ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00292/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.159317/2021-94
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ESPÍRITO SANTO - SPU/ES
ASSUNTOS: Aforamento Gratuito.
EMENTA:EMENTA: Constituição de Aforamento. SPU/ES
I - Direito de Preferência ao Aforamento Gratuito. Arts. 105, 1º, e 215 do Decreto-Lei 9.760, de 05 de setembro de 1946. Art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987. Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016. Título de Propriedade.
II - "...a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946".
III - Precedentes: Parecer nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU e Parecer nº00549/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU. Art. 14, I, da IN SPU 03/2016.
IV - Necessidade de melhor instrução processual, antes da assinatura do contrato. Aprovação condicionada.
Trata-se de processo encaminhado pela SPU/ES para análise da Minuta de Contrato de Aforamento (Minuta de Termo de Contrato 19319720 SEI 10154.159317/2021-94 / pg. 76 a 78) e controle prévio da legalidade do ato a ser praticado.
O processo no sistema SAPIENS conta com 3 sequenciais, contendo o e-mail de encaminhamento (seq 1), o OFÍCIO SEI Nº 26033/2023/MGI (seq 2) e a INFORMAÇÃO TÉCNICA n. 00018/2023/CJU-ES/CGU/AGU, com o link para acesso ao processo no SEI.
O processo no SEI tem 32 registros, e na opção "Gerar PDF" cria um arquivo com 115 páginas e o seguinte conteúdo:
Em suma, trata-se de processo instaurado a pedido do interessado para transformar o regime de ocupação em aforamento gratuito, com fundamento em título (art. 105. 1º do DL 9.760/46).
O imóvel em questão é um apartamento em condomínio vertical onde já existe outras unidade aforadas sob o mesmo fundamento.
Tudo lido e analisado, é o relatório.
O Decreto-Lei 9.760, de 05 de setembro de 1946 exige:
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
(...)
§ 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.
Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma dêste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência: (...)
O já antigo Parecer n. 00037/2012/DECOR/CGU/AGU (NUP: 00441.001671/2012-41) informa:
(...)
II — A escolha da União pelo aforamento deve decorrer da presença dos requisitos constantes do art. 64, § 2º, do Decreto-Lei n.º 9.760/46.
Portanto, a modalidade utilizada para regularização está prevista em lei e está na esfera de competência da SPU, observado o § 2º do referido DL 9.760/46.
O imóvel em questão é de marinha com acrescido, como certificado e demonstrado pela SPU nos autos (Espelho SIAPA - RIP 5705 0006081-17 (19685872) SEI 10154.159317/2021-94 / pg. 79), com LPM devidamente demarcada e homologada no Processo 10783.005847/97-80 em 18/04/1961 (Nota Técnica 48621 (19319048) SEI 10154.159317/2021-94 / pg. 74) e registrado no Registro Geral de Imóveis, 2º Zona de Vitória, sob o nº 45.870 (Anexo versao_1_Contratos e títulos de aquisição e/o (18890934) SEI 10154.159317/2021-94 / pg. 42 e 43)
O Art. 20, inciso III da CF/88 e o Art. 1 º, alínea b, do Decreto-Lei nº 9.760/1946, dispõem, respectivamente:
Constituição Federal/88
"Art. 20. São bens da União:
(...)
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;"
Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946
"Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
O aforamento é direito real, conceituado como o ato (contratual) onde a União "atribui a terceiros o domínio útil de imóvel de sua propriedade, obrigando-se este último (foreiro ou enfiteuta) ao pagamento de pensão anual, denominada foro, na porcentagem de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno" (IN SPU nº 03 de 09/11/2016), e dar-se-á "quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública" (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).
O aforamento pode ser contratado com o particular de forma gratuita ou mediante pagamento (oneroso). A concessão do aforamento gratuito é o
"ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos”. (IN SPU nº 03 de 09/11/2016)
Têm preferência ao aforamento, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 e demais dispositivos legais. No que interessa ao caso concreto:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;
(...)
