ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00273/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.128611/2022-39

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DO ESTADO DE RONDÔNIA - SPU/RO

ASSUNTOS: OCUPAÇÃO E OUTROS

EMENTA: Consulta Jurídica. Cessão sob Regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU). Transferência de titularidade por atos onerosos entre vivos. Necessidade de recolhimento de laudêmio. Art. 3º do Decreto-Lei nº 2.398/1987.

I – Relatório.

Trata-se de consulta formulada pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Rondônia– SPU/RO, por meio do OFÍCIO SEI Nº 19319/2023/MGI, haja vista as orientações constantes do PARECER n. 00051/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU. Cita-se:

Senhor Consultor Jurídico,

1. Trata de requerimento de regularização de imóvel da União, em regime de Concessão de Direito Real de Uso, CDRU nº 339 de 06 de janeiro de1978, celebrado por meio de Termo de de Concessão Onerosa de Direito Real de Uso de Imóvel Urgano, emitida pelo Governo do Território Federal de Rondônia, Processo nº 430/GRAU/77 (Sei nº 25665564), em outorga ao Sr. José Cirino Fontel (CPF: 051.721.012/68), referente à concessão de imóvel lote urbano nº 234 (antigo 290), Quadra 118, Setor 2, Sito a Rua José Camacho nº 2435, Bairro São João Bosco Porto Velho - RO - município de Porto Velho - RO com uma área de 500 m², matrícula do imóvel nº 28.816 de 07/06/2011,  2º Oficio de Registro de Imóveis de Porto Velho-RO.

2. Após efetuados os registros de atualização do imóvel junto ao Sistema Integrado de Administração Patrimonial – SIAPA, foram identificadas que existem duas cobranças resultantes das multas por transferências, em razão do inadimplemento do prazo de 60 dias, conforme o § 4°, art. 3°, do Decreto-Lei nº 2.398/1987 e o art. 116 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946. Não gerando, portanto, cobrança de pagamento de laudêmio.

3. Em análise sucinta, por meio da Nota Técnica SEI nº 5994/2023/MGI (Sei nº 32691932), pela observância dos preceitos legais,  em consonância com parte dos apontamentos citados nas alíneas “b” e “c” do Item 10, do PARECER n. 00051/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, em comento. Vimos por meio de suscitar dúvida junto à Consultoria Jurídica, quanto aos aspectos jurídicos em relação à cobrança de pagamento de laudêmio sobre a transferência onerosa inter vivos de bem imóvel por Concessão de Direito Real de Uso, com base no Decreto-Lei nº 271, de 28/2/1967. Cobrança de pagamento essa que recai sobre os vendedores das transações, conforme o art. 3º do Decreto-Lei nº 2.398/1987, uma vez que o objeto não está enquandrado no regime de aforamento.

3. Encaminhamos o Processo Administrativo identificado para análise jurídica por esta Consultoria com objetivo de salvaguardar os aspectos legais quanto à gestão do administração do patrimônio da União, no controle interno da legalidade dos atos administrativos a serem praticados,  bem como,  avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar medidas ou não a precaução que for recomendada,  conforme o seguinte formulário para tramitação,  na forma orientada nos E-mails Circular nº  07 e nº 09 da CJU-RO: (…).

Do inteiro teor do processo epigrafado disponível no SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2680272&infra_hash=73b0aa58550f1ff480de5d042364d690), dignos de referência os seguintes documentos:

- SEI 31595848: PARECER n. 00051/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU;

- SEI 32691932: Nota Técnica SEI nº 5994/2023/MGI, de cujo inteiro teor se destaca o entendimento de que:

13. A princípio não há que se falar em cobrança de laudêmio. Pois o laudêmio é um tipo de enfiteuse, sendo um valor cobrado sobre as transmissões de imóveis localizados em áreas particulares ou públicas sob o regime de aforamento. O que não é o caso do imóvel requerido.

- SEI 25665559 a 32921789: OFÍCIO SEI Nº 19319/2023/MGI e despachos/documentos de encaminhamento;

- SEI 32929353 e 32948714: OFÍCIO SEI Nº 22883/2023/MGI, encaminhado a Robson Fernando Bastião por e-mail, com informações sobre os débitos existentes sobre o imóvel, em que consignado o entendimento de “não cobrança por laudêmio, em razão das características de concessão do imóvel”.

É o relatório.

 II – Análise.

Inicialmente, incube-nos esclarecer que as manifestações jurídicas emitidas por esta e-CJU/Patrimônio tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada. O seguimento do processo sem a observância das recomendações constante de parecer jurídico é de responsabilidade exclusiva do gestor.

