ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 364/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO: 10154.123943/2021-42

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PARANÁ - SPU/PR

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DOAÇÃO COM ENCARGO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Minuta do Contrato de Doação com encargo. Imóvel de domínio da União avaliado em R$ 1.890.000,00 (um milhão oitocentos e noventa mil reais). para Implantação e funcionamento da sede administrativa da Secretaria Municipal de Educação do município de Marechal Cândido Rondon.

III -. Fundamento legal (Legislação Aplicável): artigo 31, inciso I, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998 e artigo 17, inciso I, alínea b,  da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

IV. Competência do Grupo Especial de Destinação Nível 2 (GE-DESUP-2) para análise e deliberação de alienação de imóvel de domínio (propriedade) da União de qualquer valor mediante doação e do Secretario do Patrimônio da União para autorização mediante publicação de Portaria.

V – Competência do Superintendentes do Patrimônio da União para a prática de assinaturas dos termos e contratos  após apreciação favorável do GE-DESUP2 e autorização da SPU.

VI – Análise da minuta do Contrato.  Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Paraná encaminha o presente processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União referente à análise da minuta do Contrato de Doação com Encargo (SEI nº 32121178) a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante doadora, representada nesta ato pela Superintendência do Patrimônio da União no Paraná e do outro lado, na qualidade de outorgado donatário  o MUNICÍPIO DE MARECHAL CÂNDIDO RONDON/PR,  referente ao imóvel  registrado em nome da UNIÃO FEDERAL, para Implantação e funcionamento da sede administrativa da Secretaria Municipal de Educação do município de Marechal Cândido Rondon

Trata-se  de imóvel constituído por terreno e benfeitorias com área total de 1.500,00 m² e área construída de 318,97 m², localizado na Rua Pastor Meyer, 733, (Lote 04/Quadra 142), Centro, Marechal Cândido Rondon, Estado do Paraná, registrado sob a matrícula nº 18.875 do Registro de Imóveis - Comarca de Marechal Cândido Rondon – Paraná, cadastrados sob Registro Imobiliário Patrimonial – RIP 7683000105006, avaliado em R$ 1.890.000,00 (um milhão oitocentos e noventa mil reais).

O processo está instruído no sistema SEI link de acesso externo SEI: https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2739649&infra_hash=da0206445c2f85d90b27ed2154a164ce com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passa de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Insta registrar que todos os aspectos jurídicos da contratação já foram abordados em tese no PARECER n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU. Embora não tenha sido acostado o Parecer nos autos (o que deveria ter feito), o despacho da Divisão de Destinação de Imóveis/Coordenação-Geral de Gestão de Bens de Uso da Administração Pública/Departamento de Destinação de Imóveis da Secretaria de Gestão do Patrimônio da União   (SEI nº 33035185) fundamentam-se nele ao encaminhar o processo para o Gabinete do Senhor Secretário.

Isso porque como se verá adiante, a competência para autorizar a doação é do SECRETÁRIO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, DO MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS.

Resta, portanto, a esta Consultoria Jurídica a análise da regularidade da Minuta de Contrato 32121178, tendo em vista a competência dos Superintendentes nos Estados para lavrar os respectivos contratos.

Importante salientar que o exame do Órgão de Consultoria restringe-se aos aspectos jurídicos do processo,  excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica, discricionariedade administrativa ou de cálculos. Em relação a estes,  partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua  adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos. Ademais, não cabe a esta CJU a análise dos atos anteriores, que já foram objeto de exame pela unidade de Consultoria Jurídica Especializada.

De todo o exposto, o presente opinativo restringe-se à análise da regularidade da minuta do termo de cessão, lembrando-se de que  NÃO compete a esta E-CJU realizar a conferência quanto ao cumprimento ou não das recomendações emanadas nos pareceres anteriores.

Pois bem, para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a análise realizada pelo Núcleo de Destinação Patrimonial da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo (NUDEP/SPU-SE) na Nota Técnica SEI nº 11145/2023/MGI (SEI nº 33585078), no qual há um relato da situação fática, verbis:

SUMÁRIO EXECUTIVO

Trata o presente processo da doação com encargo ao MUNICÍPIO DE MARECHAL CÂNDIDO RONDON, do imóvel de propriedade da União, com área total de 1.500,00 m² e área construída de 318,97 m², localizado na Rua Pastor Meyer, 733, (Lote 04/Quadra 142), Centro, Marechal Cândido Rondon, Estado do Paraná, registrado sob a matrícula nº 18.875 do Registro de Imóveis - Comarca de Marechal Cândido Rondon – Paraná, cadastrados sob Registro Imobiliário Patrimonial – RIP 7683000105006, conforme Processo Administrativo nº 10154.123943/2021-42.