Por sua vez, o Decreto-Lei 2.398/1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, prevê a gratuidade:
Decreto-Lei 2.398/1987
"Art. 5o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)" (negritei)
Significa dizer, em outras palavras, que o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil.
São hipóteses bastante específicas que não comportam ampliação, sempre fundadas na boa-fé do utilizador ou em características bem particulares do imóvel.
Como anota Luís Carlos Cazetta:
O item 1o do art. 105 confere preferência ao aforamento de terrenos de marinha e seus acrescidos aos que, em 1946, tivessem título de propriedade transcrito no Registro de Imóveis, na suposição de que fossem alodiais - Parecer PGFN/CPA/No1432/96 (704/97).
O item 1o do art. 105 atribui preferência aos que tiverem título de propriedade revestido de aparente idoneidade que tenha permitido a sua transcrição ou inscrição(ou registro, na linguagem legislativa atual) no Ofício de Registro de Imóveis competente - Parecer PGFN/CPA/No 1991/96.
(Legislação imobiliária da União: anotações e comentários às leis básicas /Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria do Patrimônio da União. – Brasília : MP, 2002)
Como relatado acima, o processo em questão foi instruído com partes de outros processos de outras unidades habitacionais do mesmo edifício que já foram aforadas.
A IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, estabelece:
Seção III
Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito
Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.
Art. 11. Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Art. 12. A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 13. Constatada falsidade das declarações sobre as exigências para o exercício da preferência, os contratos serão nulos de pleno direito, sem prejuízo das sanções penais aplicáveis, independentemente de notificação judicial ou extrajudicial, retornando automaticamente o imóvel ao domínio pleno da União.
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
(...)
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.
ANEXO VI
DOCUMENTOS NECESSÁRIOS À COMPROVAÇÃO DA PREFERÊNCIA AO AFORAMENTO GRATUITO
Art. 105. Decreto-Lei 9.760 de 5 de setembro de 1946
I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis:
a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.
b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.
Os documentos comprobatórios citados neste item não podem conter qualquer menção que possa levar a conclusão de que a área pertença a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescido de marinha.
Da Constituição de Aforamento Voluntário
Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.
(...)” (destaquei)
Também o Enunciado nº 5 da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em matéria patrimonial esclarece:
Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha.
Precedentes:
– PARECER Nº 0127 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 0271 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 1723 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 1510 – 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 0228 – 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 0090 – 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU
E o PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU fixou a adequada interpretação do enunciado acima, como bem apontado no PARECER n. 00549/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 10154.177516/2021-84):
Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:
"(...) 10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original)".
Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel. Dessa form
Como já transcrito acima, a IN 03/2016 incorporou esse entendimento ao regulamento, deixando explícito: "naquela data".
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme oart. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
Assim, parece-nos que o processo não está corretamente instruído e que as certidões do CRGI anexadas aos autos até então não permitem a aplicação da preferência ao aforamento prevista no art. 105, 1º, do DL 9.760/46, pois a maioria faz expressa referência à propriedade da União. Observe-se:
Somente os documentos de fls. 38 a 41 não contém referência que possa levar "à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União".
No entanto, não está demonstrado no processo em momento algum a correlação entre tais documentos e o imóvel a ser aforado, objeto da matrícula 45.870 (que também fala explicitamente em terreno de marinha).
De fato, existe o documento de fls. 46 tratando da cadeia sucessória, mas não analisa os títulos e não supre a necessidade de instrução deste processo, smj.
Outro ponto digno de nota é que a unidade já aforada do imóvel não tem como fundamento o art. 105, 1º do DL 9.760/46, mas sim no art. 105, 2º, conforme fls. 60.
