ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00339/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04962.000474/2010-14

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE PERNAMBUCO - SPU/PE

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: CESSÃO DE USO GRATUITA DE IMÓVEL DA UNIÃO PARA ESTADO-MEMBRO

Art. 18, inc. I, da Lei nº 9.636/98. Uso no serviço da Instituição Pública Estadual. Cessão legalmente permitida.  Preenchimento de alguns requisitos legais. Procedimento de Dispensa de Licitação: necessidade de decisão fundamentada da autoridade competente pela escolha da destinação do imóvel. Análise da minuta do Contrato. Desnecessidade de comprovação da regularidade fiscal e trabalhista. Entendimento consignado no Parecer n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho n. 00069/2021COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU.

A Superintendência do Patrimônio da União, em Pernambuco, submete, nos termos do art. 131 da Constituição Federal, do art. 10 da Lei Complementar nº 73/93,  ao crivo desta Consultoria Jurídica da União - Advocacia-Geral da União, o processo administrativo acima descrito, cujo objeto é a CESSÃO DE USO GRATUITA do imóvel denominado Lote 15, localizado na Rua Projetada 2, s/n, Vila Mocó,Petrolina/PE, com área de 4.928,54 m2, parte de uma área maior com 860.721,12m2, denominada área “A” do antigo aeroporto de Petrolina, registrado 1°Ofício de Notas, Registro Geral de Imóveis, Títulos e Documentos e das Pessoas Jurídicas da Comarca de Petrolina – Pernambuco, sob a matrícula n° 7777, em 18/02/2013.

Importante trazer a lume o contido na Nota Técnica SEI nº 10345/2023/MGI:

"(...) Diante do exposto, considerando que a cessão de uso gratuito do imóvel objeto do presente processo já foi analisada e aprovada pelo GE-DESUP 1, entendendo que a instrução do presente processo está tecnicamente e legalmente embasada, sugerimos remeter os autos à CJU/AGU/PE para manifestação quanto à destinação sugerida, bem como quanto às minutas da declaração de dispensa de licitação e do contrato de cessão (SEI 31281630 e 33452246 ), destacando-se o disposto na Nota Técnica nº 3392 (SEI 31281695). (...)"

Neste sentido, veja-se o contido na Nota Técnica SEI nº 3392/2023/ME:

"(...) Em 02 de setembro de 2012, a SPU/PE firmou Contrato de Cessão Sob o Regime de Utilização Gratuita - Secretaria de Saúde VIII Gerência Regional de Saúde de Petrolina/PE para regularização da ocupação e ampliação das instalações para abrigar Equipamentos e Materiais Permanentes para implementação da Central Regional da Rede de Frios de Petrolina/PE. Posteriormente, em 08/08/2013, foi lavrado o Primeiro Termo Aditivo (SEI 24427583) ao Contrato de Cessão, o qual alterou as cláusulas primeira, segunda e quarta, sendo as primeiras referentes à descrição da área e memorial descritivo e, a última expandindo o prazo para o cessionário iniciar as obras e concluir os objetivos previstos no mencionado contrato de cessão. Em 02 de maio de 2022, enviamos o Ofício 128147 (24422494) à Secretaria de Saúde de Pernambuco informando que o contrato de cessão venceria em 03/09/2022 e, portanto necessitávamos do pronunciamento daquela secretaria quanto ao interesse em permanecer no imóvel. Através do Ofício GAB. Nº 1051/2022, datado de 27/06/2022 (26288112), a Secretaria de Saúde de Pernambuco manifestou interesse em renovar a cessão e informou que no local estavam instalados os serviços de Laboratórios de Saúde Pública (Laboratório de Sorologia e Laboratório de Entomologia), a Vigilância Ambiental, o Alojamento e a Biofábrica do Projeto Wolbach. A partir do envio de registro fotográfico atualizado feito pela Secretaria de Saúde de Pernambuco (SEI 31096354), observamos que o imóvel está em pleno funcionamento com prestações significativas para a melhoria da saúde da comunidade (SEI 31096681). Atualmente, o contrato de cessão lavrado em 2012 se encontra com seu prazo expirado, fazendo com que a regularização, salvo entendimento em contrário, não deva mais se dar por meio da formalização de um termo aditivo, mas de um novo contrato.(...)"

