ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00306/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.118459/2022-86
INTERESSADOS: PREFEITURA MUNICIPAL DE FLORIANÓPOLIS E OUTROS
ASSUNTOS: AUTORIZAÇÃO DE OBRA EM BEM DE USO COMUM DO POVO
EMENTA: PATRIMÔNIO IMOBILIARIO DA UNIÃO. AUTORIZAÇÃO DE OBRA EM BEM DE USO COMUM DO POVO.
RELATORIO
Trata-se de processo eletrônico oriundo da Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina/Coordenação/Serviço de Destinação Patrimonial cujo objeto constitui a autorização de obra requerida pelo Município de Florianópolis, Estado de Santa Catarina.
A obra a ser executada consiste na alimentação artificial da Praia de Jurerê em Florianópolis/SC, com intervenção em uma área de 350.478,49 m² e Perímetro de 6.985,26 m.
A análise administrativa e técnica constam na Nota Técnica SEI nº 9138/2023/MGI, cuja transcrição merece ser feita:
Sumário Executivo
Trata a presente Nota Técnica da solicitação por parte do Município de Florianópolis visando a Autorização de Obra para Alimentação Artificial da Praia de Jurerê em Florianópolis/SC, visando intervenção em uma Área=350.478,49 m²e Perímetro=6.985,26m nos termos do processo SEI 19739.118459/2022-86.
Análise
Um primeiro lote de documentos técnicos foi protocolado em 20/04/2022 por meio do OE 143/SMI/GAB/GMC/2022 (24191520) , os quais foram analisados por esta NUDEPU e foi emitido em 10/05/2022 o OFÍCIO SEI Nº 135169/2022/ME (24560017) com a relação dos documentos faltantes e necessários para a perfeita continuidade da análise, bem como documento denominado "Instruções para processo de Autorização de Obras (SEI nº 24560067)" e seu anexo "Quadros para preenchimento (SEI nº 24560068)". Em retorno, o interessado protocolou em 22/06/2022 por meio do OE 229/SMI/GAB/GMC/2022 novo lote de documentos técnicos junto ao relatório do evento 25927320 que trata de questionamentos emitidos pela SPU/SC. Um último lote foi apresentado à SPU por meio do OE 61/SMTI/GAB/GMC/2023 (32879472) e desta forma o conjunto que compõe o processo foi portanto relacionado e analisado conforme segue.
2.1. Informações sobre a obra e requerente
a) Nome e dados do Requerente: Município de Florianópolis/SC, CNPJ 82.892.282/0001-43 representado pelo Sr. Topazio Neto – Prefeito municipal de Florianópolis/SC.
b) Em que consiste a obra: Alimentação Artificial da Praia de Jurerê em Florianópolis/SC.
c) Finalidade da obra: Ampliação da faixa de areia da Praia de Jurerê, mediante obra de alimentação artificial da praia. Foi informado pelo requerente que a faixa de areia da praia de Jurerê, encontra-se erodida e nos eventos de maré alta, alguns trechos ficam completamente submersos, inviabilizando o uso da faixa de areia para o lazer e a recreação.
d) Tamanho da área da obra em m2: Intervenção de uma Área =350.478,49 m² e Perímetro=6.985,26 m referente às intervenções na praia além de Área = 201.045,96 m² e Perímetro: 1.832,13 m² referentes à *jazida. Consta ainda área de marinha para **canteiro de obras sendo Área: 478,44 m² Perímetro: 137,82 m. A área do projeto alimentação artificial tem início na extremidade leste da praia e se estende por 3.380 m, até a extremidade oeste. A estimativa de volume de material a ser disposto ao longo da praia de Jurerê é de 427.156,32 m³. A área de empréstimo marítima (jazida), está localizada na plataforma continental interna adjacente à Praia de Jurerê, entre as isóbatas de 5m e 6m e enconstra-se a aproximadamente 1,35 Km de distância da costa.
* NOTA - A respeito da jazida: Foi registrado e dado ciência ao requerente, que esta SPU considera em sua autorização de obras o uso do espelho d'água referente à área da jazida. A autorização requerida não contempla a atividade de exploração/retirada em si do material a ser dragado, esta autorização de execução deve ser viabilizada junto aos órgãos competentes.
**NOTA - A respeito dos canteiros de obra: Inicialmente Foi informado pelo requerente a utilização de 3 áreas para canteiro de obras. Conforme Documento SPU 26613746, a área destinada ao canteiro denominado 1 encontra-se em área alodial portando não carece de autorização de uso por parte desta SPU e não será considerado na sequência da presente análise técnica. Já as áreas previstas para os canteiros 2 e 3 apresentam uma pequena faixa em áreas de marinha. A este respeito foi questionado ao interessado quanto a real necessidade e interesse de uso nestas áreas e caso opte por mantê-las, deve ser apresentada à esta SPU a documentação técnica referente apenas à porção referente às áreas da União. Desta forma o lote de documentos encaminhado por meio do OE 61/SMTI/GAB/GMC/2023 (32879472) apresenta no documento 33110637 que foi descartada a utilização das áreas 1 e 2, mantendo-se a necessidade de uso de área de marinha para canteiro de obras, referente ao que inicialmente se denominou de área 3.
e) Endereço completo do local da obra: Praia de Jurerê em Florianópolis/SC, S/N.
f) A obra acresce ou diminui área da União ou faz movimentação de terra ou areia? Sim. A largura média da faixa de areia prevista para Jurerê, após o alargamento artificial é de 25m. A área do projeto tem início na extremidade leste da praia e se estende por 3.380 m, até a extremidade oeste.
h) Relatorio fotográfico atual: Consta nos eventos 25927011 e 25927320.
i) Previsão de início das obras após a emissão da Autorização, quando emitida: A previsão de início depende da emissão das Licenças ambientais e da contratação de empresa especializada para a realização das obras, devendo ocorrer entre os anos de 2022 e 2023 conforme cronograma apresentado (25927320).
j) Origem dos recursos : Provenientes da própria Prefeitura Municipal de Florianópolis. O custo total das obras está estimado em R$ 29.714.285,23 ( 25927320).
k) Nome e telefone do responsável junto à SPU/SC: Secretaria Municipal de Infraestrutura, Jean Carlos Grimm, Rua Tenente Silveira, 60 - 4º Andar - Centro - Florianópolis – SC Telefone Fixo: (48) 99152-6928.