Análise

O imóvel.

Trata-se de imóveis de propriedade da União, localizado na Rua Pastor Meyer, 733, (Lote 04/Quadra 142), Centro, Marechal Cândido Rondon, Estado do Paraná.

Foram elaborados a Minuta do Termo de Contrato de doação (32121178), o Checklist (32125868) e a Nota Técnica (32128174), os quais constam no processo.

Encaminhado à CGBAP no dia 06 de março de 2023, para a análise e verificação da conformidade da documentação conforme art. 31, inciso I e §§ 1º a 3º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007); no art. 17, inciso I, alínea "b", da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, com as devidas alterações das leis supervenientes, em consonância com a PORTARIA MGI Nº 771, de 17 de março de 2023, para encaminhamento ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada 2 (GE-DESUP 2).

Conforme Checklist MGI-SPU-DIDES-CGBAP (SEI nº 32279799), os expedientes constantes no presente processo, verifica-se que os autos se encontram devidamente instruídos para prosseguimento do trâmite administrativo, em conformidade com a Portaria SEDDM/ME nº 8.181, DE 12 de setembro de 2022, para submissão ao crivo do Grupo Especial de Destinação Supervisionada.

No dia 31 de março de 2023 foi realizada a reunião do GE-DESUP 2, para a deliberação de destinação de imóveis da União, na qual se deliberou favorável à destinação do imóvel acima descrito (32995798​​​​​​​).

Conclusão

Tendo em vista que os autos se encontram devidamente instruídos, conforme documentos constantes na lista de verificação 32279799 e que a deliberação foi favorável quanto a conformidade da documentação, entende-se estarem cumpridos os requisitos e não haver óbices para a continuação do processo.

Recomendação

Tendo em vista que os autos se encontram devidamente instruídos, propomos que o presente processo seja submetido à Sra. Superintendente para análise e deliberação, e após, enviado à Consultoria Jurídica da União - CJU para análise dos aspectos legais inerentes ao ato e o contrato de cessão (32121178​​​​​​​).

 

À consideração superior.

Documento assinado eletronicamente RENATO BASÍLIO RODRIGUES JUNIOR Administrador

 

De acordo.

 

CLEISE MARA BITTENCOURT

Superintendente do Patrimônio da União no Paraná, em exercício.

 

No rol de bens públicos dominicais que constituem o patrimônio disponível de direito real e pessoal da Administração Pública, existem bens móveis e imóveis, que são passíveis de alienação, pois não possuem destinação comum ou especial. Nesta seara, o artigo 101 do Código Civil (CC), instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, estabelece em seu artigo 101 que "Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei".

Dentre as formas de alienação está a doação, que tem o seu conceito definido no artigo 538 do Código Civil (CC) como sendo o "contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra".

A Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, prevê que a critério e mediante ato do Poder Executivo, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União a Municípios, observado o disposto no artigo 23 daquela lei, conforme se depreende do artigo 31, inciso, adiante transcrito:

(...)

CAPÍTULO II

DA ALIENAÇÃO

SEÇÃO III

Da Doação

        "Art. 31.  Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a: (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 31 de maio de 2007)          

         I - Estados, Distrito Federal, Municípios, fundações públicas e autarquias públicas federais, estaduais e municipais;"  (Incluído pela Lei nº 11.481, de 31 de maio de 2007)

III.1 - DISPENSA DE LICITAÇÃO

Como já salientado pelo PARECER n. 00232/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU, o fundamento para a presente doação está prevista no art. 31, inciso I, da Lei nº 9.636/98, sendo o fundamento para a dispensa do procedimento licitatório previsto pelo artigo 17, inciso I, alínea "b",  da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, o qual permite a alienação de bem de domínio da União, dispensada a licitação, quando o uso destinar-se a entidade da Administração Pública.

