ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00275/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10380.002839/91-65

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ - SPU/CE

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: Consulta. SPU/CE.

I - Utilização de área contígua a imóvel de propriedade da União, de uso comum do condomínio, como parte do mesmo imóvel. Área total inferior a 250m². Viabilidade da CUEM.

II - O modelo de contrato contido no Anexo I da Instrução Nornativa SPU nº 02 de 23 de novembro de 2007 é adequado para tratar do caso, devendo a análise defitiva ser postergada para o momento da apreciação da minuta contratual.

Relatório.

Trata-se de consulta formulada pela SPU/CE, encaminhada com o ofício SEI Nº 21591/2023/MGI (seq 1). Os demais sequenciais no sistema Sapiens (2 a 4) indicam os endereços eletrônicos para acesso a 3 (três) processos no Sistema SEI, nºs 10380.007801/90-99, 04988.003673/2011-77 e 10380.002839/91-65.

O processo 04988.003673/2011-77 tem 21 páginas, com o seguinte teor:

• Capa, requerimento de Concessão de Uso Especial para fins de Moradia -  CUEM, documentos da interessada (1 a 17);
• Providências para digitalização (18 e 19);
• Despacho (20):

Trata-se do mesmo imóvel do processo nº 10380.002839/91-65, que se encontra em análise para regularização fundiária.

Tendo em vista a mudança de localização da servidora Lorena Souza, técnica que estava analisando estes autos, para o Gabinete desta SPU, encaminhe-se o presente processo para continuidade dainstrução processual.

• Nota Informativa SEI nº 8996/2020/ME (21):

(...) considerando que já se passaram quase 9 (nove) anos desde o protocolo do pedido de CUEM (2995960) de que trata este processo, propõe-se adotar as medidas administrativas indicadas na Nota Informativa (7492979), inserida no processo10380.002839/91-65 que trata do imóvel em questão.

O processo 10380.007801/90-99 tem 69 páginas:

• Capa, despacho de encaminhamento das matrículas pela PFN de imóveis adjudicados em favor da União em execução fiscal,  auto de adjudicação e cópia do registro (1 a 26);
• Despacho determinando juntada de planta, memorial descritivo, laudo de avaliação e ocupação (27 e 28);
• FAT - Folha de Avaliação Técnica (29 a 32);
• Memorial descritivo (33 a 38);
• Boletim de informação (39 a 40);
• Ofício 450/91/SECCOC - solicita certidão ao Município (41 e 42);
• Ofício 451/91/SECCOC - solicita certidão ao Estado (43 e 44);
• Resposta do Estado (45 e 46);
• Resposta Município (47 e 48);
• Providências para digitalização (49 e 50);
• Espelho na SPIUnet (51 a 64);
• Relatórios de fiscalização (65 e 66);
• Nota Informativa SEI nº 2605/2019/ME (67 a 69), esclarecendo que:

7. De acordo com os autos (pdf. 35, 2931340), destaca-se que foram abertos os processos de regularização para cada imóvel 10380.002511/91-11 (Loja 1), 10380.002515/91-63 (Loja 2), 10380.002514/91-09 (Loja 3), 10380.002513/91-38 (Loja 4), 10380.002512/91-75 (apto. 104), ficando este processo de nº 10380.007801/90-99 referenciado para o apto. 102, conforme o Boletim de Infomação SPU (pdf. 37,2931340).

8. Além disso, informo que estes 6 (seis) imóveis também são objeto dos processos de alienação abertos em 1991 com os números 10380.002836/91-77 (Loja 1), 10380.002837/91-30 (Loja 2), 10380.002838/91-01(Loja 3), 10380.002839/91-65 (Loja 4), 10380.002840/91-44 (apto. 102) 10380.002841/91-15 (apto. 104), os quais já foram encaminhados anteriormente ao NUDEP (antiga DIDES). Ressalto também a existência do processo 05035.001319/2002-49 referente a uma nova tentativa de alienação em 2002 dos imóveis em questão.