2.2. Projeto Básico da Obra, Planta e Memorial da Área Abrangida: Foram apresentados documentos técnicos como TRT dos serviços de agrimensura, ART dos serviços de geoprocessamento e Fotointerpretação, ART dos serviços de Conservação dos recursos naturais e renováveis, do Plano de Gerenciamento da Construção Civil, do Controle de Poluição dos Recursos Naturais, Saneamento, de Recuperação de Áreas DEgradadas, Controle Ambiental em Geologia, Controle à Erosão e Conservação do Solo, Utilização do Solo, Hidrografia, Ruidos em áreas Habitadas, Levantamento Fitossociologico, Inventário Florestal e de Educação Ambiental, ART de coordenação dos estudos e projetos de pesquisa. Consta entre os documentos apresentados a planta com a projeção da obra considerando as intervenções na praia e na área de jazida (24191522, 25926917, 25926940, 25926950), planta de geometria da área a ser dragada e de alimentação artificial (25926926), planta de localização dos canteiros de obras (25926948), ( a revisar após definicao da PMF), memorial de metodos construtivos (25926991, 25927002), o memorial descritivo da poligonal georreferenciada da área de alimentação da praia (24191526) , da jazida (24191529). Os memoriais do canteiro de obras deverão ser novamente presentados após a definição da PMF. As poligonais assim se descrevem conforme documento do evento 25926955, 25926958).
Área da Alimentação artificial : Inicia-se esta descrição na estação denominado de VT-01, georreferenciado ao Sistema Geodésico Brasileiro, DATUM – SIRGAS2000, MC51ºW, coordenadas plano Retangulares Relativas, projeção UTM (N=6963344.0230m e E=745692.5436m), Deste segue com o azimute plano de 116° 29' 20" e a distância de 481,23 m até o VT-02 (N=6963129.3811 m e E=746123.2557 m) ; Deste segue com o azimute plano de 116° 53' 52" e a distância de 598,64 m até o VT-03 (N=6962858.5584 m e E=746657.1289 m) ; Deste segue com o azimute plano de 104° 31' 18" e a distância de 437,31 m até o VT-04 (N=6962748.9045 m e E=747080.4725 m) ; Deste segue com o azimute plano de 92° 05' 12" e a distância de 144,29 m até o VT-05 (N=6962743.6508 m e E=747224.6643 m) ; Deste segue com o azimute plano de 96° 53' 21" e a distância de 1.040,40 m até o VT-06 (N=6962618.8555 m e E=748257.5520 m) ; Deste segue com o azimute plano de 88° 21' 53" e a distância de 375,28 m até o VT-07 (N=6962629.5654 m e E=748632.6739 m) ; Deste segue com o azimute plano de 71° 57' 53" e a distância de 261,66 m até o VT-08 (N=6962710.5745 m e E=748881.4742 m) ; Deste segue com o azimute plano de 153° 32' 03" e a distância de 82,27 m até o VT-09 (N=6962636.9232 m e E=748918.1406 m) ; Deste segue com o azimute plano de 241° 42' 21" e a distância de 106,93 m até o VT-10 (N=6962586.2377 m e E=748823.9847 m) ; Deste segue com o azimute plano de 245° 53' 35" e a distância de 38,44 m até o VT-11 (N=6962570.5370 m e E=748788.8970 m) ; Deste segue com o azimute plano de 253° 45' 01" e a distância de 51,02 m até o VT-12 (N=6962556.2598 m e E=748739.9135 m) ; Deste segue com o azimute plano de 257° 23' 39" e a distância de 85,70 m até o VT-13 (N=6962537.5570 m e E=748656.2816 m) ; Deste segue com o azimute plano de 261° 51' 47" e a distância de 80,27 m até o VT-14 (N=6962526.1952 m e E=748576.8163 m) ; Deste segue com o azimute plano de 261° 56' 27" e a distância de 54,98 m até o VT-15 (N=6962518.4871 m e E=748522.3788 m) ; Destesegue com o azimute plano de 270° 52' 22" e a distância de 67,94 m até o VT-16 (N=6962519.5221 m e E=748454.4426 m) ; Deste segue com o azimute plano de 265° 57' 59" e a distância de 35,85 m até o VT-17 (N=6962517.0000 m e E=748418.6770 m) ; Deste segue com o azimute plano de 270° 44' 25" e a distância de 209,91 m até o VT-18 (N=6962519.7120 m e E=748208.7860 m) ; Deste segue com o azimute plano de 276° 48' 49" e a distância de 57,87 m até o VT-19 (N=6962526.5780 m e E=748151.3220 m) ; Deste segue com o azimute plano de 277° 07' 16" e a distância de 441,18 m até o VT-20 (N=6962581.2688 m e E=747713.5503 m) ; Deste segue com o azimute plano de 186° 18' 01" e a distância de 26,15 m até o VT-21 (N=6962555.2790 m e E=747710.6809 m) ; Deste segue com o azimute plano de 276° 35' 01" e a distância de 369,63 m até o VT-22 (N=6962597.6590 m e E=747343.4840 m) ; Deste segue com o azimute plano de 335° 42' 24" e a distância de 14,48 m até o VT-23 (N=6962610.8563 m e E=747337.5271 m) ; Deste segue com o azimute plano de 278° 21' 24" e a distância de 189,66 m até o VT-24 (N=6962638.4207 m e E=747149.8778 m) ; Deste segue com o azimute plano de 321° 38' 11" e a distância de 17,09 m até o VT-25 (N=6962651.8210 m e E=747139.2708 m) ; Deste segue com o azimute plano de 273° 54' 30" e a distância de 108,91 m até o VT-26 (N=6962659.2445 m e E=747030.6146 m) ; Deste segue com o azimute plano de 286° 24' 49" e a distância de 401,19 m até o VT-27 (N=6962772.6090 m e E=746645.7700 m) ; Deste segue com o azimute plano de 243° 42' 35" e a distância de 13,15 m até o VT-28 (N=6962766.7870 m e E=746633.9850 m) ; Deste segue com o azimute plano de 294° 49' 30" e a distância de 465,37 m até o VT-29 (N=6962962.1735 m e E=746211.6161 m) ; Deste segue com o azimute plano de 299° 22' 11" e a distância de 227,20 m até o VT-30 (N=6963073.6040 m e E=746013.6140 m) ; Deste segue com o azimute plano de 297° 35' 03" e a distância de 262,53 m até o VT-31 (N=6963195.1672 m e E=745780.9274 m) ; Deste segue com o azimute plano de 297° 06' 25" e a distância de 146,51 m até o VT-32 (N=6963261.9260 m e E=745650.5080 m) ; Deste segue com o azimute plano de 27° 06' 49" e a distância de 92,23 m até o VT-01 ; vértice inicial desta descrição, fechando assim o perímetro acima descrito, com uma área superficial de 350.478,49 m² (Trezentos e Cinquenta mil, Quatrocentos e Setenta e Oito metros e Quarenta e nove centímetros quadrados).