Neste aspecto, o Superintendente da SPU/PR mediante documento SEI nº 32117492 declarou dispensada a licitação para a doação do bem imóvel de propriedade da União , nos termos do artigo 17, inciso I, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Considerando que o artigo 26, caput, do Estatuto Federal de Licitações e Contratos Administrativos não menciona a aludida hipótese de dispensa licitatório, não é necessário a ratificação do ato pela autoridade superior, sendo suficiente a assinatura pela chefia da SPU/SE, órgão competente para firmar o contrato de doação, conforme alinhavado no PARECER Nº 0891-5.2.2/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU.

III.2 - COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR A DOAÇÃO

A Medida Provisória nº 1.154, de 1º de janeiro de 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios,  em seu artigo 32, inciso VII, inseriu a "administração do patrimônio imobiliário da União" dentre as áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI):

(...)

"CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção XV

Do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos

(...)

Art. 32. Constituem áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

(...)

VII - diretrizes, normas e procedimentos para a administração do patrimônio imobiliário da União;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, atribuiu à Secretaria de Gestão do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

Art. 40.  À Secretaria do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas ao desenvolvimento sustentável.

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a cessão de uso de imóveis da União.

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2022 (Segunda-feira), a Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática de assinaturas dos termos e contratos  após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações, verbis:

Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.

Portanto, uma vez havido a apreciação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada GE-DESUP 2, conforme ata  de reunião SEI nº 32675110 e a respectiva autorização do Senhor SECRETÁRIO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, DO MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS, conforme publicação da PORTARIA SPU/MGI Nº 1.776, DE 25 DE ABRIL DE 2023 no DOU de 27 de abril de 2023, só resta ao Senhor Superintendente cumprir a sua restrita competência.

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.

III.3 - MINUTA DO CONTRATO DE DOAÇÃO

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Doação com Encargo (SEI nº 32121178). Objetivando aprimorar a redação, proponho a Superintendência do Patrimônio da União consulente observar,  a(s) seguinte(s) orientação(ões):

a) No preâmbulo, verificar que a Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021 foi revogada pela PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022, publicada em 10/10/2022| Edição: 193| Seção: 1| Página: 35;

b) ainda no preâmbulo fazer menção à portaria autorizativa PORTARIA SPU/MGI Nº 1.776, DE 25 DE ABRIL DE 2023 no DOU de 27 de abril de 2023;

C) NaCLÁUSULA TERCEIRA há referências a normativos revogados, a exemplo da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021;

d) Suprimir a alínea d, da CLÁUSULA QUARTA (a construção constante na Cláusula Primeira deverá constar da averbação registrada na respectiva matrícula do imóvel) já que não há obrigação de nenhuma construção no presente contrato;

e) Na CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA: substituir a expressão "cessão de uso" por Doação;

Verifica-se que a CLÁUSULA SEGUNDA da minuta ressalva que o imóvel encontra-se livre e desembaraçado de todos e quaisquer ônus judiciais, hipoteca legal ou convencional, ou ainda, qualquer outro ônus real.

Deste modo, estão resguardados (preservados) os princípios da segurança jurídica  e da proteção à confiança, decorrentes do princípio da boa-fé objetiva, o qual prestigia a estabilidade das relações jurídicas constituídas e almeja a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de preservar a ordem jurídica, um dos primados do Direito, sem qualquer prejuízo para terceiros, operando de modo a preservar a legítima expectativa, a confiança gerada e o dever de lealdade, conforme padrão de comportamento a ser seguido como um modelo de conduta fundado na honestidade, lealdade e cooperação, tendo como uma de suas funções a integrativa prevista no artigo 422 do Código Civil, integrando a boa-fé qualquer relação obrigacional e protegendo a relação jurídica entre os participantes, de forma a impor-lhes mutuamente alguns deveres como a lealdade e a cooperação, os quais, por sua vez, visam em última análise o adimplemento obrigacional.

Sugere-se à  SPU/PR promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).

Também recomenda-se à  SPU/PR providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaque-se, como já alertado acima,  que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos na minuta do Termo de Contrato, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) parágrafos(ns) 10, 11, 12, 14, 28,  31 e 32  desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU-SE,  para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Brasília, 11 de maio de 2023.

PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO

ADVOGADA DA UNIÃO

Chave de acesso ao Processo: f9ec2fd6 - https://supersapiens.agu.gov.br

Chave de acesso ao Processo: 7783feba - https://supersapiens.agu.gov.br