Os presentes autos eletrônicos foram juntados ao sistema sapiens da AGU, para análise da minuta do contrato de cessão de uso gratuita e encontram-se instruídos com os seguintes documentos relevantes para a análise:

Em apertada síntese, é o relatório.

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas de contratos a serem assinados.

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos (Conforme Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, “A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento”).

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.Em face disso, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas as atos de nomeação/designação, ou as citações destes, da autoridade e demais agentes administrativos, bem como dos atos normativos que estabelecem as respectivas competências, a fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não se afigura representar óbice ao prosseguimento do feito.

Finalmente, é nosso dever salientar que algumas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

REGULARIDADE DA FORMAÇÃO DO PROCESSO

De acordo com o art. 22, da Lei nº 9.784, de 1999, os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada, salvo expressa disposição legal.

Com efeito, no que tange especificamente à licitação, bem como aos contratos/convênios e outros ajustes, conforme art. 38, da Lei nº 8.666, de 1993, o processo administrativo deverá observar as normas que lhes são aplicáveis, iniciando-se com a devida autuação, com a correspondente protocolização e numeração, juntando-se, em sequência cronológica, os documentos pertinentes, cujas folhas deverão ser numeradas e rubricadas, sendo que cada volume deverá conter os respectivos termos de abertura e encerramento, compreendendo, na medida do possível, o máximo, 200 folhas (quando físico).

No mesmo curso, são as disposições da nova Lei de licitações, Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021,  ao dispor em seu art. 91:

Art. 91. Os contratos e seus aditamentos terão forma escrita e serão juntados ao processo que tiver dado origem à contratação, divulgados e mantidos à disposição do público em sítio eletrônico oficial.

Aplicáveis, ainda, a Portaria Interministerial nº 1.677, de 2015 (no caso de órgãos integrantes do SISG) e Portaria Normativa MD nº 1.243, de 2006 (para os órgãos militares), que também dispõem sobre procedimentos gerais referentes à gestão de processos, sendo recomendável também que o consulente verifique se há disciplina própria reguladora no âmbito de seu Órgão.

É certo que tais normas devem ser adaptadas e aplicadas, naquilo que couber, ao processo eletrônico.

Registre-se, ao final, os termos do art. 22, § 1º e 2º, do Decreto nº 8.539, de 08 de outubro de 2015:

“§ 1º - O uso do meio eletrônico para a realização de processo administrativo deverá estar implementado no prazo de dois anos, contado da data de publicação deste Decreto;

§ 2º - Os órgãos e as entidades de que tratam o caput que já utilizam processo administrativo eletrônico deverão adaptar-se ao disposto neste Decreto no prazo de três anos, contado da data de sua publicação.”

No caso dos autos, os autos estão perfeitamente autuados no sistema Sei.

DO MÉRITO

Verifica-se dos autos que a Superintendência do Patrimônio da União consulente pretende ceder, novamente, o aludido imóvel, gratuitamente, ao respectivo Estado, para uso dos serviços de Laboratórios de Saúde Pública (Laboratório de Sorologia e Laboratório de Entomologia),  Vigilância Ambiental,  Alojamento e Biofábrica do Projeto Wolbachi  para melhor atendimento à população na área de saúde (SEI 26288112).

Nesse contexto, é importante trazer à baila os ensinamentos do mestre Hely Lopes Meireles a respeito do instituto da cessão de uso:

“Cessão de Uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando.

.........................................................................................

Realmente a cessão de uso é uma categoria específica e própria para o traspasse da posse de um bem público para outra entidade, ou órgão da mesma entidade, que dele tenha necessidade e se proponha a entregá-lo nas condições convencionadas com a administração cedente.

Entretanto, vem sendo desvirtuada para a transferência de bens públicos a entes não administrativos e a até para particulares”. (In Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Malheiros, 19ª Edição, págs. 438/439)

O renomado autor define que “entidade” é pessoa jurídica, pública ou privada. Ainda segundo ele, as “entidades” podem ser estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais.

No caso concreto, parece-nos que estamos diante de uma típica cessão de uso, já que um ente da federação, a União, pretende ceder o uso de bem de sua propriedade para outro ente da Federação, um Município.

A cessão de uso de bem público constitui instituto de origem civil, tendo o direito administrativo dela apossado, com relação aos órgãos públicos, sendo largamente empregada não apenas no Brasil. Consistente no empréstimo ou na transferência provisória e gratuita da posse de um imóvel, edificado ou não, pertencente a um órgão público, cedente, a outro, de mesmo nível de governo ou de nível diverso, cessionário, com vista a possibilitar ao último alguma utilização institucional ou de interesse público. Nada tem, portanto, a ver com a concessão, com a permissão, e nem, tampouco, com autorização de uso. Também não se confunde com doação.