O Processo nº 10380.002839/91-65 tem 420 páginas:

• Capa, parecer técnico sugerindo a alienação do imóvel (Loja 04 do Ed. Dr. Fernando Leite), carta de adjudicação, auto de adjudicação, auto de retificação de penhora, matrícula do imóvel (nº 13.207, 2ª Zona de Fortaleza/CE), memorial descritivo, croqui (1 a 30);
• Despacho interno, relação de documentos anexados ao processo, ofício ao Município, ofício ao Estado, reposta do Estado, Ofícios à ocupante do imóvel em 1996 (Maria do Carmo M. da Silva), ofício ao registrador, ofício à Justiça Federal (31 a 56);
• Despachos internos, "checklist", dados do imóvel SIAPA/SPIU, Laudo de Avaliação, informações da Justiça Federal, matrícula do imóvel (57 a 89);
• "Checklist", despachos internos e autorização para alienação (90 a 102);
• Relação de imóveis para cobrança de aluguel, ofício à ocupante, despachos internos, reavaliação, laudo de avaliação, levantamento fotográfico, regularização do cadastro (103 a 207);
• Nota Informativa nº 10730/2018-MP tratando da regularização do cadastro, despachos internos registrando a utilização do imóvel como moradia para uma família (207 a 215);
• Nota Informativa nº 6269/2019-MP, sugerindo a regularização fundiária por meio da CUEM, Ofícios ao Município,  (216 a 229);
• Notificações à ocupante, ofício ao registrador, resposta do registrador, dados da ocupante na Receita Federal, ofícios ao Município, resposta parcial do Município, despachos internos, (230 a 282);
• Nota Informativa SEI nº 13502/2021/ME, reiteração de ofícios ao Município, resposta parcial do Município,  despachos internos, nova notificação à ocupante, extrato do IPTU, ofício ao Estado, solicitação de veículo para vistoria, providências para correção dos cadastros junto à Municipalidade, documentos da ocupante, declaração de renda familiar, declaração de bem único, declaração de inexistência de oposição (283 a 334);
• Fotos e croqui do imóvel, documentos da ocupante (filha), resposta do Município, (335 a 401);
• Nota Informativa SEI nº 45694/2022/ME, solicitando a elaboração de planta para analisar as divergências apontadas pelo Município (402);
• Despacho, sugerindo continuar o processo pela matrícula, consignando que eventual área fora da metragem é de responsabilidade do usuário (404);
• Nota Informativa SEI nº 541/2023/ME, reiterando a necessidade da elaboração de planta (405 a 407);
• Planta esquemática e Nota Informativa SEI nº 4259/2023/MGI, esclarecendo detalhes sobre a planta elaborada (408 a 410);
• Nota Técnica SEI nº 6493/2023/MGI, com consulta jurídica, OFÍCIO SEI Nº 21591/2023/MGI, encaminhando a consulta e autorização para acesso externo (411 a 420).

A consulta trouxe as seguintes questões:

14.1. considerando, em análise preliminar, como aplicável neste caso, a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM) INDIVIDUAL como instrumento de regularização fundiária, tendo em vista o preenchimento dos requisitos(Tabela 1) com base no art. 11 da Instrução Normativa SPU nº 002/2007, art. 1º da Medida Provisória nº 2.220/2001, art. 22-A da Lei nº 9.636/1998 e art. 183, § 1o, da CF/88;

14.2. considerando, no entanto, que a Interessada ocupa uma área ALÉM (19,28 m²) da registrada (44,00m2) em nome da União e que é de uso comum do Edifício Dr. Fernando Leite, conforme Nota Informativa SEI nº 4259/2023/MGI(32313688);

14.3. considerando que a Administração Pública deve obedecer, dentre outros, aos princípios da legalidade,segurança jurídica e interesse público, conforme art. 2°, caput, da Lei 9.784/1999.15. PROPÕE-SE realizar consulta jurídica com os seguintes questionamentos:

15.1. Existe impedimento de ordem jurídica para destinar o imóvel da União, no âmbito da regularização fundiária, tendo em vista que a Interessada ocupa (para fins de moradia) uma área ALÉM da registrada em nome da União e que é de uso comum do Edifício Dr. Fernando Leite?

