ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00320/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.162825/2022-34
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ACRE - SPU/AC
ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. GESTÃO DO PATRIMONIAL DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. TERMO DE ENTREGA. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
I – Termo de Entrega de imóvel do Patrimônio da União ao Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região - órgão da Administração Pública Federal Direta - para uso em serviço público nos termos do art. 79 do Decreto-lei nº 9.760/46;
II – Manifestações técnicas e administrativas favoráveis à entrega do imóvel;
III – Possibilidade de prosseguimento com as considerações de estilo.
I - RELATÓRIO
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995 e no art. 19 do Ato Regimental nº 05/2007, da Advocacia-Geral da União, a SPU/AC encaminhou a esta Consultoria Jurídica o processo em referência para análise de TERMO DE ENTREGA, de bem imóvel situado à Rua Benjamin Constant, n° 856, Centro, município de Rio Branco - AC, para o TRIBUNAL REGIONALDO TRABALHO DA 14ª REGIÃO, pessoa jurídica de direito público federal, inscrita no CNPJ sob o nº 03.326.815/0001-53 (30292451).
Os autos foram encaminhados a esta e-CJU por meio do OFÍCIO SEI Nº 28418/2023/MGI (33234003), juntando-se a documentação correlata ao sistema Super SAPIENS/AGU, bem como liberação de link externo ao sistema SEI <https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2701533&infra_hash=238252e759b4275d5f90311a15a3a8f4>. Dentre os documentos que compõem o processo, destacam-se para a análise ora empreendida, os seguintes:
Trata de imóvel adquirido pela Superintendência do patrimônio da União no Acre – SPU/AC por compra feita do espólio de Wilson Andrade Lima através de Escritura Pública de Compra e Venda de Imóvel, lavrada em 14/03/2017, no 1° tabelionato de Notas da Comarca de Rio Branco-AC, no Livro n° 0109 às folhas 148/149, nos termos da Certidão de Matrícula nº 73.709, fls. 01F(25105881), Livro 02, R-07/73.709, do Registro de Imóveis de Rio Branco-AC (30789136).
É o sucinto relatório.
II - DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada, no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características e requisitos tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.
Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
III - DA FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
Os bens públicos estão relacionados com o domínio público, no sentido de que o Estado exerce o poder de dominação sobre os bens de seu patrimônio (MEIRELLES, 2011, p. 477). Os bens da União encontram-se descritos no Art. 20 da Constituição da República, in verbis:
Art. 20. São bens da União:
[...]
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
[...]. (negritos inseridos)
O Decreto-Lei 9.760/1946, por sua vez, ao dispor sobre os bens imóveis da União, disciplinou que:
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
[...]
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio. (negritos inseridos)
Nesse sentido, sendo a União legítima detentora da Propriedade do imóvel situado à Rua Benjamin Constant, n° 856, Centro, município de Rio Branco – AC, matriculado no 1º Cartório de Registro de Imóveis de Rio Branco/AC, sob o nº 73.709, no livro 2, fls. 01F, cadastrado no Sistema SPIUnet com RIP Imóvel nº 0139 00505.500-0, possui a faculdade de "usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha", conforme disposto no art. 1.228 do Código civil.
Quanto a destinação do Imóvel proposta pelo Órgão Consulente, observa-se a análise empreendida no bojo da Nota Técnica SEI nº 659/2023/ME (30764485), in verbis:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata-se do requerimento de Entrega de Imóvel Próprio da União formulado pelo Tribunal Regional do Trabalho da 14 Região, CNPJ: 03.326.815/0001-53, via Sistema de Requerimento Eletrônico de Imóveis - SISREI, AC-0032/2022, situado à Rua Benjamin Constant, n° 856, Centro, no município de Rio branco, Estado do Acre, CEP: 69900-062, cadastrado no Sistema SPIUnet com RIP Imóvel nº 0139 00505.500-0 e RIP Utilização nº 0139 00506.500-5, com área do terreno de 297,05 m². Consta no Projeto de Utilização que o imóvel será destinado ao Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região para fins de estacionamento do Fórum trabalhista de Rio Branco/AC.