Área da Jazida ( espelho d'água) : Inicia-se esta descrição na estação denominado de VT J-01, georreferenciado ao Sistema Geodésico Brasileiro, DATUM – SIRGAS2000, MC 51º W, coordenadas plano Retangulares Relativas, projeção UTM (N=6963976.6760m e E=747748.2880m), Deste segue com o azimute plano de 102° 55' 48" e a distância de 551,56 m até o VT J-02 (N=6963853.2580 m e E=748285.8630 m) ; Deste segue com o azimute plano de 192° 55' 48" e a distância de 364,50 m até o VT J-03 (N=6963497.9960 m) e E=748204.3010 m ; Deste segue com o azimute plano de 282° 55' 49" e a distância de 551,56 m até o VT J-04 (N=6963621.4150 m e E=747666.7260 m) ; Deste segue com o azimute plano de 12° 55' 48" e a distância de 364,50 m até o VT J-01; vértice inicial desta descrição, fechando assim o perímetro acima descrito com uma área superficial de 201.045,96 m² (Duzentos e Um mil Quarenta e Cinco metros e Noventa e Seis centímetros quadrados).
Canteiro ( área terrestre): Inicia-se esta descrição na estação denominado de VT -01, georreferenciado ao Sistema Geodésico Brasileiro, DATUM – SIRGAS2000, MC 51º W, coordenadas plano Retangulares Relativas, projeção UTM 6962481.2270 Norte e 748206.9031; Deste segue com o azimute plano de 186° 53' 09" e a distância de 5,40 m até o VT-03 N=6962470.3509 m e E=748266.8802 m; Deste segue com o azimute plano de 270° 34' 55" e a distância de 61,22m até o VT-04 N=6962470.9726 m e E=748205.6648 m ; Deste segue com o azimute plano de 6° 53' 09" e a distância de 10,33m até o VT -01 N=6962481.2270 m e E=748206.9031 m ; vértice inicial desta descrição, fechando assim o perímetro acima descrito com uma área superficial de 478,44 m² (quatrocentos e setenta e oito metros e quarenta e quatro centímetros quadrados).
2.3 Parecer da Capitania dos Portos: Foi apresentado parecer emitido pela Capitania dos Portos informando que não se opõe à realização da obra em relação à segurança da navegação e ao ordenamento do espaço aquaviário. Parecer emitido em 10/03/2022 (24191530).
2.4 Licença Ambiental: Foi informado o processo de licenciamento ambiental realizado pelo órgão do SISNAMA Instituto do Meio Ambiente de Santa Catariana- IMA, processo nº SAN/16921/CRF, sendo a Atividade Principal classificada como CONSEMA 098/2017: 33.40.00 : Alimentação Artificial de Praia. e a Atividade Secundária como CONSEMA 098/2017: 33.20.00: Dragagem. Foi apresentada portando a Licença Ambiental Prévia 869/2023 com validade de 60 (sessenta) meses a contar de 06/03/2023.
NOTA: O interessado foi questionado acerca da sobreposição da poligonal apresenta à trechos cobertos de vegetação, o que precisaria ser avaliado e relatado por órgão ambiental pertinente e constante do SISNAMA o qual deve emitir parecer autorizativo ou não autorizativo. Foi informado à esta SPU por meio de parecer (25927320) que a área de alargamento artificial da praia de Jurerê tangencia a vegetação existente, contudo sem sobrepô-la. Sendo assim, conforme informa, não haverá supressão de vegetação.
2.5 Comunidades Tradicionais e Unidades de Conservação: informa o interessado (evento 25927320) que, conforme dispões no Estudo Ambiental Simplificado (EAS) apresentado ao írgão Licenciador, IMA, que a área não possui comunidades tradicionais sob influência do empreendimento. No entanto, registra-se que o aprofundamento das questões relacionadas à informações, diagnóstico e interferências junto a possíveis Comunidades Tradicionais na área em questão, incluindo mapeamento, diagnóstico, medidas mitigadoras e ações compensatórias serão acompanhados e intermediados pelo IMA pois são parte constante dos documentos e processo de licenciamento ambiental e deste rito em si, considerando a emissão das licenças ambientais pertinentes. O mesmo de aplica à questão de Unidades de Conservação: Informa o requerente (evento 25927320) que o empreendimento não está inserido em área de unidades de conservação, no entanto, eventual aprofundamento desta questão, medidas mitigadoras e ações compensatórias caso existam serão acompanhados e intermediados pelo IMA pois são parte constante dos documentos de licenciamento ambiental e deste rito em si, considerando a emissão das licenças ambientais pertinentes.
