ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00315/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.129074/2022-41
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL - SPU/RS
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
EMENTA: ANÁLISE DE MINUTA DE ADITIVO CONTRATUAL. PRORROGAÇÃO DE PRAZO PARA INICIO DAS OBRAS DE RESTAURAÇÃO E REABERTURA DO MUSEU ALMIRANTE ALEXANDRINO PARA O PÚBLICO. NECESSIDADE DE APLICAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO TELEOLÓGICA. PRECEDENTE A SER APLICADO É O DO PARECER n. 00001/2017 /PLENARIO/CRU2/CGU/AGU. NUP 04936.004435/2013-56. CONTRATO VIGENTE, PREVIAMENTE ANALISADO. PELA APROVAÇÃO.
I – RELATÓRIO
Trata-se de processo encaminhado pela Superintendência do Patrimônio da União em Rio Grande do Sul – SPU/RS, para análise da minuta do PRIMEIRO TERMO ADITIVO AO CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA, tendo como Outorgante Cedente, a UNIÃO, e Outorgado Cessionário a ASSOCIAÇÃO DOS AMIGOS SOLAR ALEXANDRINO, referente ao imóvel localizado na Rua Almirante Alexandrino n° 1096, no município de Rio Pardo/RS, RIP 881700006.500- 4, Matrícula n° 11.898 do Cartório de Registro de Imóveis de Rio Pardo/RS.
Os autos foram encaminhados a esta e-CJU por meio do OFÍCIO SEI Nº 27252/2023/MGI, de 13 de abril de 2023 (SEI nº 33169606), anexado ao Sistema Sapiens e disponibilizado link de acesso externo ao sistema SEI: https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2699086&infra_hash=15276bde1b17fa8d0fa4e240ed19c37e, contendo destacadamente, os seguintes documentos:
Trata-se de análise jurídica referente a prorrogação de prazo para início de obra de restauração do Solar Almirante Alexandrino e para reabertura do Museu Almirante Alexandrino para o público, com previsão em cláusula contratual.
É o sucinto relato.
II - DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos se restringe aos aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
A análise não é vinculante. Caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
No mais, orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que: "O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
Ressalta-se, a cessão de uso gratuita em condições especiais, foi objeto de apreciação no Parecer n° 00051/2021/NUCJU/E-CJU/PATRIMONIO/CGU/AGU (SEI n° 25036302), sendo desnecessário analisar novamente a matéria já objeto de análise detalhada. Portanto, esta manifestação limita-se à análise da Minuta do Primeiro Termo Aditivo (SEI nº 33145853).
III - DA FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
Inicialmente, observa-se que o CONTRATO Nº 051/2021/RS-NUDEP, foi assinado em 23 de setembro de 2021, com vigência de 20 (vinte) anos, conforme consta na Cláusula Quarta do contrato original em referência (SEI n° 30784842). Portanto está em vigor até a data de 22 de setembro de 2041.
O referido TERMO ADITIVO visa alterar o prazo para o início das obras inerentes a revigoração/restauração do Museu Almirante Alexandrino com posterior abertura ao público, com prazo previsto na Cláusula Quinta, itens “b” e “c”, do contrato (30784842) firmado entre as partes, que assim dispõe:
CLÁUSULA QUINTA – DOS PRAZOS PARA INÍCIO DAS OBRAS E ABERTURA DO MUSEU DE IMPLANTAÇÃO – Fica concedido à Outorgada Cessionária os prazos de, a contar da lavratura do presente contrato: a) 6 (seis) meses para iniciar campanhas para arrecadação de fundos para as obras de restauro do prédio Solar Alexandrino; b) 1 (um) ano para iniciar as obras de restauro do Solar Almirante Alexandrino; c) 3 (três) anos para reabrir o Museu Almirante Alexandrino para o público.
PARÁGRAFO ÚNICO – Todos os prazos mencionados nas letras a, b e c poderão ser prorrogados por iguais e sucessivos períodos a depender da solicitação à SPU/RS, pela Outorgada Cessionária, na vigência dos prazos anteriormente previstos.
Tendo em vista a não efetivação do início das obras de restauração do Solar Almirante Alexandrino no prazo estipulado no item “b” e a impossibilidade de reabertura o Museu Almirante Alexandrino para o público no prazo estipulado no item “c”, ambos da cláusula contratual supracitada, Associação dos Amigos do Solar do Almirante, apresentou a justificativa do não cumprimento das obras.