O instituto da cessão de uso é regulamento pelo art. 18 da Lei n. º 9.636, de 1998:

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.

§ 1º  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.

§ 2º O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.

§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5º  Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei.

§ 6º  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a:

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse  social  desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;

II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006.

§ 7º  Além das hipóteses previstas nos incisos I e II do caput e no § 2o deste artigo, o espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes e de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao regime de aforamento ou ocupação, poderão ser objeto de cessão de uso.

§ 8º  A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito.

§ 9º  Na hipótese prevista no § 8o deste artigo, caso haja a instalação de tubulação subterrânea e subaquática que permita outro uso concomitante, a destinação dar-se-á por meio de autorização de passagem, nos termos de ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU).

§ 10.  A cessão poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da segurança nacional, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão.    (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

§ 11.  A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário.   (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

§ 12.  Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico de cessão se resolverá sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem qualquer outra indenização ao cessionário e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União. (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

Trazendo essas informações para o caso em análise, podemos perceber que a presente cessão de uso encontra suporte de validade no art. 18, I, da Lei 9.636/98. Ademais, como a cessão, no caso sub examine, não se destina a empreendimento de fins lucrativos, é permitida a utilização gratuita nos termos da exegese fixada da leitura do § 5º do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998.

Convém registrar, ainda, a observância dos termos da Portaria GM/MPOG n.º 144/2001:

Art. 1º Estabelecer as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, deste Ministério, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:

(...)

II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:

a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista; 

No caso dos autos, a cessão de uso gratuita tem como destinatário, o Estado de Pernambuco e o imóvel será utilizado na prestação de serviços públicos, qual seja: os serviços de Laboratórios de Saúde Pública (Laboratório de Sorologia e Laboratório de Entomologia),  Vigilância Ambiental,  Alojamento e Biofábrica do Projeto Wolbachi  para melhor atendimento à população na área de saúde (SEI 26288112).

Portanto, é indubitável que os princípios acima minudenciados foram atendidos, já que nesses casos, o legislador presumiu a existência do interesse público.

 COMPETÊNCIA PARA A PRÁTICA DOS ATOS DE CESSÃO DE USO SOB REGIME GRATUITO.

Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º  do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 19998, atribua competência para autorizar a cessão de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

A Medida Provisória nº 1.154, de 1º de janeiro de 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios,  em seu artigo 32, inciso VII, inseriu a "administração do patrimônio imobiliário da União" dentre as áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI):

(...)

"CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção XV

Do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos

(...)

Art. 32. Constituem áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

(...)

VII - diretrizes, normas e procedimentos para a administração do patrimônio imobiliário da União;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, atribuiu à Secretaria de Gestão do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

Art. 40.  À Secretaria do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas ao desenvolvimento sustentável.

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a cessão de uso de imóveis da União.

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2022 (Segunda-feira), a Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática da Cessão de uso, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações, verbis:

(...)

"Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

(...)

II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);

No caso concreto, tratando-se de competência subdelegada aos Superintendentes do Patrimônio da União, não há necessidade de portaria autorizativa do titular da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, conforme entendimento firmado no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (item 72.), elaborado pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (CCPI/PGACPNP/PGFN), aprovado como PARECER REFERENCIAL por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2020-70).

Quanto à assinatura do Contrato de Cessão de Uso, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU consulente, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

CAPÍTULO I

DA CATEGORIA E FINALIDADE

Art. 1º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia tem por finalidade:

(...)

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

(...)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.

- DISPENSA DE LICITAÇÃO

A necessidade de realização de procedimento licitatório/dispensa de licitação nos processos de cessão de uso de imóveis da União para outros entes federativos sempre foi bastante controversa. Recentemente, entretanto, a questão foi uniformizada pelo DESPACHO n. 00679/2019/GAB/CGU/AGU do Exmo. Consultor-Geral da União que aprovou o Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU, nos termos do Despacho nº 494/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP Processo nº 10480.002255/92-15).