Item 2.6 - Projeto Orla e demais instrumentos de gestão costeira: Consta no processo (evento 25927320) o Oficio SEMA/SDE 30/2022/ (SDE 5368/2022) o qual manifesta sobre a compatibilidade do projeto de alimentação artificial da praia de Jurerê com os PEGC, ZEEC, manifestando que a este respeito, o ZEEC não faz referência a estudos de alargamento da Praia de Jurerê e tampouco cita a necessidade deste tipo de obra costeira na localidade. Com relação ao Projeto Orla, cita o mesmo documento que o Plano de Gestão Integrada da Orla Maritima (PGI) do Setor 3 do municipio de Florianópolis, que contempla a Praia de Jurerê, encontra-se no momento junto ao Municipio para correções após avaliação da Comissão Técnica Estadual (CTE). Neste PGI consta a previsão do alargamento da faixa de areia, como ação e medida proposta, e no referido parecer da CTE constam as considerações e sugestões pertinentes.
Item 2.7 - Interferência das obras em benfeitorias realizadas: Conforme relatório do evento 25927320 não estão previstas interferências em benfeitorias na praia de Jurerê.
Item 2.8 - Instrumentos Judiciais: Conforme relatório do evento 25927320 , informa o requerente a existência do Processo @LCC 22/00147281 e @LCC22/00147362 vinculado ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Os presentes autos examinam, os editais de Concorrência 047/SMA/SUPLC/2022 e 051/SMA/SUPLC/2022 , lançados pela Prefeitura Municipal de Florianópolis. Os referidos editais tem como objeto a contratação de empresa especializada para execução da alimentação artificial das praias de Ingleses e de Jurerê, respectivamente. O processo visa verificar se existem indícios de irregularidades nos editais de concorrência. A Prefeitura Municipal de Florianópolis, apresentou, conforme solicitado justificativa técnica em abril de 2022. Informa também a respeito do Procedimento IC nº 1.33.000.002313/2020-58, vinculado ao Ministério Público Federal, o qual solicita informações sobre os estudos ambientais já realizados para o licenciamento das obras dos alargamentos das praias de Ingleses e Jurerê. As solicitações foram atendidas em 25 de agosto de 2021 via Ofício- Protocolo 1259/2021. Salvo melhor entendimento, os instrumentos citados, no momento, não interferem no andamento do rpesente processo de autorização de obras.
Item 2.9 - declaração de responsabilidade e compatibilidade pela atualização da documentação técnica : O documento do evento 25927300 e 33110634 apresenta ainda declaração de responsabilidade e compatibilidade pela atualização da documentação técnica com o seguinte conteudo : "A Prefeitura Municipal de Florianópolis/SC, através da Secretaria de Infraestrutura, vem através deste, declarar ciência de responsabilidades referente as obras de Alargamento Artificial da Praia de Jurerê, Florianópolis/SC, em Processo de Licenciamento Ambiental nº SAN/16921/CRF, bem como da manutenção da mesma. Declara ainda que compromete-se a realizar a compatibilização e atualização de toda documentação e informações técnicas pertinentes ao processo, junto aos diversos órgãos envolvidos e que tenham relação com o objeto proposto. A Prefeitura Municipal de Florianópolis se coloca à disposição para esclarecimentos que forem necessários.'
Conclusão
Face ao exposto, sob os aspectos de conveniência e oportunidade administrativa, esta SPU - SC nada tem a objetar quanto à Autorização para a Obra requerida em área da União, pelo Município de Florianópolis nos termos do processo nº 19739.118459/2022-86 salvo condição adversa ao proposto nos autos e que justifique a não autorização. Tal Autorização tem fulcro no § 1º, do art. 6º, do D.L. nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi conferida pela Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, destacando que esta proposição não exime o pretenso autorizado de obter todos os licenciamentos, outorgas, autorizações e alvarás necessários à construção, instalação e operação da referida estrutura, bem como de observar rigorosamente a legislação e regulamentos aplicáveis.
Recomendação
Desta forma, submete-se os autos à apreciação do Superintendente do Patrimônio da União em Santa Catarina para aprovação, e havendo entendimento favorável ao que se expôs na forma da legislação em vigor,sugere-se, submeter e encaminhar os autos com a Minuta de Portaria (33239635) à Consultoria Jurídica (CJU) com vistas à análise da juridicidade desta proposição, nos termos do art. 11, V e VI, “b”, da Lei Complementar 73, de 1993.
Havendo sua aprovação ou após adequações sugeridas,os autos são encaminhados para publicação no DOU.
À consideração superior
Assinado eletronicamente
MARILIA CAMPOS MOSER
Analista Superior - SEDEP/SPU/SC
De acordo, À consideração superior
Assinado eletronicamente
MARCO AURÉLIO TESTONI
Coordenador Substituto
Técnico de Nível Superior - SPU/SC
De acordo,
Proceda-se conforme proposto
Documento assinado eletronicamente
CARLOS JOSÉ BAUER
Superintendente Substituto do Patrimônio da União em Santa Catarina - SPU/SC
Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
24191520 Ofício 20/04/2022 SPU-CGADM-PROTOCOLO
24191521 Complemento 20/04/2022 SPU-CGADM-PROTOCOLO
24191522 Complemento 20/04/2022 SPU-CGADM-PROTOCOLO
24191526 Complemento 20/04/2022 SPU-CGADM-PROTOCOLO
24191529 Complemento 20/04/2022 SPU-CGADM-PROTOCOLO
24191530 Complemento 20/04/2022 SPU-CGADM-PROTOCOLO
24191531 Recibo Eletrônico de Protocolo 20/04/2022
SPU-CGADM-PROTOCOLO
24195312 Despacho 20/04/2022 SPU-CGADM-PROTOCOLO
24337058 Despacho 27/04/2022 SPU-SC-NUDEPU
24560017 Ofício 135169 05/05/2022 SPU-SC-NUDEPU
24560067 Instrução 06/05/2022 SPU-SC-NUDEPU
24560068 Quadro 06/05/2022 SPU-SC-NUDEPU
24646141 E-mail 10/05/2022 SPU-SC-NUDEPU
25190342 Anexo 27/05/2022 SPU-SC-NUDEPU
25826628 Ofício 22/06/2022 SPU-SC-NOTIF
25826688 E-mail 22/06/2022 SPU-SC-NOTIF
25858874 Despacho 23/06/2022 SPU-SC-NUDEPU
25926917 Planta 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926926 Planta 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926940 Planta 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926948 Planta 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926950 Planta 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926955 Memorial 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926958 Memorial 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926967 Memorial 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926972 Memorial 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926981 Memorial 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25926991 Planta 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927002 Planta 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927011 Relatório 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927054 Mapa 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927073 Mapa 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927119 Mapa 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927264 Mapa 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927293 Termo 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927300 Declaração 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927320 Documento 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25927430 Anexo 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