ANÁLISE
2. A Entrega, prevista no artigo 79 do Decreto-Lei 9.760/1946, tem como beneficiário órgão da administração direta, para o uso no serviço público federal. Nesse ponto, o requerente busca destinação do imóvel para o Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região, para fins de estacionamento do Fórum trabalhista de Rio Branco/AC. Logo, a Entrega se mostra o instrumento adequado para a presente destinação, atendendo a uma necessidade do órgão.
3. O imóvel em tela é oriundo da Escritura Pública de Compra e Venda de imóvel que faz espólio de Wilson Andrade Lima a favor da Superintendência do Patrimônio da União no Acre - SPU/AC, estando sob pleno domínio da União. Assim, do ponto de vista da origem do imóvel não há restrições legais para a destinação ao Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região, podendo ser realizada a Entrega com amparo nos artigos 77 e 79 do Decreto-lei nº 9.760/1946 e artigo 11 do Decreto nº 3.725/2001.
4. Consta no Projeto de Utilização do Imóvel (30292457) que a destinação do imóvel tem objetivo de implantação de um estacionamento no terreno contíguo ao Fórum Trabalhista Juiz Oswaldo Moura, em Rio Branco/AC, haja vista a dificuldade de espaço para acomodação dos veículos oficiais, veículos dos diretores de Varas Trabalhistas, dos Oficiais de Justiça plantonistas, dos membros do Ministério Público do Trabalho - MPT e ainda das advogadas grávidas.
5. Insta ponderar que a Entrega de Imóvel da União é regida pela ONGEAPN-001 de 24/01/01, neste sentido:
a) A solicitação de destinação do imóvel foi realizada no Sistema SISREI, Requerimento AC0032/2022 (30292451), conforme Portaria nº 318 de 18 de dezembro de 2014.
b) O imóvel possui registro cartorial sem pendências, Matrícula 73709 (30789136), conforme processo de incorporação n° 05540.000007/2017-94.
c) Quanto à situação ocupacional do imóvel, este já está ocupado pelo Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região, conforme Relatório de Fiscalização Individual - RFI 1419 (10514212), havendo necessidade apenas de regularização da ocupação.
d) A ocupação pretendida abrangerá a totalidade do imóvel.
e) O imóvel possui vocação à utilização pretendida e propiciará o cumprimento da função social e ambiental do bem.
f) A planta do imóvel consta no processo 10154.170942/2020-14 - Planta do Imovel (10569230).
g) O imóvel não está localizado em área de preservação ambiental, tampouco é tombado pelo patrimônio histórico.
h) O cadastro atualizado do imóvel no Sistema SPIUnet consta no documento SEI 30292526. A utilização está vaga para uso, contudo, o imóvel está sendo utilizado pelo requerente, cabendo apenas a regularização da ocupação.
6. A destinação de imóveis da União deverá obedecer a critérios de racionalidade de uso, de acordo com a vocação do imóvel e, ainda, com a legislação vigente (ambiental, urbanística, de uso do solo, etc). Entretanto, no presente caso, o imóvel já abriga o uso ao qual se destina, estando em pleno funcionamento o estacionamento do Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região. Logo, entende-se não haver óbice a destinação quanto a racionalidade de uso do imóvel, salvo melhor juízo.
7. Quanto à avaliação do imóvel/utilização, está vigente, conforme o Relatório Valor de Referência de Imóvel 1191 (30790892).
8. O imóvel em tela situa-se em dentro da faixa de 150 km de fronteira, contudo, não há necessidade de oitiva do Conselho de Defesa Nacional. De acordo com o Parecer SAJ Nº 1727/2011 – SBCF (22074652), concluiu-se que o assentimento prévio determinado pelo art. 2º da Lei 6.634/1979 para a prática do ato de alienação e concessão de terras públicas se aplica aos imóveis rurais, excluindo-se do alcance da norma as áreas urbanas. Assim, por se tratar de imóvel urbano, entende-se aplicável o citado parecer.
9. De com a Portaria SEDDM/ME Nº 7.397 de 24 de junho de 2021, a destinação de imóveis da União deverá ser submetida aos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), para fins de análise, apreciação e deliberação do processo.
Art. 1º. A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU) da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM) do Ministério da Economia: (...)XI - Entrega; (...)Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas nessa portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:I - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais);II - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e inferior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais); eIII - Nível 3 (GE-DESUP-3), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais).
10. O valor de avaliação do imóvel é de R$ 422.160,00 (quatrocentos e vinte e dois mil e cento e sessenta reais). Logo a presente destinação deverá ser apreciada pelo GE-DESUP-1.