Ressalta-se que o Contrato pactuado entre as parte prevê em sua Cláusula Nona, item "a" que o descumprimento das cláusulas contratuais pactuadas, ensejarão a rescisão do contrato, observando ainda a possibilidade de alteração do contrato por meio de termo aditivo e a possibilidade de dilação de prazo por iguais e sucessivos períodos a depender da solicitação da Outorgada Cessionária à Outorgante Cedente
Neste contexto, a Outorgada Cessionária, por meio do Ofício n° 03/2022, de 08 de março de 2023 (32276826), requereu dilação de prazo nos seguintes termos: 3 (três) anos para iniciar as obras de restauro do Solar Almirante Alexandrino e 5 (cinco) anos para reabrir o Museu Almirante Alexandrino para o público, tendo o Outorgante Cedente, manifestado pela lavratura do aditivo contratual no bojo do Despacho da Coordenação de Serviço de Destinação Patrimonial-SPU/RS, de 12 de abril de 2023 (33153083), transcrito:
Assunto: Cessão em Condições Especiais de Uso Gratuito
Imóvel: Rua Almirante Alexandrino n° 1096
RIP 881700006.500-4
Trata-se de Contrato de Cessão em Condições Especiais de Uso Gratuito, do imóvel localizado na Rua Almirante Alexandrino n° 1096, no município de Rio Pardo/RS, RIP 881700006.500-4, Matrícula n° 11.898 do Cartório de Registro de Imóveis de Rio Pardo, à Associação dos Amigos do Solar Alexandrino, assinado em 23 de setembro de 2021, documento SEI 30784842, com a finalidade de revigorar/restaurar o Museu Almirante Alexandrino com posterior abertura ao público.
Em resposta aos nossos Ofícios de acompanhamento de contrato e cumprimento de encargos, a Associação dos Amigos do Solar Alexandrino nos encaminhou o Ofício 03/2022 ( 32276826), no qual relatam que já estão realizando a primeira etapa de arrecadação de verbas para o restauro do Museu, mas que devido aos prazos de aprovação dos projetos de restauro pelas autoridades se faz necessário a prorrogação dos prazos de execução dos item "b" e "c" da cláusula quinta do referido contrato, propondo o prazo de 3 anos para iniciar as obras e 5 anos para abertura do Museu.
Em análise ao contrato, os prazos são de 1 ano para início das obras e 3 anos para abertura do Museu, havendo a possibilidade de prorrogação por iguais e sucessivos períodos conforme o parágrafo único da cláusula quinta. A Cessão encontra-se vigente pelo prazo de 20 anos, contados a partir da sua assinatura, também suscetível ao pedido de prorrogação se assim for o caso.
Considerando que o pedido de prorrogação está previsto em cláusula contratual, que a Associação permanece com interesse na execução da finalidade contratual, tendo inclusive cumprido com sua primeira etapa de execução de arrecadação de verbas, propõe-se a lavratura de aditivo ao contrato, conforme Minuta de Termo Adi4vo 33145853, dentro dos prazos propostos pela Associação dos Amigos Solar Alexandrino, obedecendo os preceitos de conveniência e oportunidade da Administração Pública.
Porto Alegre, 12 de abril de 2023.
Para equacionar tal situação jurídica, vamos aplicar o entendimento exarado no PARECER n. 00001/2017 /PLENARIO/CRU2/CGU/AGU, do NUP 04936.004435/2013-56. Veja-se, por elucidativa, a ementa do referido Parecer:
EMENTA: I - A previsão de cláusula resolutiva expressa em contratos de cessão de uso se dá em favor da Administração Cedente. II - Nessa condição, a resolução automática em caso de descumprimento por parte do Cessionário poderá ser afastada através de ato devidamente motivado da Cedente, considerando questões de interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativas, numa interpretação sistemático-teleológica e em cotejo a princípios que norteiam a Administração Pública. III - O ato de manutenção do contrato poderá ser praticado posteriormente ao término do prazo previsto para o cumprimento da condição/encargo pelo Cessionário, desde que não expirado o prazo de vigência contratual, porquanto inaplicável àquele a Orientação Normativa AGU nº 03/2009. (grifei)
Nesta trilha, veja-se, trecho da mencionada manifestação jurídica:
"(...) Extinto o prazo sem o cumprimento devido, ambas as partes estão cientes de que o contrato foi encerrado sem a necessidade de qualquer ato para tanto, porquanto assim está na cláusula contratual padrão (salvo disposição em sentido contrário, como a aposição de um expressão equivalente a "poderá"). Caso a Administração cedente entenda pela continuidade do contrato, deverá expressamente, mediante ato concreto após procedimento administrativo apuratório e com a devida justificação no interesse público e na conveniência e oportunidade, assim declarar, procedendo ao consequente termo aditivo de alteração do prazo de execução, desde que ainda esteja em vigência o prazo do contrato. 38. Ato este (termo aditivo) que, como dito, não viola a ON 03/AGU, por se tratar de prazo de execução em contrato por escopo, diverso do prazo de vigência. 39. É relevante notar que os Pareceres nºs 00541/2016/CJU-PE/CGU/AGU e 00219/2016/CONJUR- MT/CGU/AGU não aprovaram a “prorrogação” do prazo para o cessionário concluir a execução das obras a seu encargo (prazo esse que já restara extinto, não podendo, portanto, ser prorrogado), e sim a alteração da cláusula do contrato que estabelecia o prazo de execução das obras, com a ampliação do prazo ali previsto – o que foi possível justamente em razão da conclusão pela subsistência do contrato.