Pois bem. Com a devida vênia ao consulente, equivocado o entendimento de que “laudêmio é um tipo de enfiteuse”. Embora tradicionalmente tenha-se vinculado os institutos da enfiteuse/aforamento aos conceitos de “domínio útil” e “laudêmio” (v. art. 678 e seguintes do Código Civil de 1916), uma análise sistemática da legislação em vigor, já citada no PARECER n. 00051/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, aliada ao princípio de que “a lei não contém palavras inúteis”, devendo das mesmas ser extraído o seu conteúdo jurídico, nos leva a concluir que o laudêmio incide sob as transferências onerosas de imóveis da União cuja titularidade pelo particular decorre de aforamento (domínio útil), OU de inscrição de ocupação, OU de cessão de direitos.

Com efeito, o Decreto-Lei nº 2.398/1987, que “dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União”, previu, em seu art. 3º caput, a seguinte regra, cuja redação original foi revista ao longo dos anos:

Art. 3° Dependerá do prévio recolhimento do laudêmio, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno e das benfeitorias, a transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil de terreno da União ou de direitos sobre benfeitorias neles construídas, bem assim a cessão de direito a eles relativos. (Redação original, regulamentada pelo então Decreto nº 95.760/1988)

Art. 3º  A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Redação dada pela Lei nº 13.240, de 2015)

Art. 3º  A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a cinco por cento do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Redação dada pela Medida Provisória nº 759, de 2016)

Art. 3º  A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

Com base em uma interpretação exclusivamente gramatical, poder-se-ia argumentar que a expressão “ou de cessão de direito a eles relativos” limitaria a incidência do laudêmio sobre as cessões dos direitos relativos ao domínio útil ou inscrição de ocupação. No entanto, a leitura conjugada do caput com a regra do § 2º do mesmo art. 3º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 nos faz crer de modo diverso. Leia-se:

Art. 3º  A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.  (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§1° As transferências parciais de aforamento ficarão sujeitas a novo foro para a parte desmembrada.

§ 2º Os Cartórios de Notas e Registro de Imóveis, sob pena de responsabilidade dos seus respectivos titulares, não lavrarão nem registrarão escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União, ou que contenham, ainda que parcialmente, área de seu domínio: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

I - sem certidão da Secretaria do Patrimônio da União - SPU que declare: (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)

a) ter o interessado recolhido o laudêmio devido, nas transferências onerosas entre vivos;                (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

b) estar o transmitente em dia, perante o Patrimônio da União, com as obrigações relativas ao imóvel objeto da transferência; e     (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

c) estar autorizada a transferência do imóvel, em virtude de não se encontrar em área de interesse do serviço público; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

II - sem a observância das normas estabelecidas em regulamento.  (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)

§ 3º A SPU procederá ao cálculo do valor do laudêmio, mediante solicitação do interessado.                 (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)

§ 4º Concluída a transmissão, onerosa ou não, o adquirente deverá requerer ao órgão local da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, que providencie a transferência dos registros cadastrais para o seu nome, observado, no caso de imóvel aforado, o disposto no art. 116 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946. (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)

§ 5º A não observância do prazo estipulado no § 4º deste artigo sujeitará o adquirente à multa de 0,50% (cinquenta centésimos por cento), por mês ou fração, sobre o valor do terreno, excluídas as benfeitorias.              (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 6º É vedado o loteamento ou o desmembramento de áreas objeto de ocupação sem preferência ao aforamento, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, exceto quando:                 (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)

a) realizado pela própria União, em razão do interesse público;  (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)

b) solicitado pelo próprio ocupante, comprovada a existência de benfeitoria suficiente para caracterizar, nos termos da legislação vigente, o aproveitamento efetivo e independente da parcela a ser desmembrada.        (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)

§ 7º Para fatos geradores anteriores a 22 de dezembro de 2016, a cobrança da multa de que trata o § 5º deste artigo será efetuada de forma proporcional, regulamentada em ato específico da Secretaria do Patrimônio da União (SPU). (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

Tal entendimento é corroborado pela análise sistemática da legislação patrimonial (ultimada com a interpretação contrario sensu da regra do art. 32 da Instrução Normativa SPU nº 2/2014, como se verá mais adiante), e pelo raciocínio lógico que de que, se devido o pagamento de laudêmio por alienação do domínio útil ou mesmo de “inscrição de ocupação” (ato conceitualmente questionável), inexistiriam razões para a inexigibilidade de igual pagamento nas transferências onerosas decorrentes de cessão de quaisquer direitos reais sobre coisas alheias, conceito que abrange a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), instrumento utilizado no presente caso.