Na referida manifestação ficou consolidado o entendimento no sentido de que a cessão de imóveis da União em favor de outros entes da federação, na forma do art. 18, inciso I, da Lei nº 9.636, de 1998, está sujeita aos procedimentos de licitação, dispensa ou inexigibilidade, independentemente da natureza contratual ou não do respectivo instrumento de cessão (termo/contrato).

Eis a ementa do referido Parecer:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO.CESSÃO DE IMÓVEL A OUTRO ENTE DA FEDERAÇÃO, A TÍTULO GRATUITO, COM FUNDAMENTO NO ART. 18, I, DA LEI Nº 9.636, DE 15 DE MAIO DE 1998.

I - Questionamento do entendimento adotado pela Câmara Regional de Entendimentos Consultivos da 3ª Região - CRU-3, que atribuiu natureza não contratual à cessão de uso gratuito de bem imóvel da União para órgãos e entidades da Administração Pública e, por consequência, entendeu desnecessária a formalização de dispensa de licitação.

II - Apesar da extinção da CRU-3, permanece a necessidade de solução da questão jurídica em razão do art. 12 do Ato Regimental nº 1, de 22 de março de 2019, segundo o qual "devem ser apreciados pela Consultoria-Geral da União eventuais pedidos de revogação, revisão ou esclarecimento acerca de manifestações jurídicas e orientações normativas emitidas com fundamento no Capítulo I do Ato Regimental nº 1, de 2016".

III - Embora a base do questionamento jurídico seja a natureza jurídica da cessão dos bens imóveis da União para outros entes da Federação, a título gratuito, entende-se que o instrumento utilizado para a cessão de uso não se mostra relevante para a solução da questão, que tem o seu cerne na definição sobre a necessidade ou não de realizar a licitação das cessões enquanto instituto jurídico destinado a atribuir a terceiros o uso dos imóveis da União que não estejam sendo utilizados em serviço público (art. 64 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1964).

IV - A cessão de uso gratuito de imóvel da União a outros entes da Federação, prevista no art.18, I, da Lei nº 9.636, de 1998, demanda a observância dos mandamentos constitucionais e legais que regulam o procedimento de licitação, dispensa ou inexigibilidade, independentemente da investigação da natureza jurídica do instrumento utilizado para sua concretização.

Importante trazer à colação, trecho do mencionado Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU:

(...)

34. É importante salientar que a cessão gratuita não se confunde com a permissão propriamente dita, tendo sido feita referência à previsão inserta no art. 2º da Lei de Licitações apenas para evidenciar que aquela Lei exigiu a licitação de atos que não se qualificam como contratos.

35. Nessa linha de raciocínio, a mera caracterização ou não da natureza contratual não é suficiente para afastar a exigência de licitar, que pode decorrer da legislação própria, fundada em princípios e regras previstos na Constituição, como vem a ocorrer com a cessão de uso de imóvel da União.

36. Convém ressaltar a ressalva contida na Lei de Licitações (nº 8.666, de 1993, art. 121, parágrafo único), no sentido de que os contratos relativos a imóveis do patrimônio da União devem observar as regras previstas no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações posteriores.

37. Essa determinação legal denota a especialidade da legislação patrimonial da União no tocante aos instrumentos destinados à administração patrimonial, independentemente da sua natureza contratual.

38. E não se pode desconsiderar que a própria Lei nº 9.636, de 1998, estabelece as situações de dispensa de licitação das cessões de uso dos imóveis da União (§6º do art. 18), nos seguintes termos:

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

 (...).

§ 6^o  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006.                (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

(...).

§ 8^o  A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito.              (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

(...)."

39. Observe-se que a Lei estabelece a regra de exceção (§6º do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998), em que dispensa a licitação para a cessão prevista no caput do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, c/c art. 64, §3º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, sem qualquer distinção entre cessão gratuita ou não.

40. A conclusão necessária é que a licitação é a regra geral para a cessão de imóveis da União. Nesse ponto, em especial, convém registrar que o fato da cessão destinar imóvel a outro ente da Federação não é, por si só, suficiente para afastar a exigência de submissão do processo a eventual licitação, dispensa ou inexigibilidade.

41. Basta observar que a Lei de Licitações, ao estabelecer as hipóteses de dispensa, incluiu a alienação de imóveis a outro órgão ou entidade da administração pública (art. 17, I, “e”).

(...)

