ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00064/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.005606/2023-96

INTERESSADOS: SUBSECRETARIA DE GESTÃO ESTRATÉGICA SGE/GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Minuta de Portaria que realoca Cargos Comissionados Executivos e Funções Comissionadas Executivas da Estrutura Regimental e Quadro Demonstrativo do Ministério da Cultura, e atribui competências. Ajustes formais e materiais necessários. Pela viabilidade jurídica da realocação, mas pela inviabilidade jurídica da atribuição de competências, em razão do antevisto no Decreto nº 11.336, de 2023.

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica pela Secretaria-Executiva deste Ministério (Ofício nº 1783/2023/GSE/GM/MinC), por conduto do qual requer a análise e manifestação sobre minuta de portaria ministerial que objetiva realocar Cargos Comissionados Executivos e Funções Comissionadas Executivas da Estrutura Regimental e Quadro Demonstrativo do Ministério da Cultura, e atribui competências à Subsecretaria de Gestão Estratégica.

2. Nos termos da NOTA TÉCNICA Nº 1/2023 (doc SEI 1125970), objetiva-se realocar duas funções, uma da Secretaria-Executiva e outra da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão para a Subsecretaria de Gestão Estratégica; a respeito, veja-se excerto da Nota:

(...)

Objetiva-se, com isso, estabelecer as atribuições relativas à programação orçamentária e financeira na SGE para que a construção dessa programação esteja em sintonia com o restante do planejamento do órgão, promovendo maior integração entre as entregas a serem feitas e os recursos disponíveis.

Além disso, a SGE é atualmente responsável por uma série de atribuições relacionadas ao Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, sendo necessário o deslocamento de competências para contemplar a situação. 

(...)

A análise decorre do arranjo institucional proposto para a área de planejamento, partindo-se da visão que a programação orçamentária e financeira é fator importante no processo de construção do caminho que conduzirá o órgão ao atingimento de sua missão.

3. É o sucinto relatório. 

4. Preliminarmente à análise do mérito da proposta, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Especificamente sobre esta Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cultura, mister colacionar dispositivo extraído do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, o qual estabelece a estrutura deste Ministério:

Art. 11.  À Consultoria Jurídica, órgão setorial da Advocacia-Geral da União, compete:

I - prestar assessoria e consultoria jurídica no âmbito do Ministério;

II - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser seguida uniformemente na área de atuação do Ministério quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

III - atuar, em conjunto com os órgãos técnicos do Ministério, na elaboração de propostas de atos normativos de interesse do Ministério;

IV - realizar revisão final da técnica legislativa e emitir parecer conclusivo sobre a constitucionalidade, a legalidade e a compatibilidade com o ordenamento jurídico das propostas de atos normativos de interesse do Ministério;

V - assistir o Ministro de Estado no controle interno da legalidade administrativa dos atos do Ministério e das entidades a ele vinculadas;

VI - zelar pelo cumprimento e pela observância das orientações dos órgãos da Advocacia-Geral da União; e

VII - examinar, prévia e conclusivamente, no âmbito do Ministério:

a) os textos de convênios, de editais de licitação e de contratos ou instrumentos congêneres a serem publicados e celebrados; e

b) os atos pelos quais se reconheça a inexigibilidade ou se decida pela dispensa de licitação. (grifos nossos)

9. Ressalte-se, por fim, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

10. Elaboradas as considerações, veja-se o teor da proposta propriamente. Os artigos 2º e 3º tratam da realocação dos cargos, de onde já se sugere o ajuste do termo - realocação ao invés de remanejamento, de modo a se adequar ao antevisto no ​Decreto nº 10.829, de 5 de outubro de 2021 ( o qual "Regulamenta a Lei nº 14.204, de 16 de setembro de 2021, que simplifica a gestão de cargos em comissão e de funções de confiança na administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e altera o Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019"), cujo art. 13 antevê o seguinte:

Realocação de cargos em comissão e de funções de confiança por ato inferior a decreto

Art. 13.  Dentro do respectivo quadro demonstrativo de cargos em comissão e de funções de confiança, por meio de portaria publicada no Diário Oficial da União, a autoridade máxima do órgão ou da entidade poderá realocar CCE e FCE de nível 14 ou inferior.

§ 1º  A portaria de que trata o caput não terá vacatio legis inferior a sete dias úteis.

§ 2º  A realocação interna de que trata o caput:

I - especificará o nível, a hierarquia, a denominação do cargo ou da função e as unidades administrativas de origem e de destino dos CCE e das FCE;

II - será registrada no sistema informatizado do SIORG até o dia útil anterior à data de entrada em vigor da portaria de que trata o caput;

III - poderá alterar as denominações e as categorias dos CCE e das FCE definidas em ato normativo superior; e

IV - é vedada na hipótese de:

a) haver destinação específica prevista em lei para os CCE ou para as FCE;

b) a nomeação, a designação, a exoneração ou a dispensa do ocupante depender de ato ou anuência do Presidente da República ou de outro Ministro de Estado; ou

c) as atribuições do CCE ou da FCE estarem especificadas em ato normativo superior. (grifos nossos)

11. Depreende-se, da leitura do dispositivo supra, que a proposta de realocação dos cargos atende os requisitos formais necessários, a saber: (i) trata-se de realocação de CCE's e FCE's de nível inferior a 1.14; (ii) viabilidade por meio de Portaria; (ii) especificados o nível, a hierarquia, a denominação do cargo ou da função e as unidades administrativas de origem e de destino dos CCE e das FCE; e (iii) observação da vacatio legis necessária (pelo menos, 7 dias úteis), conforme art. 5º da minuta.