25928337 Despacho 27/06/2022 SPU-SC-NUGES
26489722 Despacho 18/07/2022 SPU-SC-NUDEPU
26503977 Nota Técnica 32581 18/07/2022 SPU-SC-NUDEPU
26542603 Ofício 204406 19/07/2022 SPU-SC-NUDEPU
26543021 Despacho 19/07/2022 SPU-SC-NUDEPU
26613746 Cadastro 21/07/2022 SPU-SC-NUDEPU
26613757 Despacho 21/07/2022 SPU-SC-NUDEPU
26818466 E-mail 29/07/2022 SPU-SC-NUDEPU
27113814 Despacho 10/08/2022 SPU-SC-NUDEPU
27235420 Despacho 15/08/2022 SPU-SC-COORD
27558295 Aviso de Recebimento - AR 26/08/2022
SPU-SC-NOTIF
27912826 E-mail 09/09/2022 SPU-SC-NUGES
32879472 Ofício Encaminha documentos 31/03/2023
MGI-SPU-SC-SEDEP
32879473 Documentos técnicos 31/03/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33110628 Mapa 11/04/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
33110631 Planta 11/04/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
33110634 Declaração 11/04/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
33110637 Documento 11/04/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
33110639 Licença 11/04/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
33110640 Memorial 11/04/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
33110683 Mapa 11/04/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
33111439 Anexo 11/04/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
33199801 Nota Técnica 9138 13/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33239635 Minuta de Portaria 14/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33318152 Ofício 30150 18/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
Feito o relatório, passo a opinar.
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.
ANALISE JURIDICA
bens da União
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 20, estabelece quais são bens da União:
"Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
O Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recepcionado pela Constituição de 1988, já dispunha sobre os bens imóveis da União, incluindo entre eles:
"Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos ;
b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;
c) os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés;
d) as ilhas situadas nos mares territoriais ou não, se por qualquer título legítimo não pertencerem aos Estados, Municípios ou particulares;
e) a porção de terras devolutas que fôr indispensável para a defesa da fronteira, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais;
f) as terras devolutas situadas nos Territórios Federais;
g) as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas oficinas e fazendas nacionais;
h) os terrenos dos extintos aldeamentos de índios e das colônias militares, que não tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados, Municípios ou particulares;
i) os arsenais com todo o material de marinha, exército e aviação, as fortalezas, fortificações e construções militares, bem como os terrenos adjacentes, reservados por ato imperial;
j) os que foram do domínio da Coroa;
k) os bens perdidos pelo criminoso condenado por sentença proferida em processo judiciário federal;
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio."
Bens de uso comum do povo
No caso em tela, consta na Nota Técnica SEI nº 9138/2023/MGI que o Município de Florianópolis pretende obter autorização de obra para alimentação artificial da praia de Jurerê em Florianópolis/SC, intervenção que alcançará uma área de 350.478,49 m² e perímetro de 6.985,26 m. .
A obra, como dito, busca a ampliação da faixa de areia da Praia de Jurerê, eis que em "processo de erosão, e nos eventos de maré alta, alguns trechos ficam completamente submersos, inviabilizando o uso da referida faixa de areia para o lazer e a recreação".
Além a citada área, a pretendida intervenção envolverá a área de 201.045,96 m² e perímetro: 1.832,13 m² referente à jazida. (espelho d'água).
Envolverá, ainda, área de marinha destinada ao canteiro de obras com 478,44 m² e perímetro de 137,82 m (parte terrestre).
A estimativa de volume de material a ser disposto ao longo da praia de Jurerê é de 427.156,32 m³.
A área de empréstimo marítima (jazida), está localizada na "plataforma continental interna adjacente à Praia de Jurerê, entre as isóbatas de 5m e 6m e encontra-se a aproximadamente 1,35 km de distância da costa".
Nesse sentido, parece-nos que os bens envolvidos na obra podem ser considerados como bem de uso comum do povo,
Com relação à parte terrestre que será utilizada como canteiro de obra, a competência da SPU/SC só se confirma se, ao final da obra, não houver a sua descaracterização como bem de uso comum do povo.
Se, no entanto, o uso dessa parcela de terreno, ficar limitado após a obra, a autorização da obra quanto a essa área fica fora da alçada da SPU/SC, nos moldes da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, como veremos mais adiante.
Assim, a presente análise se restringe às áreas com afetação condizente com a categoria dos bens denominada de uso comum do povo.
Autorização de obra. Áreas de uso comum do povo. Possibilidade
A necessidade de prévia autorização para a realização de obras em área de uso comum do povo, portanto, de domínio da União, está prevista no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 (com alterações incluídas pela Lei 13.139 de 26 de Junho de 2015)
Art. 6o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
I - (Revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 1o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo.
Ao lado disso, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, que delega competências para as autoridades que menciona para a prática de atos administrativos, estabelece em seu artigo 5º a subdelegação aos Superintendentes do Patrimônio da União para a realização de obra em áreas de uso comum do povo de domínio da União, quando a intervenção a ser realizada não alterar essa característica e for dispensada posterior cessão:
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
(...)
XI - realização de obra em áreas de uso comum do povo de domínio da União, quando a intervenção a ser realizada não alterar essa característica e for dispensada posterior cessão.
grifo nosso
Da leitura do seu artigo anterior, o artigo 4º, infere-se que a autorização de obras, quando necessária em momento anterior à destinação do imóvel, será concedida pela autoridade competente pela futura destinação, após deliberação do respectivo GE-DESUP:
"Art. 4º A autorização de obras, quando for necessária em momento anterior à destinação do imóvel, será concedida pela autoridade competente pela futura destinação, após deliberação do respectivo GE-DESUP.