Não se tem ainda o encerramento do prazo original da vigência do contrato de cessão de uso, mas apenas do prazo previsto para a conclusão da obra, objeto do empreendimento/uso visado. Ou seja, o prazo de vigência do contrato de cessão deve-se encontrar ainda em pleno vigor. 41. Como aventado, embora não aprovada a questão da prorrogação, com o que se concorda, trata-se de uma espécie de contrato por escopo no sentido da existência de duas cláusulas - uma que estabelece o prazo de vigência (bem maior) e outra que estabelece o prazo de execução, menor que aquele, para conclusão da obra/empreendimento objeto e finalidade do uso cedido. Tal cláusula, como tratado em contratos de engenharia, por exemplo, refere-se mais a uma questão moratória do que fatal para o fim do contrato (...)."
Locupletando o entendimento exposto, entende-se ainda:
"(...) Tem-se como suficientes também os fundamentos condensados na Nota nº 00051/2016/AN/CJU/CE/CGU/AGU e na Nota nº 121/2015/AC/CJU/CE/CGU/AGU (mesmo NUP daqueles outros processos), reafirmado posteriormente pelas Câmaras no sentido de que: “tendo em vista a existência de previsão contratual de dois prazos distintos, quais sejam, um relativo ao tempo de duração original do contrato, o qual não chegou ao seu termo final, e outro referente à previsão de início e conclusão da obra, este sim já vencido, entende-se pela inaplicabilidade da ON AGU nº 03/2009 ao caso em comento, eis que a mesma, salvo melhor juízo, tratou apenas das hipóteses de expiração de prazos de vigência de contratos em geral, sem fazer menção aos prazos de execução ou de conclusão de seu objeto, os quais são distintos daqueles, notadamente em contratos de cessão de uso de imóvel da União, quando a área cedida é destinada à realização de obra vultosa e de grande porte, como ocorre na situação sob análise”. “não se deve aqui adotar uma interpretação predominantemente literal a ponto de se determinar a rescisão automática, mesmo diante de situações singulares, nas quais a adoção da medida extintiva da avença culmine por se revelar bastante injusta e desproporcional, considerando os efeitos prejudiciais que poderão acarretar ao interesse público e aos particulares contratados para a execução da obra”. "dada a magnitude do empreendimento para o qual é destinado a cessão de uso em comento, a rescisão automática do ajuste para logo em seguida se proceder a celebração de novo contrato nos mesmos moldes, tal como sugerido pela CONJUR/MP, poderá a esta altura acarretar mais prejuízos e dificuldades do que a própria prorrogação do prazo de conclusão da obra em si, a qual, em última análise, produzirá o mesmo resultado prático de nova contratação, porém, presume-se, com menos custos para o interesse público envolvido. Por isso, entende-se que, em tal hipótese, a rescisão não deve ser automática, devendo a Administração ponderar a situação à luz dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, economicidade, eficiência e interesse público, como bem pontuou a Nota nº 121/2015/AC/CJU/CE/CGU/AGU :” 44. Em apertadíssima síntese, a CJU/CE, mediante a NOTA n. 121/2015 /AC/CJU-CE/CGU/AGU (seq. 6, daquele NUP), objeto de posterior ratificação através da NOTA n. 00051/2016 /AN/CJUCE/CGU/AGU (seq. 16), posicionou-se pela não-ocorrência da rescisão automática do respectivo contrato, uma vez que a aludida cláusula décima terceira do ajuste deve ser interpretada de acordo com os princípios da vinculação ao interesse público, razoabilidade, proporcionalidade, economicidade e eficiência; além da não-aplicabilidade, na hipótese, da Orientação Normativa AGU nº 03/2009. A CONJUR/MP, por sua vez, firmou entendimento no sentido de que tal contrato teria sido rescindido de forma automática, por força da previsão contida na sua cláusula décima terceira, em decorrência do não cumprimento, pelo Estado do Ceará, da obrigação contida na cláusula sexta; bem como pela incidência, à espécie, da Orientação Normativa AGU nº 03/2009 (NOTA n. 00499/2016 /ACS/CGJPU/CONJUR- MP/CGU/AGU, constante da seq. 10). É o que aqui se ratifica."