15.2. Caso NÃO exista impedimento de ordem jurídica, e o Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GEDESUP) competente (https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-spu/mgi-n-819-de-21-de-marco-de-2023-471847277) delibere de forma favorável à destinação do imóvel em questão:

15.2.1. é necessário inserir alguma cláusula no pretenso contrato de CUEM tratando/explicitando que a Interessada ocupa uma área ALÉM da registrada em nome da União e que é de uso comum do Edifício Dr. Fernando Leite?

15.2.2. Em caso positivo, em que termos deve constar a referida cláusula?

Tudo lido e analisado, é o relatório.

Análise.

Como relatado, a SPU/CE questiona se o fato da interessada utilizar, além do imóvel de propriedade da União localizado em condomínio (44m²), área de uso comum contígua (19,28m²), impede a regularização do imóvel através da CUEM.

No caso, a interessada teria "construído a cozinha e a área de serviço em área comum do condomínio" (Nota Informativa SEI nº 4259/2023/MGI).

A Constituição Federal determina:

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.         (Regulamento)

§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Regulamentando o mandamento constitucional, a Medida Provisória nº 2.220, de 04 de setembro de 2001, instituiu a CUEM, dispondo (redação atual):

Art. 1^o  Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.   (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017)

§ 1^o  A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2^o  O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.

§ 3^o  Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.

Art. 8^o  O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de:

I - o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família; ou

II - o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural.

Parágrafo único.  A extinção de que trata este artigo será averbada no cartório de registro de imóveis, por meio de declaração do Poder Público concedente.

Já a lei 11.481, de 31 de maio de 2007 alterou a Lei 9.636, de de 15 de maio de 1998, para incluir o art. 22-A:

Da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia

Art. 22-A.  A concessão de uso especial para fins de moradia aplica-se às áreas de propriedade da União, inclusive aos terrenos de marinha e acrescidos, e será conferida aos possuidores ou ocupantes que preencham os requisitos legais estabelecidos na Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001.                 (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1^o  O direito de que trata o caput deste artigo não se aplica a imóveis funcionais.              (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2^o  Os imóveis sob administração do Ministério da Defesa ou dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica são considerados de interesse da defesa nacional para efeito do disposto no inciso III do caput do art. 5º da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, sem prejuízo do estabelecido no § 1^o deste artigo.                    (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

A Instrução Nornativa SPU nº 02 de 23 de novembro de 2007 regulamentou a CUEM em imóveis da União, dispondo, no que aqui interessa:

Art. 2º A Concessão de Uso Especial para fins de Moradia é o instrumento pelo qual a Secretaria do Patrimônio da União, por meio das Gerências Regionais do Patrimônio da União, reconhece o direito subjetivo à moradia, quando preenchidos os requisitos da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, não se submetendo a CUEM à análise de conveniência e oportunidade pela Administração.

Art. 4º A Concessão de Uso Especial para fins de Moradia CUEM será conferida a quem comprovar que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, imóvel da União de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, quando situado em área urbana e utilizado para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural e que ainda esteja residindo no imóvel.

§ 1º A propriedade continuará em poder da administração pública, que concederá ao possuidor o direito de usar, fruir e dispor do direito objeto da referida concessão.

§ 2º O poder público tem obrigação de conferir a CUEM a todos os moradores que atendam aos requisitos da Medida Provisória nº 2.220, de 2001, e que solicitem o reconhecimento de seu direito à moradia conforme estabelecido nesta Instrução Normativa.

§ 3º A CUEM será conferida tanto ao homem quanto à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, dando-se preferência na titulação, sempre que possível, para as mulheres de cada núcleo familiar.