43. Nesse sentido, evidencia-se a desnecessidade da investigação sobre a natureza jurídica da cessão de uso gratuito, tendo em vista que a necessidade de observância das regras que regulam a licitação, dispensa ou inexigibilidade decorre da própria interpretação sistemática da Lei nº 9.636, de 1998.

44. Essa interpretação sistemática, aliás, é corroborada pela própria Constituição Federal, que estabelece os princípios da isonomia e da impessoalidade (arts. 5º, II, e 37, caput, CF) como balizas fundamentais da atuação administrativa.

45. É o princípio da impessoalidade que determina a prevalência do interesse coletivo sobre as escolhas individuais do agente público.

46. A Lei nº 9.636, de 1998, presume, nesse caso, que haverá, em regra, nas cessões de uso de imóvel da União, mais de uma opção administrativa apta à obtenção do fim desejado e, portanto, reduz o espaço discricionário do agente para exigir dele que se submeta um procedimento impessoal para legitimar a cessão.

47. Não se vislumbra embasamento jurídico para afastar, com fundamento em eventual natureza não contratual da cessão, a necessidade de adotar providências prévias à cessão de imóvel da União, em procedimento de licitação, dispensa ou inexigibilidade, a depender do caso.

48. A Lei nº 9.636, de 1998, presume a possibilidade de haver mais de um interessado em obter o uso do imóvel para atender a uma finalidade de interesse público que a União pretenda prestar auxílio ou colaboração (art. 64, §3º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946).

No caso dos autos, há  a minuta do ato de Declaração de Dispensa de Licitação assinada pela Senhora Superintendente (31281630). Contudo, esclareça-se que embora  em sua grande maioria, as cessões de uso quando destinadas a outros entes da Federação ou suas entidades possam ser enquadradas como licitação dispensada, tal fundamentação dependerá da demonstração nos autos, mediante despacho pormenorizado da Administração Pública, acerca da oportunidade e conveniência em tal destinação. Isso porque a exegese contida nas manifestações vinculantes expostas no PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU e no Parecer nº 30/2019/DECOR/CGU/AGU, aplicáveis harmonicamente a todas as hipóteses de "cessão de uso", é a de que a regra é a licitação, ainda quando se tratar de cessão de uso de imóveis em prol de  pessoas jurídicas da Administração Pública de outros Entes da Federação. As hipóteses de declaração de inexigibilidade ou de dispensa de licitação, nesses casos, estarão condicionadas à presença dos requisitos legais comprovados mediante os fatos e justificativas de mérito apurados em prévio procedimento interno da Administração Pública.

Como já aduzido acima, o órgão consulente apresentou a justificativa com o mérito administrativo, conforme se denota no corpo da Nota Técnica SEI nº 3392/2023/ME (31281695).

Malgrado isso, registre-se ainda, ser necessária a ratificação pela Autoridade Superior competente, para fins de atendimento ao que estabelece o art. 26, caput, da Lei n. 8.666/93, com a subsequente publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.

III.3 - COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA 1 (GE-DESUP-1) PARA ANÁLISE, APRECIAÇÃO E DELIBERAÇÃO DA CESSÃO DE USO

Consta manifestação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP 1-) com deliberação favorável, 33077384, considerando que o imóvel foi avaliado em R$ 3.147.661,36 (três milhões, cento e quarenta e sete mil seiscentos e sessenta e um reais e trinta e seis centavos), conforme Relatório de Valor de Referência acostado aos autos (SEI 27757794).

Observe-se que a Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 foi revogada pela Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 20 de outubro de 2022, que por sua vez foi revogada pela recente PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023, a qual prevê:

Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:

(...)

I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;

(...)

§2º O GE-DESUP-0 será composto por três servidores representantes da SPU ocupantes de Cargo Comissionado Executivo (CCE) ou Função Comissionada Executiva (FCE), nível 10.

DA REGULARIDADE FISCAL E TRABALHISTA

Consta nos autos a documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista.

Entretanto, registre-se que a questão em saber se há necessidade de apresentação da regularidade fiscal e trabalhista nos casos de cessão de uso na forma gratuita para outros Entes da Federação (Estados e Municípios) já foi dirimida por esta Advocacia-Geral da União.

Inicialmente, questão similar foi analisada pelo Parecer n. 23/2015/DECOR/CGU/AGU, Nota nº 017/2018/DECOR/CGU/AGU e despachos de aprovação subsequentes (NUP 04926.001437/2012-21), quando apreciou sobre a exigibilidade ou não de regularidade fiscal para cessão de uso gratuito de imóvel não utilizado no serviço da União para servir a entidade da Administração Pública Federal não exploradora de atividade econômica, concluindo pela não obrigatoriedade.