A aludida Portaria fixou, portanto, regras distintas de competência a depender da obra ser realizada em bem de uso comum do povo ou em área passível de futura destinação.
Tal diferenciação foi muito bem abordada no PARECER n. 01766/2016/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04988.200558/2015-72), do qual se extrai o alerta de que não poderá haver intervenção em área de uso comum do povo que altere as suas características e que acarretem uso exclusivo por uma pessoa ou por um determinado grupo.
Veja-se, a propósito, trecho do PARECER n. 01766/2016/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04988.200558/2015-72):
"10. No Parecer MP/CONJUR/MAA nº 0137-5.12/2009, esta CONJUR fixou o escopo de aplicação da autorização de obra, diferenciando esse instrumento da cessão de uso. Naquela oportunidade, observamos que a autorização de obra volta-se à realização de intervenções em áreas de uso comum do povo que não alterem essa característica. Para empreendimentos que impliquem alteração da natureza do bem, acarretando seu uso exclusivo por uma pessoa ou por um determinado grupo, deve-se utilizar a cessão de uso, prevista no art. 18 da Lei 9.636/98.
11. Ou seja, para que determinado imóvel da União possa ser objeto de uma autorização de obra, faz-se necessário que se trate de bem de uso comum do povo e que, após a realização da obra autorizada, ele mantenha essa característica. Caso contrário, o instrumento adequado será a cessão de uso.
12. No caso dos autos, a SPU esclareceu que a obra pode atingir terrenos de marinha e acrescidos que têm, em parte, natureza de bens dominiais. A SPU/CE entende que é possível afetar esses bens ao uso comum do povo, permitindo, assim, a autorização de obra pretendida.
13. A caracterização dos bens públicos como de uso comum do povo, de uso especial ou dominiais depende de sua afetação. Em alguns casos, a lei comina uma forma específica para que se possa promover a afetação ou desafetação dos bens públicos. Um exemplo é a constituição de unidades de conservação da natureza em áreas públicas. Uma área de floresta terá, em princípio, natureza de bem de uso comum do povo. Entretanto, caso um decreto venha a criar naquele espaço um parque nacional, ele passará a ser um bem de uso especial, eis que afetado a uma finalidade pública. Por outro lado, sua desafetação só poderá ser feita por lei, por força do art. 225, §1º, III, da Constituição Federal.
14. Na maioria das vezes, porém, a afetação e desafetação de bens públicos se dá pelo uso ao qual esses bens se destinam. Isso porque os bens públicos não são intrinsecamente de uso comum do povo, de uso especial ou dominicais. Esse enquadramento dependerá da destinação que a Administração der a cada um deles (afetação). Essa é a lição que se colhe da doutrina:
“Portanto, em relação a alguns bens públicos, verifica-se que, apesar de o Código Civil criar categorias jurídicas de bens públicos distintas e perfeitamente diferenciáveis, na prática, a qualificação de um bem como de uso comum ou especial depende de atos de afetação. Isso porque alguns bens públicos não são, ‘de per se’, de uso comum ou de uso especial; o mesmo bem pode transitar por essas categorias. O mesmo bem que hoje é de uso comum amanhã pode ser de uso especial e, depois, pode ser desafetado e recair na categoria dos dominicais.” (ABE, Nilma de Castro. Gestão do Patrimônio Público Imobiliário. Leme: Mizuno, 2006, p. 51.)
15. Para dar um exemplo semelhante ao anterior, suponhamos que aquela área de floresta, em princípio bem de uso comum do povo, venha a ser destinada ao Exército para fins de instrução militar. Para que isso ocorra, bastará a entrega do imóvel ao órgão castrense, que irá aplicá-lo em suas atividades finalísticas, convertendo-o em bem de uso especial. Na hipótese de não mais haver interesse no uso daquele imóvel, bastará o cancelamento do termo de entrega para promover sua desafetação, sendo a natureza do bem definida pela destinação ulterior que se lhe venha a dar.
16. Portanto, caso os terrenos de marinha e acrescidos tratados nos autos não estejam destinados ao uso no serviço público (bens de uso especial) ou não sejam explorados patrimonialmente pela União (bens dominiais), eles terão natureza de bens de uso comum do povo. Dessa forma, como a intervenção que se pretende realizar (implantação do Projeto Urbanização da “Praça José Batista de Carvalho") manterá essa característica, será juridicamente viável a autorização de obra pleiteada"
Como se depreende, a alçada do Superintendente de Patrimônio da União encontra-se limitada pelo artigo 5º Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, ou seja:
XI - realização de obra em áreas de uso comum do povo de domínio da União, quando a intervenção a ser realizada não alterar essa característica e for dispensada posterior cessão.
grifo nosso
Não detemos conhecimentos técnicos para avaliar se a intervenção a ser realizada tem potencial para alterar a característica do imóvel como bem de uso comum do povo. sobretudo no que tange à parte terrestre onde será instalado o canteiro de obra.
Portanto, fica a recomendação para que a SPU/SC se detenha nesse aspecto para não invadir o campo de competência da SPU, tendo em mente que a caracterização dos bens públicos como de uso comum do povo, de uso especial ou dominical depende da sua afetação.
De igual modo, não podemos aquilatar o porte do empreendimento e o nível de intervenção paisagística, ambiental, geológica e marinha a ser realizado no local.
No entanto, parece-nos que o projeto da obra que pretende promover uma alteração relevante na paisagem natural da orla merece uma reflexão técnica mais abrangente não só pelos órgãos ambientais, como pela própria SPU a quem incumbe zelar pelo patrimônio imobiliário da União.
Assim, seria oportuno que a SPU/SC recorresse a suporte técnico especializado dentro da estrutura organizacional dos Ministérios, a fim de verificar se o assunto exige tratamento diferenciado pelo impacto da obra poder ir além dos interesses meramente locais ou regionais.