§ 4º Os casos previstos nos arts. 4º e 5º da Medida Provisória nº 2.220, de 2001, não eximem o poder público da obrigação de reconhecer o direito à concessão, ainda que a moradia venha a ser exercida, em definitivo, em local diverso daquele em que é exercida a posse. § 5º A CUEM é sempre gratuita. § 6º A utilização do imóvel para comércio ou serviço de interesse local, desde que seja coexistente e se dê de forma compatível ao uso para moradia, não exime o poder público da obrigação de reconhecer o direito à CUEM, observado o disposto no art. 25, parágrafo único, desta Instrução Normativa. § 7º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.

Art. 13. Para elaboração do contrato de CUEM, a Gerência Regional do Patrimônio da União poderá utilizar o modelo constante no Anexo I da presente Instrução Normativa, adequando-o à realidade de cada caso.

Art. 15. O contrato deve conter cláusula que vede a locação do imóvel ou da área objeto de contrato da CUEM, a fusão de imóveis ou áreas concedidas que resulte em área superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados, bem como parcelamentos que contrariem os padrões estabelecidos em lei municipal de uso e ocupação do solo.

Art. 17. A CUEM se extingue:

I - se o concessionário der ao imóvel concedido destinação diversa da moradia para si ou para sua família;

II - se o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural, nos termos do artigo 8º da Medida Provisória nº 2.220 de 2001;

III - pela morte dos concessionários sem herdeiros, ou com herdeiros que sejam proprietários ou concessionários de outro imóvel urbano ou rural. §1º Nas hipóteses acima, a extinção da concessão implica a reversão do imóvel à União. § 2º Nos casos dos incisos II e III, o concessionário ou herdeiro terá o prazo de cento e oitenta dias para transferir a CUEM ou o outro imóvel possuído, antes da concretização da extinção. § 3º Para os fins de que trata o § 2º deste artigo, o concessionário ou o herdeiro deve ser notificado pessoalmente

Não há dúvidas de que o interesse público é regularizar a utilização dos imóveis, retirando os cidadãos de situações desprovidas de segurança jurídica e que atravancam o desenvolvimento social. Por isso, a CUEM não se submete à análise de conveniência e oportunidade pela Administração, sendo uma obrigação do Poder Público quando preenchidos os requisitos legais.

Este ponto merece destaque especial porque revela que, havendo mais de uma interpretação possível, deve ser privilegiada aquela que permite a regularização em detrimento da que impede: o interesse público é sempre na regularização.

Os requisitos legais para a CUEM são os seguintes:

a) propriedade da União sobre o imóvel;

b) imóvel de tamanho máximo de 250m² situado em área urbana;

c) 5 anos ou mais de posse ininterrupta e sem objeção;

d) o beneficiário não deve ser proprietário ou concessionário de outro imóvel.

O requisito "d" acima (requisito negativo, "desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural"), parece representar a questão fundamental para resolver esta consulta, já que a autora ocupa um imóvel constituído de 44m² de área da União e 19,28m² de área originalmente comum, do condomínio.

Se a área de 19,28m² era originalmente de uso coletivo, seria plausível entender que a interessada tem a posse de outro imóvel por mais de 5 anos e, portanto, adquiriu tal área por usucapião. Logo, seria proprietária de outro imóvel, cabendo recordar que usucapião é forma de aquisição originária, que independe de registro. Em consequência, seria incabível a CUEM.

No entanto, não nos parece a melhor interpretação. Primeiro, porque não se trata de "outro" imóvel, mas sim de parte do mesmo imóvel. Ao que consta nos documentos dos autos, são áreas contíguas, que fazem parte da mesma habitação.