11. Ainda, conforme o Art.6 da Portaria SEDDM/ME Nº 7.397 de 24 de junho de 2021, os processos somente poderão ser apreciados pelo respectivo GE-DESUP caso apresentem, em sua justificativa:
Especificação da(s) pessoa(s) física(s) ou jurídica(s) beneficiada pelo ato: TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO 14A REGIAO - CNPJ: 03.326.815/0001-53 Comprovação de que o beneficiado se enquadra, legalmente, nos requisitos necessários ao benefício (quando aplicável): Órgão da Administração Pública Federal Direta. Valor do imóvel: O valor de avaliação do imóvel é de R$ 422.160,00 (quatrocentos e vinte e dois mil e cento e sessenta reais), conforme Relatório Valor de Referência de Imóvel 1191 (30790892). Cópia da Matrícula do Imóvel Matrícula 73709 (30789136). Geolocalização: Latitude/Longitude: 9°58'33.13"S / 67°48'35.86"O Área do imóvel: 297,05 m² Descrição sumarizada do imóvel, indicando benfeitorias, se for o caso: Terreno urbano com área de 297,05 m² sem benfeitorias. Atual situação de ocupação do imóvel: Vago pra uso. Contudo, o imóvel já está sendo utilizado irregularmente pelo o Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região. Eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos: Não Possui. Informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI: O imóvel não recebeu Proposta de Aquisição de Imóveis. Justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente: A destinação do imóvel tem objetivo de de regularizar a Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região. A destinação do imóvel tem objetivo de implantação de um estacionamento no terreno contíguo ao Fórum Trabalhista Juiz Oswaldo Moura, em Rio Branco/AC, haja vista a dificuldade de espaço para acomodação dos veículos oficiais, veículos dos diretores de Varas Trabalhistas, dos Oficiais de Justiça plantonistas, dos membros do Ministério Público do Trabalho - MPT e ainda das advogadas grávidas.
CONCLUSÃO
12. Atendida às exigências formais, técnicas e legais para lavrar o Termo de Entrega, conclui-se pela possibilidade de Entrega de Imóvel Próprio da União ao Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região. Assim, importa ao Superintendente do Patrimônio da União no Acre, à luz dos aspectos técnicos da presente Nota, confirmar, ou não, o preenchimento dos requisitos de conveniência e oportunidade administrativa na destinação.
13. Para para fins de análise, apreciação e deliberação da destinação, o processo deverá ser submetido ao GE-DESUP-1, com a anuência do Superintendente do Patrimônio da União do Acre.
RECOMENDAÇÃO
14. No caso de aprovação da destinação pelo GE-DESUP-1, recomenda-se restituir os autos para elaboração da minuta do Termo de Entrega para fins de submissão à Consultoria Jurídica da União-CJU/AC/AGU.
No que tange ao uso dos bens pela Administração Pública, observa-se que a entrega dos bens para uso da Administração Pública Federal direta está regulamentada pelo Decreto-Lei nº 9.760/1946 seguintes termos:
Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal direta compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União - SPU. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 1º A entrega, que se fará mediante termo, ficará sujeita a confirmação 2 (dois) anos após a assinatura do mesmo, cabendo ao S.P.U. ratificá-la, desde que, nesse período tenha o imóvel sido devidamente utilizado no fim para que fora entregue.
§ 2º O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.
§ 3º Havendo necessidade de destinar imóvel ao uso de entidade da Administração Pública Federal indireta, a aplicação se fará sob o regime da cessão de uso. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 4º Não subsistindo o interesse do órgão da administração pública federal direta na utilização de imóvel da União entregue para uso no serviço público, deverá ser formalizada a devolução mediante termo acompanhado de laudo de vistoria, recebido pela gerência regional da Secretaria do Patrimônio da União, no qual deverá ser informada a data da devolução. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 5º Constatado o exercício de posse para fins de moradia em bens entregues a órgãos ou entidades da administração pública federal e havendo interesse público na utilização destes bens para fins de implantação de programa ou ações de regularização fundiária ou para titulação em áreas ocupadas por comunidades tradicionais, a Secretaria do Patrimônio da União fica autorizada a reaver o imóvel por meio de ato de cancelamento da entrega, destinando o imóvel para a finalidade que motivou a medida, ressalvados os bens imóveis da União que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, e observado o disposto no inciso III do § 1o do art. 91 da Constituição Federal. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 6º O disposto no § 5o deste artigo aplica-se, também, a imóveis não utilizados para a finalidade prevista no ato de entrega de que trata o caput deste artigo, quando verificada a necessidade de sua utilização em programas de provisão habitacional de interesse social. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007).