Afora isso, a Nota Técnica deixa clara a existência de questões importantes ainda não resolvidas, como se retira dos itens abaixo reproduzidos:
2.5 Comunidades Tradicionais e Unidades de Conservação: informa o interessado (evento 25927320) que, conforme dispões no Estudo Ambiental Simplificado (EAS) apresentado ao Ogão Licenciador, IMA, que a área não possui comunidades tradicionais sob influência do empreendimento. No entanto, registra-se que o aprofundamento das questões relacionadas à informações, diagnóstico e interferências junto a possíveis Comunidades Tradicionais na área em questão, incluindo mapeamento, diagnóstico, medidas mitigadoras e ações compensatórias serão acompanhados e intermediados pelo IMA pois são parte constante dos documentos e processo de licenciamento ambiental e deste rito em si, considerando a emissão das licenças ambientais pertinentes. O mesmo de aplica à questão de Unidades de Conservação: Informa o requerente (evento 25927320) que o empreendimento não está inserido em área de unidades de conservação, no entanto, eventual aprofundamento desta questão, medidas mitigadoras e ações compensatórias caso existam serão acompanhados e intermediados pelo IMA pois são parte constante dos documentos de licenciamento ambiental e deste rito em si, considerando a emissão das licenças ambientais pertinentes.
Item 2.6 - Projeto Orla e demais instrumentos de gestão costeira: Consta no processo (evento 25927320) o Oficio SEMA/SDE 30/2022/ (SDE 5368/2022) o qual manifesta sobre a compatibilidade do projeto de alimentação artificial da praia de Jurerê com os PEGC, ZEEC, manifestando que a este respeito, o ZEEC não faz referência a estudos de alargamento da Praia de Jurerê e tampouco cita a necessidade deste tipo de obra costeira na localidade. Com relação ao Projeto Orla, cita o mesmo documento que o Plano de Gestão Integrada da Orla Marítima (PGI) do Setor 3 do município de Florianópolis, que contempla a Praia de Jurerê, encontra-se no momento junto ao Munícipio para correções após avaliação da Comissão Técnica Estadual (CTE). Neste PGI consta a previsão do alargamento da faixa de areia, como ação e medida proposta, e no referido parecer da CTE constam as considerações e sugestões pertinentes.
Item 2.7 - Interferência das obras em benfeitorias realizadas: Conforme relatório do evento 25927320 não estão previstas interferências em benfeitorias na praia de Jurerê.
Item 2.8 - Instrumentos Judiciais: Conforme relatório do evento 25927320 , informa o requerente a existência do Processo @LCC 22/00147281 e @LCC22/00147362 vinculado ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Os presentes autos examinam, os editais de Concorrência 047/SMA/SUPLC/2022 e 051/SMA/SUPLC/2022 , lançados pela Prefeitura Municipal de Florianópolis. Os referidos editais tem como objeto a contratação de empresa especializada para execução da alimentação artificial das praias de Ingleses e de Jurerê, respectivamente. O processo visa verificar se existem indícios de irregularidades nos editais de concorrência. A Prefeitura Municipal de Florianópolis, apresentou, conforme solicitado justificativa técnica em abril de 2022. Informa também a respeito do Procedimento IC nº 1.33.000.002313/2020-58, vinculado ao Ministério Público Federal, o qual solicita informações sobre os estudos ambientais já realizados para o licenciamento das obras dos alargamentos das praias de Ingleses e Jurerê. As solicitações foram atendidas em 25 de agosto de 2021 via Ofício- Protocolo 1259/2021. Salvo melhor entendimento, os instrumentos citados, no momento, não interferem no andamento do presente processo de autorização de obras.
grifos nossos
As pendências estão ligadas ao licenciamento ambiental, à regularidade dos editais de licitação visando à contratação de empresa para a execução do projeto de alimentação artificial das praias de Ingleses e de Jurerê, objeto de investigação por parte do TCE/SC e, ainda, à tramitação do Procedimento IC nº 1.33.000.002313/2020-58, vinculado ao Ministério Público Federal.
Sem esmiuçar os pontos levantados na própria Nota Técnica para compreender a repercussão de cada um, torna-se temerário, ao nosso ver, prosseguir na direção de autorizar a obra.
Especialmente, no que diz respeito ao licenciamento ambiental, a SPU/SC considera suficiente a manifestação dos Órgãos estaduais e ambientais.
Com efeito, a necessidade de cumprimento da legislação ambiental no que concerne à gestão do patrimônio da União encontra-se prevista na Lei nº 9.636, de 1998:
Art.11.
(...)
§4º Constitui obrigação do Poder Público federal, estadual e municipal, observada a legislação específica vigente, zelar pela manutenção das áreas de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais e de uso comum do povo, independentemente da celebração de convênio para esse fim.
(...)
Art. 42 Serão reservadas, na forma do regulamento, áreas necessárias à gestão ambiental, à implantação de projetos demonstrativos de uso sustentável de recursos naturais e dos ecossistemas costeiros, de compensação por impactos ambientais, relacionados com instalações portuárias, marinas, complexos navais e outros complexos náuticos, desenvolvimento do turismo, de atividades pesqueiras, da aqüicultura, da exploração de petróleo e gás natural, de recursos hídricos e minerais, aproveitamento de energia hidráulica e outros empreendimentos considerados de interesse nacional.
§1º Na hipótese de o empreendimento envolver áreas originariamente de uso comum do povo, poderá ser autorizada a utilização dessas áreas, mediante cessão de uso na forma do art. 18 desta Lei, condicionada, quando necessário, à apresentação de licença ambiental que ateste a viabilidade do empreendimento, observadas as demais disposições legais pertinentes.
§ 2º A regularidade ambiental é condicionante de contratos de destinação de áreas da União e, comprovada a existência de comprometimento da integridade da área pelo órgão ambiental competente, o contrato será rescindido sem ônus para a União e sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
grifo nosso
Portanto, a licença ambiental além de atestar a viabilidade da intervenção no bem da União, constitui condicionante de contratos de destinação de áreas da União, ou, como no caso vertente, da autorização da obra.
Aspecto importante nessa seara é identificar o órgão (ou órgãos) competente para promover o licenciamento ambiental e emitir as licenças ambientais devidas, porque o artigo 23 da Constituição da República de 1988 definiu como sendo de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a proteção ao meio ambiente, in verbis:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
(...)
grifo nosso
E, no artigo 24, a competência concorrente entre União, Estados e Distrito federal para legislar sobre:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (Vide Lei nº 13.874, de 2019)
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
Grifo nosso
Antes mesmo de a Carta Magna de 1988 conferir à proteção ao meio ambiente o status constitucional, a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 já dispunha sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação.