Por derradeiro, assim se pronunciou o PARECER n. 00001/2017 /PLENARIO/CRU2/CGU/AGU, considerando a fundamentação acima esposada, na esteira do entendimento da Câmara Regional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da 3ª e 4º Região, conclui-se que:
mesmo havendo descumprimento contratual por parte do cessionário e cláusulas que estabelecam a resolução automática como consequência, em contratos de cessão de uso, oneroso ou gratuito, em que a União figura com cedente, ela só se dará se a Administração assim se manifestar após a devida análise em procedimento administrativo de apuração, permeando questões de interesse público e/ou conveniência e oportunidade administrativa; o contrato de cessão de uso de imóvel da União, gratuito ou oneroso, figurando esta como cedente, é contrato administrativo, de feição unilateral, sofrendo assim influxo das características próprias a esses contratos, especialmente a previsão de cláusulas exorbitantes; a cláusula resolutiva expressa padrão aposta nesse tipo de contrato, a exemplo da redação prevista na ON – GEAPN – 002 e Portaria SPU nº 5 de 31/01/2001, no sentido de que "considerar-se-á rescindido o presente Contrato de Cessão, independente de ato especial, retornando o imóvel à posse da OUTORGANTE Cedente, sem direito o OUTORGADO Cessionário, a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias realizadas, nos seguintes casos: (...) b) se houver inobservância do prazo previsto na cláusula sétima; c) se ocorrer inadimplemento de cláusula contratual;" é estabelecida em favor da Administração cedente, que pode, caso ocorra a incursão do cessionário em uma delas, por questões de interesse público, primário ou secundário, e/ou da conveniência e oportunidade administrativas na manutenção da avença, numa interpretação sistemático teleológica e em cotejo a princípios que norteiam a Administração Pública, decidir pela manutenção do contrato; isso desde que ainda esteja em vigor o prazo de vigência previsto; a Orientação Normativa AGU nº 03/2009, cuja finalidade precípua é coibir a realização de prorrogações quando se verificar a extrapolação do prazo de vigência dos contratos, não se aplica no caso de extrapolação do prazo para a conclusão do respectivo encargo/condição especial pelo Cessionário, uma vez que esse prazo de execução em contrato de cessão de uso não se confunde com o prazo de vigência contratual; não se pode falar, todavia, propriamente, em “prorrogação”, mas sim na alteração das referidas cláusulas e, por consequência, dos prazos nela previstos; há viabilidade jurídica de realização de um termo aditivo ao contrato de cessão, expirado esse prazo, desde que devidamente motivado nos termos supra, de modo a fixar um novo prazo para a conclusão do respectivo encargo/condição especial pelo Cessionário. Para tanto, se tal estipulação foi prevista também no ato autorizativo precedente ao contrato, destaca-se a necessidade de edição de nova portaria autorizativa pelo Exmo. Sr. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão ou por autoridade administrativa diversa, no exercício de competência delegada, com a finalidade de autorizar a fixação de novos prazos contratuais."
Portanto, restando o contrato de cessão vigente, tendo a Outorgada Cessionária apresentado o requerimento para dilação de prazo para início das obras e para reabertura do Museu, apresentando a justificativa pela qual não houve o cumprimento dentro do lapso prazal pactuado, e tendo a Outorgante Cedente avaliado os elementos de conveniência e oportunidade administrativa, manifestado pelo prosseguimento de aditivo contratual para alteração da Cláusula Quinta, que trata dos prazos para início das obras e abertura do museu, opina-se pelo prosseguimento do feito.
Quanto a Minuta do Aditivo Contrato (Doc. SEI n° 33145853), apresenta-se adequada quanto a juridicidade formal e material, cabendo apenas acrescentar no preâmbulo a data da celebração do Termo Aditivo de forma extensa (dia, mês e ano), incluir na redação da Cláusula Primeira do aditivo a data para contagem do prazo para início e término da obra e reabertura do Museu.
Recomenda-se ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
Desta forma, a minuta em apreciação atende aos requisitos legais, no entanto, a aprovação fica condicionada ao atendimento das recomendações feitas nesta manifestação.
IV - CONCLUSÃO
Por todo o exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico-financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, conclui-se pela prosseguimento do Primeiro Termo Aditivo ao contrato de cessão de uso gratuita ora analisados, nos moldes trazidos a exame.
Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU-RS, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.
Brasília, 27 de abril de 2023.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154129074202241 e da chave de acesso c5731ff0