Compulsando os autos, verifica-se que o intento é a entrega do bem da União para o Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região. Nesse diapasão, lembremos que o instituto da entrega de bem imóvel só cabe quando para uso em serviço público federal, isto é, para o desempenho e funcionamento das atividades administrativas do órgão no imóvel.
Com efeito, nos termos da NOTA n. 097/2018/CPPAT-Decor/CGU/AGU, de 29 de maio de 2018 (Sequencial 43), aprovada pelo DESPACHO n. 00370/2018/DECOR/CGU/AGU, de 21 de junho de 2018, do Diretor do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (Sequencial 59), e DESPACHO DO CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO Nº 00576/2018, de 31 de julho de 2018 (Sequencial 60) -NUP: 00400.002156/2013-45, foram aprovados 12 (doze) enunciados para uniformização de entendimentos em matéria patrimonial elaborados no âmbito da Comissão Permanente de Patrimônio e Serviço Público da Consultoria-Geral da União (CPPAT/CGU), sendo o que interessa aos presentes autos, o seguinte:
Tema nº 02 – Participações da SPU em alienações e aquisições.
I – A União, pessoa jurídica de direito público interno, é proprietária dos imóveis públicos utilizados na administração direta federal por qualquer dos órgãos dos seus três Poderes, ainda que dotados de autonomia, porque desprovidos de personalidade jurídica que os capacite a contrair direitos e obrigações em nome próprio.
II – Ressalvada a competência das Forças Armadas para alienar os bens imóveis da União que lhes foram entregues, prevista em leis especiais, o art. 23 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, reserva à Secretaria do Patrimônio da União - SPU a atribuição de avaliar a conveniência e oportunidade da alienação de imóveis da União, permitindo a todos os demais órgãos dos três Poderes o seu uso no serviço público, sem alteração de sua titularidade.
III – No exercício de sua atribuição legal de presentação da União nos negócios jurídicos imobiliários, a Secretaria do Patrimônio da União - SPU intercede nas aquisições federais de imóveis para uso de qualquer dos Poderes da União, sem ingressar no mérito administrativo de sua decisão, cuidando das formalidades pertinentes, assegurado o controle de juridicidade e o assessoramento jurídico da Advocacia-Geral da União.
Referências: art. 79, § 4º, do Decreto-Lei nº 9.760/1946 – art. 1º da Lei nº 9.636/1998 – Art. 41 do Código Civil (Lei nº 10.406/2002) – art. 27 da Lei nº 10.683/2003. Nota nº 002/2016/CPPAT-CGU/AGU (16/09/2016 – NUP 00400.002156/2013-45). Memórias da 7ª Sessão (07/01/2017), 13ª Sessão (11/04/2017) e 37ª Sessão (08/05/2018) da CPPAT-Decor/CGU.
Quanto à minuta do Termo de Entrega acostada ( SEI nº 33095833), vê-se que a mesma contém os elementos essenciais previstos na legislação.
Recomenda-se ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
Por fim, insta registrar que o Termo de Entrega não traz aspecto de cunho contratual, mas a de simples ato administrativo de gestão da Administração Imobiliária, em que se transfere a administração do imóvel, afastando a necessidade de publicação no Diário Oficial da União.
IV - CONCLUSÃO
Por todo exposto, resta a esta Consultoria Jurídica, apenas, aprovar sob o ponto de vista jurídico-formal a minuta do ato de Termo de Entrega para o Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região, nos moldes trazidos a exame.
Registre-se, por oportuno, que este parecer não alberga, evidentemente, as questões alusivas à conveniência e à oportunidade do ato administrativo que subjaz à entrega do imóvel descrito nos autos, bem como os aspectos técnicos que permeiam o procedimento de aquisição, cuja competência é do órgão de origem e que estão fora da competência institucional desta Consultoria.
Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU/AC, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s).
Brasília, 28 de abril de 2023.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739162825202234 e da chave de acesso 635bd4af