Muito embora tal entendimento tenha ficado restrito às hipóteses de cessão de uso em prol de Autarquias Federais, os fundamentos contidos no Parecer n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP: 50606.004707/2018-81), ao confirmar o entendimento esposado no Parecer n. 23/2015/DECOR/CGU/AGU, parecem ter ampliado o espeque para a cessão de uso gratuita em prol de qualquer entidade da Administração Pública.

Com efeito, por sua clareza e aplicabilidade ao caso, seguem trechos relevantes do Parecer n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, que ao apreciar reclamação do DNIT em face do PARECER n. 00588/2018/CJU-MG/CGU/AGU, aduziu:

(...)

10. "De partida, cumpre salientar que o PARECER n. 00588/2018/CJU-MG/CGU/AGU explicitou fundamentos constitucionais, tais como o art. 195, § 3°, segundo o qual a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: (...) a pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios".
11. Para a CJU-MG, a Constituição Federal impõe o dever de comprovação de regularidade perante o sistema de seguridade social, sem exclusão das pessoas jurídicas de direito público, assim como seria uma exigência d poder Constituinte Originário em face do legislador ordinário.
12. Invoca, ainda, a Lei n° 8.666/93, especialmente os arts. 27 e 29. O primeiro trata da habilitação nas licitações , onde "exigir-se-á dos interessados exclusivamente, documentação relativa a: regularidade fiscal e trabalhista". O segundo, a seu turno, predetermina que a documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista conforme o caso, consistirá em: III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei; IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei; e V - prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Titulo VII-A da Consolidação das Leis do Trabalho (...)".

(...)

16. O entendimento restritivo fora adotado pela CJU-MG apenas por cautela, porque na ocasião o PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU não havia sido objeto de análise por parte da Consultoria-Geral da União, uma vez que no DESPACHO n. 0694/2017/DECOR/CGU/AGU, de 6 de dezembro de 2017 (Consultor-Geral Substituto), postergou-se a análise em virtude do longo decurso do prazo decorrido entre a elaboração da manifestação e a sua apreciação, de modo que fora solicitada a revisão de seus termos. No entanto, recentemente fora aprovado - na íntegra - pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 00461/2018, de 15 de agosto de 2018.
17. Os argumentos da CJU-MG pautados na Lei de Licitações foram rechaçados no referido parecer, com o qual é imperioso concordar. A Lei nº 9.636/98 nada tratou a respeito da exigência de regularidade fiscal, por parte do cessionário, como condição para a celebração da cessão de uso. Excepcionou, porém, no § 5º do art. 18, que a cessão quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. Admitindo, nesta hipótese, expressamente, a possibilidade de incidência da Lei nº 8.666, de 1993.
18. Além disso, restou assentado que o objetivo da exigência de regularidade fiscal é resguardar o cumprimento da obrigação pactuada. É evitar que eventuais dívidas fiscais possam impedir ou dificultar a consecução do objeto pretendido. Ademais, o parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, deixa expresso a prevalência das normas patrimoniais na regência de atos dessa natureza, ou seja, a Lei de Licitações seria aplicável somente no que couber, quando compatível com o regime do ato patrimonial. Não haveria utilidade de se exigir das entidades que integram a Administração Pública Federal Indireta, não exploradoras de atividade econômica, prova de regularidade fiscal, ou seja, não teria qualquer repercussão no cumprimento dos atos sob análise.
19. O Departamento seguiu o entendimento da CONJUR-MP, cujos fundamentos foram os seguintes: o entendimento adotado pelo TCU no Acórdão nº 1028/2004 diz respeito à hipótese de cessão de uso de bem público por particular (clube de futebol) e estava a cessão condicionada à construção de empreendimento com fim lucrativo, deixando expresso que ao invés de gratuita deveria ser onerosa a cessão, o que atrairia a regra do § 5º do art. 18 da Lei nº 9636, de 1998; o art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, tem aplicação subsidiária aos contratos relativos a imóveis da União, que continuam sendo regidos pelo Decreto-Lei 9.760, de 1946; o art. 29 da Lei nº 8.666, de 1993, trata da comprovação de regularidade fiscal, para fins de habilitação em procedimento licitatório, destinando-se tal exigência a garantir a higidez técnica e econômica do contratante com a Administração; e a cessão de uso para entidade da Administração não se confunde com contrato típico regido pela Lei nº 8.666, de 1993. Essa cessão se destina ao trespasse de imóvel público a outra entidade da administração, objetivando o atingimento de finalidades da instituição, razão pela qual não há necessidade de aferição de regularidade fiscal da cessionária, que tem por objetivo garantir sua capacidade econômica para a realização do objeto contratual.
20. O argumento constitucional da CJU-MG, com suporte no art. 195, § 3°, não merece prosperar, pois o dispositivo constitucional previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não impõe a exigência de regularidade fiscal no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a cessão de uso ou a doação não configurar recebimento de benefício ou incentivo fiscal ou creditício.