A referida Lei instituiu o SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE composto por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público:
Art 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:
- órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;
II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;
III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente
IV - órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências;
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental;
VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições;
grifo nosso
O artigo 10 da Lei, em que pese ter instituído a exigência de prévio licenciamento ambiental para determinadas atividades, não delimitou o campo de exercício das competências comuns, deixando para outras normas tal incumbência:
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
§ 1o Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental competente.
Vamos recordar, neste passo, que a competência comum, prevista no artigo 23, também chamada de competência administrativa por referir-se ao âmbito administrativo, foi atribuída a todos os entes federativos, sem exceção: União, a Estados-membros, DF e Municípios.
Deste modo, impende pesquisar nos atos normativos fundamentados nos textos legais mencionados a competência para a atividade aqui ventilada.
A RESOLUÇÃO CONAMA Nº 237, de 19 de dezembro de 1997, DO CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA, entre os seus “considerandos” apontou a necessidade de ser estabelecido critério para exercício da competência para o licenciamento a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de1981;
"Considerando a necessidade de ser estabelecido critério para exercício da competência para o licenciamento a que se refere o artigo 10 da Lei n o 6.938, de 31 de agosto de1981;
Considerando a necessidade de se integrar a atuação dos órgãos competentes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA na execução da Política Nacional do Meio Ambiente, em conformidade com as respectivas competências"
Relevante ressaltar as definições adotadas pela Resolução no seu artigo 1º:
Art. 1 o Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental
III - Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.
IV – Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados.
Mais adiante, no seu artigo 4º, a Resolução delimitou o exercício da competência do IBAMA ao licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional:
Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear -CNEN;
V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação
específica.
§ 1º - O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.
§ 2º - O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.
grifo nosso
Ao artigo 10 coube a regulamentação do procedimento de licenciamento ambiental, nos seguintes moldes:
Art. 10. O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:
I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;
II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;
III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;
IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações ao tenham sido satisfatórios;
V - Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;
VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
VII - Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;
VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.
§ 1o No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade está em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.
§ 2o No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova complementação em decorrência de esclarecimentos já prestados, conforme incisos IV e VI, o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada e com a participação do empreendedor, poderá formular novo pedido de complementação.
grifo nosso
No ANEXO 1 – foram discriminadas as ATIVIDADES OU EMPREENDIMENTOS SUJEITOS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.
Vale mencionar que o Decreto nº 8.437, de 22 de abril de 2015 ao regulamentar o disposto no art. 7 º, caput , inciso XIV, alínea “h”, e parágrafo único, da Lei Complementar n º 140, de 8 de dezembro de 2011, estabeleceu as tipologias de empreendimentos e atividades cujo licenciamento ambiental será de competência da União, ou seja:
Art. 1ºEste Decreto estabelece, em cumprimento ao disposto no art. 7 º, caput , inciso XIV, “h”, e parágrafo único, da Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011 , a tipologia de empreendimentos e atividades cujo licenciamento ambiental será de competência da União.
O seu artigo 2º, incisos XXIII e XXIV, define expressamente as atividades relacionadas a hidrovias e à dragagem”
Art. 2ºPara os fins deste Decreto, adotam-se as seguintes definições:
(...)
XXIII - intervenções hidroviárias, assim compreendidas:
a) implantação de hidrovias - obras e serviços de engenharia para implantação de canal de navegação em rios com potencial hidroviário com o objetivo de integração intermodal; e
b) ampliação de capacidade de transporte - conjunto de ações que visam a elevar o padrão navegável da hidrovia, com a expansão do seu gabarito de navegação por meio do melhoramento das condições operacionais, da segurança e da disponibilidade de navegação, tais como, dragagem de aprofundamento e alargamento de canal, derrocamento, alargamento e proteção de vão de pontes, retificação de meandros e dispositivos de transposição de nível;
XXIV - dragagem - obra ou serviço de engenharia que consiste na limpeza, desobstrução, remoção, derrocamento ou escavação de material do fundo de rios, lagos, mares, baías e canais;
Grifo nosso
O artigo 3º do Decreto, por sua vez, abrange a relação das atividades e empreendimentos passíveis de licenciamento por órgão ambiental federal, sem prejuízo das disposições contidas no art. 7 º, caput , inciso XIV, alíneas “a” a “g”, da Lei Complementar nº 140, de 2011:
Art. 3 º Sem prejuízo das disposições contidas no art. 7 º, caput , inciso XIV, alíneas “a” a “g”, da Lei Complementar nº 140, de 2011 , serão licenciados pelo órgão ambiental federal competente os seguintes empreendimentos ou atividades:
Destarte, no art. 7 º, caput , inciso XIV, alíneas “a” a “g”, da Lei Complementar nº 140, de 201, encontramos as ações administrativas a cargo da União:
Art. 7o São ações administrativas da União:
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;
Considerando que as obras propostas pelo Município também abarcam intervenção em espelho d'agua, "localizado na plataforma continental interna adjacente à Praia de Jurerê, entre as isóbatas de 5m e 6m e encontra-se a aproximadamente 1,35 km de distância da costa, ou mesmo um oceano", e considerando que ao IBAMA compete, na forma do artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, expedir licença ambiental em relação "a empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União", entendemos que o Instituto deve ser ouvido sobre a obra planejada pelo Município de Florianópolis.
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pela presença de óbices jurídicos à autorização da obra pretendida pelo Município de Florianópolis/SC, de acordo com as observações contidas neste Parecer, em especial aquelas sublinhadas e grafadas em negrito.
Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, VII, da Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784, de 1999), vislumbramos a possibilidade do prosseguimento do processo.
Além disso, por força da recente alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta", nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei nº 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei nº 13.655, de 2018.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.
São Paulo, 27 de abril de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739118459202286 e da chave de acesso fdef4484