Além disso, o usucapião de áreas comuns em condomínio é matéria muito polêmica. O STJ já julgou procedente o pedido de usucapião de área de uso comum em algumas oportunidades: Resp. 214680/SP (onde foi usucapido um corredor que perdeu sua finalidade) e AgRg no Ag 731971/MS. Este último julgado ainda menciona:

A questão foi analisada nesta Corte, tendo-se considerado que "pode o condômino usucapir, desde que exerça posse própria sobre o imóvel, posse exclusiva" (REsp nº 10.978/RJ, Terceira Turma, Relator o Ministro Nilson Naves, DJ de 9/8/93). Ainda assim: REsp nº 214.680/SP, Quarta Turma, Relator o Ministro Ruy Rosado de Aguiar, DJ de 16/11/99 e REsp nº 101.009/SP, Segunda Turma, Relator o Ministro Ari Pargendler, DJ de 16/11/98. Não prospera, portanto, a irresignação.

Apesar disso, predomina ainda o entendimento de que é impossível usucapir área comum, pois a mesma é insuscetível de posse exclusiva, e que qualquer detença exercida pelo usucapiente não passará de mera tolerância. Segundo essa corrente, as áreas comuns são inalienáveis separadamente da unidade autônoma e não podem ser usadas com exclusividade por um dos condôminos, razão pela qual não podem ser usucapidas por um contra os demais (RTJ 80/851; RJTJSP 129/266, 180/43 e 204/15; RT 734/343 e 753/236).

E, no caso concreto, como relatado acima, a União é detentora de outras unidades no mesmo edifício, o que torna ainda mais tormentosa a discussão a respeito do usucapião de área comum no caso concreto. Mas o fundamental, aqui, é que se trata do mesmo imóvel.

Também não incide no caso concreto a vedação contida no art. 15 da IN 02/07, na parte que veda a fusão dos imóveis pois a área total somada (19,28 + 44,00 m²) ainda está longe  de exceder o tamanho máximo legal (250m²).

Portanto, parece-nos que está correta assertiva lançada no Despacho 30482496 SEI 10380.002839/91-65 / pg. 404, quando afirma que eventual área fora da metragem da escritura "é de responsabilidade do usuário, não da União", o que nos remete a segunda parte da consulta:

15.2. Caso NÃO exista impedimento de ordem jurídica, e o Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GEDESUP) competente (https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-spu/mgi-n-819-de-21-de-marco-de-2023-471847277) delibere de forma favorável à destinação do imóvel em questão:

15.2.1. é necessário inserir alguma cláusula no pretenso contrato de CUEM tratando/explicitando que a Interessada ocupa uma área ALÉM da registrada em nome da União e que é de uso comum do Edifício Dr. Fernando Leite?

Como a área excedente não é de propriedade exclusiva da União não nos parece necessário ser necessário inserir cláusula específica tratando do tema, uma vez que o contrato padronizado que consta do Anexo I da IN SPU nº 02 de 23 de novembro de 2007 já contém disposição com o seguinte teor:

CLÁUSULA OITAVA - Fica vedada a fusão que resulte em área superior a 250 m2, assim como a locação da área concedida, no todo ou em parte.

Ademais, conforme § 1º do art. 4º da IN 02/07, a propriedade no caso da CUEM continua com a União.

Assim, em princípio, não é necessário incluir claúsula tratando do que não é de propriedade da União, mas esta análise deve ser efetuada no momento da aprovação da definitiva minuta contratual, sendo prematura qualquer manifestação conclusiva neste momento sobre um contrato hipotético.

conclusão.

Ante o exposto, entendemos que:
 

i) no caso concreto, a utilização de área comum não representa impedimento jurídico para destinar o imóvel através da CUEM, se atendidos os demais requisitos;

ii) em princípio, não é necessário incluir cláusula específica no contrato de CUEM  para tratar da área ALÉM da registrada em nome da União que é utilizada pela interessada, mas a análise definitiva deve ser feita no momento da aprovação da minuta contratual definitiva.

Dispensada a aprovação do Exmo. Coordenador, nos termos do art. 22 do Regimento interno.

É o parecer.

Vitória, ES, 18 de abril de 2023.

LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 103800028399165 e da chave de acesso eb8a7a9f