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: (...) 

§ 3° A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

21. O entendimento constante do PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU aplica-se tanto às cessões de uso quanto às doações, uma vez que os fundamentos para afastar a exigência de regularidade são plenamente compatíveis e aplicáveis .

III - CONCLUSÕES E ENCAMINHAMENTOS

22. Ante o exposto, conclui-se que:

O art. 195, § 3º, da Constituição Federal de 1988 previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência de regularidade fiscal realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não a impõe no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a realização de cessão de uso ou de doação não configurarem recebimento de benefício, incentivo fiscal ou creditício. Desse modo, prevalece a manifestação consultiva constante do NUP: 04926.001437/2012-21, PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU".

2. E agora, a teor do Parecer nº 003/2019/Decor-CGU/AGU (08/01/2019), opina-se pela prevalência do entendimento consultivo formulado no Parecer nº 023/2015/Decor-CGU/AGU (16/03/2015), pois a outorga de cessão não configura o tipo de benefício, incentivo fiscal ou creditício inspirador da regra constitucional associada à exigência de regularidade fiscal, e, apesar do § 3º do art. 195 da CF/1988 remeter à lei o regramento dessa exigência, e de o art. 27, III a V c/c art. 29 da Lei nº 8.626/1993 e art. 193 do CTN regularem-na para a generalidade dos contratos licitáveis,  o fato é que na estrita hipótese em testilha não a prevê o regime jurídico específico (Lei nº 9.636/1998), a tanto autorizado pelo parágrafo único do art. 121 da própria lei de licitações.
3. Assim, e visto que na Lei nº 9.636/1998 em regra apenas cessões de bens destinados a empreendimentos de fins lucrativos (art. 18, § 5º) impõem procedimentos licitatórios, nos demais casos as cessões se operando no interesse do serviço público, parece razoável sustentar que, à exceção ao menos dessa hipótese já identificada, em princípio seria dispensável a comprovação da regularidade fiscal de cessionário para cessão bem público federal firmada no interesse do serviço público de ente da Administração Pública  Federal, pelo que acolho  o Parecer nº 003/2019/Decor-CGU/AGU (08/01/2019) e proponho sua aprovação pelas superiores instâncias de deliberação da Consultoria-Geral da União.

Impõe-se registrar que a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos - Lei n. 14.1333/2021 -  não inovou nesse aspecto, trazendo em seu art. 192, dispositivo de igual teor ao da 8.666/93, a permitir plena recepção dos fundamentos contidos no Parecer acima.

Por fim, colha-se como mesmo raciocínio pela inexigibilidade da comprovação da regularidade fiscal e trabalhista, o  entendimento da Consultoria-Geral da União, por sua Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres, constante no Parecer nº 5/2019/CNCIC/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação, postos no sequencial 9 a 12 do NUP 0688.000718/2019-32, posteriormente complementado pelo Parecer nº 1/2020/CNCIC/CGU/AGU (seq. 236) e subsequentes Despachos de aprovação, os quais ao delimitar os contornos jurídicos incidentes sobre os acordos de cooperação técnica, asseverou:

(...)

"12. Quanto aos partícipes da relação, podem ser entes da Administração Pública de todas as esferas, em relação aos quais, não há que se exigir a regularidade fiscal, eis que tal exigência da Lei Complementar nº 101/2000 é destinada para os instrumentos em que há transferência de recursos. 

13. Considerando a necessidade  de haver reciprocidade, caberá à Administração aferir a compatibilidade das atribuições a serem assumidas com os seus instrumentos de instituição e regência, haja vista a necessidade de certificação de que os objetivos se conformam com a missão institucional, assim como as obrigações assumidas estão inseridas no rol de competências".