12. Ademais, verifica-se que não incide vedação disposta no inciso IV do §2º do mesmo art. 13 do Decreto, isto é, (i) os cargos referidos estão apenas enumerados no Decreto de Estrutura do Ministério (sem destinação específica prevista em lei, portanto), (ii) a nomeação dos cargos encontra-se no âmbito de competência desta Pasta Ministerial (não depende de anuência do Presidente da República ou de outro Ministro), e (iii) as atribuições dos cargos ainda não foram especificadas. 

13. De todo modo, sugere-se seja observado ainda o seguinte, como medidas consecutivas:

(i) sejam as alterações registradas no sistema informatizado do SIORG até o dia útil anterior à data de entrada em vigor da portaria (inciso II, do §2º do art. 13 do Decreto nº 10.829, de 2021);

(ii) sejam refletidas no futuro regimento interno do MinC (inciso I, do art. 14 do Decreto); e

(iii) passem a constar, igualmente, nas futuras alterações do decreto de aprovação de estrutura regimental (inciso II do art. 14 do Decreto).

14. No que concerne, por sua vez, ao art. 4º da proposta, a mesma vai de encontro ao disposto em Decreto (norma hierarquicamente superior), de modo que não se mostra viável juridicamente sua previsão/alteração por meio de Portaria, senão, veja-se.

Art. 4º Ficam atribuídas à SGE as competências para:

I – planejar, coordenar e executar as atividades relacionadas ao Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal; e

II – elaborar a programação orçamentária e financeira do Ministério.

15. As atribuições da minuta acima atualmente são incumbências da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração, nos termos do Decreto de Estrutura:

Decreto nº 11.336, de 2023:

Art. 13.  À Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração compete:

I - planejar, coordenar e executar as atividades relacionadas ao Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, ao Sistema de Administração Financeira Federal, ao Siga, ao Sisg e ao Sistema de Contabilidade Federal, no âmbito do Ministério;

II - elaborar a programação orçamentária e financeira do Ministério e monitorar as atividades de execução orçamentária, financeira e contábil;

III - realizar tomadas de contas dos ordenadores de despesas, dos responsáveis por bens e por valores públicos e daquele que der causa à perda, ao extravio ou a outra irregularidade que resulte em dano ao erário;

IV - planejar, coordenar, executar e acompanhar:

a) as ações destinadas à realização das contratações para aquisição de bens e serviços para atender às necessidades do Ministério; e

b) as ações de administração de:

1. imóveis;

2. obras e serviços de engenharia;

3. patrimônio;

4. almoxarifado;

5. transporte;

6. telefonia;

7. prestação de serviços terceirizados;

8. gestão de documentos e da informação, incluídos os serviços de protocolo; e

9. arquivo e biblioteca; e

V - operacionalizar as atividades de execução orçamentária e financeira de contratos, de convênios e de instrumentos congêneres firmados pelo Ministério.

16. Nesse diapasão, pois, para que restem promovidas as alterações de competências, mister seja objeto de Decreto Presidencial. 

17. Sob o aspecto formal, caso ainda mantido o interesse da Administração por promover a publicação do ato com a realocação dos cargos, sugere-se o seguinte:

PORTARIA MINC Nº      de abril de 2023

          Realoca e altera a denominação das funções comissionadas que menciona

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I e IV do parágrafo único do art. 87 da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 10.829, de 5 de outubro de 2021, e no Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, alterado pelo Decreto nº 11.425, de 28 de fevereiro de 2023, 

RESOLVE:

Art. 1º Esta portaria realoca e altera a designação de Funções Comissionadas Executivas - FCE que menciona, no âmbito da estrutura do Ministério da Cultura.

Art. 2º Ficam realocadas para a Subsecretaria de Gestão Estratégica as seguintes funções:

I – uma Função Comissionada Executiva de Assessor, código FCE 2.13, da Secretaria-Executiva para a Subsecretaria de Gestão Estratégica; e

II – uma Função Comissionada Executiva de Coordenador, código FCE 1.10, da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração para a Subsecretaria de Gestão Estratégica.

Art. 3º A Função Comissionada Executiva de Assessor, código FCE 2.13, remanejada na forma do inciso I do art. 2º passa a ter a denominação de Coordenador-Geral, código FCE 1.13.

Art. 4º Esta portaria entra em vigor sete dias úteis após a sua publicação.

18. Em razão do exposto, pode-se concluir pela viabilidade jurídica dos dispositivos que tratam da realocação dos cargos, mas pela inviabilidade jurídica da atribuição de competências à Subsecretaria de Gestão Estratégica, visto que vai de encontro ao antevisto no Decreto de Estrutura deste Ministério. 

19. Devolvam-se os autos à Secretaria-Executiva, em resposta ao Ofício nº 1783/2023/GSE/GM/MinC. 

​

Brasília, 27 de abril de 2023.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica Substituta

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400005606202396 e da chave de acesso e1fbce89