Nesse sentido, dignos de referência os seguintes regramentos:

Lei nº 9.636/1998

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Municípios e entidades, sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social;

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1^o  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

(…)

Art. 19. O ato autorizativo da cessão de que trata o artigo anterior poderá:

I - permitir a alienação do domínio útil ou de direitos reais de uso de frações do terreno cedido mediante regime competente, com a finalidade de obter recursos para execução dos objetivos da cessão, inclusive para construção de edificações que pertencerão, no todo ou em parte, ao cessionário;

II - permitir a hipoteca do domínio útil ou de direitos reais de uso de frações do terreno cedido, mediante regime competente, e de benfeitorias eventualmente aderidas, com as finalidades referidas no inciso anterior;

III - permitir a locação ou o arrendamento de partes do imóvel cedido e benfeitorias eventualmente aderidas, desnecessárias ao uso imediato do cessionário;

IV - isentar o cessionário do pagamento de foro, enquanto o domínio útil do terreno fizer parte do seu patrimônio, e de laudêmios, nas transferências de domínio útil de que trata este artigo;

(…)

Decreto-Lei nº 271/1967

Art. 7^o  É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades  tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.   (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.

§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o imóvel e suas rendas.

§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.

§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência.

(…)

De se referir também à seguinte regra do art. 32 da Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014, que, por uma interpretação contrario sensu, permite-nos concluir que, excecutada a hipótese de isenção por baixa renda, é devido o pagamento de laudêmio nas transferência de direitos reais sobre imóveis da União para terceiros:

Art. 32 Os cessionários e concessionários de baixa renda são isentos do pagamento de laudêmio na transferência de direitos reais sobre imóveis da União para terceiros autorizados pela SPU nos termos dos arts. 1º e 2º do Decreto-Lei nº 1.876/1981.

Isto posto, incumbe-nos apenas assinalar que, por meio do PARECER n. 00007/2016/DECOR/CGU/AGU (NUP 04962.202530/2015-68, seq. 16), o DECOR/AGU acolheu o entendimento da CONJUR/MP, constante do opinativo exarado em 2010 (PARECER/MP/CONJUR/DPC/Nº 0471 – 5.9 / 2010), no sentido de que o “recolhimento de laudêmio não é apenas um encargo devido nas transferências de direitos sobre imóveis de propriedade da União, mas de um dos requisitos de validade de tais transferências” e, nessa linha, houve por bem uniformizar que:

PRAZO DE INEXIGIBILIDADE DO ART. 47, §1º, DA LEI Nº 9.636/98. NÃO INCIDÊNCIA SOBRE A RECEITA PATRIMONIAL DE LAUDÊMIO.

I - O prazo quinquenal de inexigibilidade previsto na parte final do §1º do art. 47 da Lei nº 9.636/98 incide apenas sobre as receitas periódicas, não se aplicando, portanto, ao valor devido a título de laudêmio, que se caracteriza como receita eventual e esporádica.

III – Conclusão.

Ante o exposto, elucidada a juridicidade da cobrança de laudêmio também sobre as transferências onerosas inter vivos de imóvel objeto de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), com base na regra do art. 3º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 c/c art. 18, § 1º da Lei nº 9.636/1998 c/c art. 7º do Decreto-Lei nº 271/1967. Remetam-se os autos ao consulente, para a adoção das medidas cabíveis (v. parágrafos 9 e 11 do PARECER n. 00051/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU).

Na oportunidade, haja vista o conhecimento do teor do PARECER n. 00544/2021/PGFN/AGU (NUP 10154.198377/2020-41), que, embora não tenha se debruçado sobre a questão posta no presente opinativo, traz entendimento que a ele poderia ser considerado oposto, entende-se adequado conferir ciência desta manifestação à Consultoria Jurídica do atual Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, para confirmação da tese aqui desenvolvida e/ou avaliação de eventual divergência com esta e-CJU/Patrimônio e encaminhamentos subsequentes.

Registre-se, desde logo, que conforme expresso no parágrafo 24 do aludido PARECER n. 00544/2021/PGFN/AGU (NUP 10154.198377/2020-41), a conclusão do aludido opinativo só abrangeu “a transferência ocorrida regularmente, com base em certidão expedida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União”, o que não nos parece o caso dos autos.

É o parecer, que conforme previamente acordado, se submete à apreciação da Coordenação Geral desta e-CJU/Patrimônio, para ciência e adoção das medidas que entender cabíveis (v. parágrafo 13).

Belo Horizonte, 17 de abril de 2023.

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739128611202239 e da chave de acesso c2749dab