Parece inconteste, portanto, que o entendimento perfilhado nas manifestações jurídicas supra no sentido de que "a exigência de regularidade fiscal do cessionário não terá qualquer repercussão no cumprimento do ato de cessão em si, porque o que se espera com este ato é que o imóvel seja utilizado de acordo com as condições impostas, dentro da finalidade prevista" , é abrangível a todas as cessões a título gratuito quando em favor de qualquer ente da Federação.

Importa registrar que, por força do  DESPACHO n. 00069/2021/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU de 08 de junho de 2021 (Sequência "53" do SAPIENS, NUP: 05014.000085/2002-61) tal entendimento encontra-se vinculante aos(às) Advogados(as) da União integrantes da e-CJU/PATRIMÔNIO, nos termos do artigo 10, inciso III, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, que criou as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados.

DA MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO

No que se refere à minuta do termo contratual, devemos observar os termos do §3º do art. 18 da Lei n.º 9.636, de 1998:

Art. 18 [...]

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.

Inicialmente, observamos que a Superintendência do Patrimônio da União consulente pretende concretizar a cessão por meio de termo de contrato, conforme minuta juntada aos autos (SEI  33452246). Atendeu-se, portanto, ao primeiro requisito exigido pela norma acima transcrita.

Convém destacar que, em geral, para cessões desta natureza, são utilizadas pelo Consulente minutas previamente aprovadas no âmbito patrimonial da União, visando a padronização do procedimento, de caráter normalmente vinculante aos órgãos subordinados à Secretaria de Patrimônio da União.

Incumbe a esta Consultoria Jurídica, apesar disso, alertar que diversos aspectos estão previstos no modelo de forma genérica, e que a utilização destes requer do servidor responsável cautela redobrada na sua adaptação, observando as peculiaridades de cada caso.

Relevante lembrar, em acréscimo, que cada contrato tem as suas peculiaridades, sendo inviável prever todas as variantes possíveis para inserção nos modelos. Destarte, é papel da Administração verificar, em cada caso, qual a exigência efetivamente cabível, o que se espera que tenha sido feito no presente caso.

Ainda a título de ressalva, cabe alertar que a verificação de erros materiais nessas adaptações, tais como, remissão a itens, prazos ou datas (ano), é atividade que extrapola a análise jurídica, objeto do presente parecer, de tal sorte que se eventuais observações a respeito forem tecidas, serão apenas aquelas que se evidenciaram no curso da leitura, não tendo, pois, qualquer caráter exaustivo, sendo imprescindível, isto sim, a já mencionada cautela que quem procedeu às adaptações.

Conforme gizamos, pressupõe-se que os dados técnicos alusivos aos imóveis e os dados do cessionário, contidos na minuta do contrato, estejam corretos, o que deve ser verificado e confirmado pela Superintendência do Patrimônio da União antes de sua assinatura.

Ademais, cumpre-se observar que a minuta do Termo de Contrato a ser firmado estará vinculada ao ato de autorização praticado com prévia deliberação do GE-DESUP-1.

Quanto à minuta do contrato de cessão de uso gratuita apresentada, verifica-se que  contém a qualificação das partes, a descrição do imóvel, a descrição do objeto, o objetivo (cessão de uso gratuito de imóvel da União), as obrigações do cessionário, o prazo de duração da cessão de uso (dez anos), as hipóteses de rescisão, as condições da cessão e demais cláusulas necessárias. Sendo assim, o referido instrumento está juridicamente adequado. Deve o órgão interessado verificar se há alguma pendência financeira pelo uso anterior do imóvel, em havendo, deve colocar na presente minuta contratual para que o Estado arque com tal valor.

CONCLUSÃO 

De todo o exposto, opina este Órgão da Advocacia-Geral da União, através de seu membro infra-assinado, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, que o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, especialmente as contidas em amarelo, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, inc. VII, da Lei de Processo Administrativo, será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação desta Consultoria Jurídica da União.

Além disso, por força da recente alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta" nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei n° 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei n° 13.655, de 2018, o que torna obrigatório a sua manifestação acerca do juízo de oportunidade e conveniência da medida.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Devolvam-se os autos, com as considerações de estilo.

Brasília, 04 de maio de 2023.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04962000474201014 e da chave de acesso 06631815