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
Além disso, a certidão de fls. 55 a 58 consigna:
... Dionysio Abaurre S/A Indústria e comércio e outros supra referidos estão inscritos como ocupantes primários
...tenham perdido o direito ao aforamento sobre 71,0399m2 e o direito à preferência ao aforamento sobre 243,42m2, o que totaliza uma perda de direitos sobre uma área de 314,4599m2"
Portanto, o processo deve ser devidamente instruído para demonstrar que a matrícula do imóvel em 5 de setembro de 1946 não fazia qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, além de demonstrar a cadeia dominial e as datas dos aterros, pois se o aterro for posterior a 46 não será possível o aforamento com fundamento no art. 105, 1º.
Além disso, antes de aforar o imóvel, a SPU deve verificar a que se refere a "perda de direito ao aforamento" mencionada na certidão de fls. 55 a 58 e esclarecer o que ocorreu.
Sem tais providências, é inviável o aforamento na forma proposta.
A já mencionada Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 dispõe:
Art. 5º O imóvel objeto do aforamento pretendido deve estar registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente em nome da União.
Parágrafo único. Nos casos em que o imóvel ainda não esteja registrado em favor da União, a SPU/UF deverá requerer a abertura da respectiva matrícula, postergando tal providência, quando verificado previamente que sua abertura poderá ser promovida em ato concomitante ao registro do aforamento.
A matrícula do imóvel, no caso, está bastante imprecisa ("direito preferencial ao aforamento sobre o terreno de marinha"), devendo ser retificada no momento oportuno.
Sem objeções no caso, concreto, onde o imóvel foi avaliado na forma da IN 03/2016:
Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência – CVR.
Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional
No mesmo sentido, a Instrução SPU/ME nº 67, de 20 de setembro de 2022:
Art. 21. O Relatório de Valor de Referência - RVR será admitido para as seguintes finalidades:
I - reavaliação de bens para fins contábeis;
II - cessão gratuita;
III - aforamento gratuito; e
IV - todos os demais casos não especificados no art. 20.
Por óbvio, a análise jurídica não entra no mérito da avaliação.
O imóvel está em área urbana. Portanto, incide na hipótese o disposto no art. 100 do DL 9.760/46:
Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma dêste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:
(...)
§ 7o Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3o do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 13.240, de 2015)
E o art. 49 da IN 03/2016:
Art. 49. Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas o art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
A IN 03/2016 impõe que o processo seja instruído com a "Comprovação de quitação de taxas e laudêmios" e "Certidão Negativa de Débitos, Certidão Negativa de Dívida Ativa", exigência atendida no caso concreto.
No tocante à minuta do Contrato de Constituição de Aforamento anexada aos autos, observa-se que o órgão assessorado adotou o modelo constante do ANEXO XIV, da IN nº 03, de 09 de novembro de 2016, SPU/MPOG.
No entanto, sugerimos corrigir alguns pequenos detalhes.
No item 1 (outorgante) verificar o nome correto do Superintendente em exercício.
O item 3 está incompleto. O nome do prédio vizinho está com um erro de digitação ("Sam" Thomas, a grafia correta é "San") Foi suprimida parte do texto do anexo XIV sem justificativa. Falta inserir: "Obs.: LPM homologada em ____/____/_____, conforme processo nº _____________." Também a descrição está incompleta, pois não menciona a matrícula do imóvel.
No item 4, a fundamentação legal consta "Item I do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760/46". O correto é item 1º.
O item 5 da minuta ("Despacho autorizativo") está incompleto.
O item 6, cláusula primeira, também está incompleto.
A cláusula sétima está com a redação exata do modelo, devendo ser alterada:
CLÁUSULA SÉTIMA - O outorgado foreiro apresentou as certidões negativa de Débitos Tributários para com a Receita Federal, Dívida Ativa da União bem como débitos do INSS.
Não detectamos qualquer outra impropriedade.
Ante o exposto, entendemos que:
Dispensada a aprovação do Exmo. Coordenador, na forma do art. 21 do Regimento Interno desta Coordenação, é o parecer.
Vitória, ES, 24 de abril de 2023.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154159317202194 e da chave de acesso 624d3141