidas no Decreto nº 9.963/2019. Algumas destas competências já se encontravam previstas em decretos da estrutura regimental do IPHAN anteriores ao atualmente vigente, até porque já decorrem de legislações específicas que regem as matérias de atuação do conselho. O tombamento de patrimônio cultural material, previsto na alínea "a" do inciso II do art. 2º da minuta, encontra-se regulado pelo Decreto-lei nº 25/1937. O processo de registro de patrimônio cultural imaterial, na alínea "b", rege-se pelo Decreto nº 3.551/2000. A saída temporária do país de bens acautelados, na alínea "c", é tratada em parte pelo Decreto-lei nº 25/1937 (art. 14) e em parte pela Lei nº 4.845/1965.

No entanto, a proposta ainda inclui, nas alíneas "d", "e" e "f" do inciso II do art. 2º, competências relativas a procedimentos de preservação e acautelamento de bens culturais sem qualquer disciplina legal específica, e que decorrem estritamente de normas e procedimentos internos do próprio IPHAN, como por exemplo a Portaria nº 127/2009, que dispõe sobre a chancela de paisagens culturais, ou a Resolução nº 1/2009, referente a salvaguardas ao patrimônio cultural imaterial. Para estas hipóteses, recomenda-se suprimir as referências expressas no decreto, limitando-se o texto a mencionar "outras atribuições outorgadas em regimento interno ou ato específico da Diretoria Colegiada ou do Presidente do IPHAN, conforme suas competências".

Caso haja interesse em manter tais competências especificadas em decreto, recomenda-se à Ministra de Estado da Cultura avaliar a oportunidade e conveniência administrativa no proposição de regulamentos próprios para os procedimentos de chancela de paisagens culturais e das diversas salvaguardas sobre patrimônio cultural da humanidade também por meio de decreto presidencial.

Com relação à composição do conselho, é de se notar que a ampliação da participação da sociedade civil – de 17 para 20 membros – implica praticamente um retorno a formações preexistentes ao Decreto nº 9.963/2019. No Decreto nº 9.238/2017 e no Decreto nº 6.844/2009, o colegiado também contava com 13 representantes de notório saber e experiência, além dos 4 representantes de entidades, mas no Decreto nº 5.040/2004 já chegou a contar com um total 20 membros da sociedade civil.

Embora adequadamente justificada tal recomposição nos termos da minuta de exposição de motivos que acompanha a minuta de decreto, faz-se necessário o atendimento ao requisito do art. 38 do Decreto nº 9.191/2017, segundo o qual as propostas de ampliação de colegiados interministeriais deve fazer-se acompanhar de estimativa de custos com deslocamentos de membros e custos agente/hora dos agentes públicos membros do colegiado. Para prosseguimento da proposta junto à Presidência da República, tal estimativa deve ser providenciada independentemente da previsão orçamentária já assegurada para o funcionamento do conselho.

Ademais, é relevante pontuar que a inclusão de representação da Associação Nacional de História no inciso III do art. 3º da minuta não foi devidamente motivada na nota técnica ou na exposição de motivos, o que deve ser suprido para prosseguimento do feito. Neste sentido, recomendo também o encaminhamento dos autos à Assessoria de Participação Social e Diversidade, para opinar quanto ao desenho institucional do conselho no que se refere à participação social, especialmente diante da motivação declinada na minuta de exposição de motivos relativa à inclusão de representantes de detentores de bens culturais e de povos e comunidades tradicionais.

Por fim, pode-se avaliar ainda o encaminhamento da proposta a outras unidades finalísticas do ministério, a critério da Secretaria-Executiva ou do Gabinete da Ministra, para opinar quanto à eventual participação do próprio Ministério da Cultura na composição do conselho, tendo em vista o art. 1º, inciso II, do Anexo I do Decreto nº 11.336/2023, bem como o poder de supervisão ministerial inerente à Pasta.

Isto posto, recomendamos o retorno dos autos à Secretaria-Executiva, para apreciação das sugestões, recomendações e encaminhamentos contidos no presente parecer, sem prejuízo ainda de outros encaminhamentos que se entendam pertinentes a fim de subsidiar a decisão da Ministra de Estado da Cultura quanto à regulamentação proposta para o Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural do IPHAN.

Uma vez concluídos os trâmites no âmbito deste ministério e finalizado o exame de mérito sobre a proposta, propõe-se o retorno a esta Consultoria Jurídica, para manifestação em caráter definitivo.

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