ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00372/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.141905/2021-71.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS - MGI/SPU/SPU-MG; MADALENA VIANA DAS CHAGAS ROSA E GERALDO ROSA DA SILVA.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. MINUTA DE CONTRATO DE DOAÇÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO (PROPRIEDADE) DA UNIÃO CLASSIFICADO COMO DOMINICAL. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DOAÇÃO A PESSOA FÍSICA NO ÂMBITO DE PROGRAMA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL. PROVISÃO HABITACIONAL. FINALIDADE ESPECÍFICA DE RECONHECIMENTO DO DIREITO À MORADIA AO(À) OCUPANTE DO IMÓVEL.  ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Minuta do Contrato de Doação. Imóvel de domínio da União. Natureza urbana. Nacional interior. Área de terreno com 229,75 m². Transferência de propriedade. Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 4553.0100977-88.

III. Programa de regularização fundiária de interesse social com a finalidade específica de reconhecimento do direito à moradia ao(s) ocupante(s) do imóvel. Beneficiário final pessoa física. Necessidade de comprovação de renda familiar mensal não superior a 5 (cinco) salários mínimos e não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

IV. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 31, inciso V, c/c o parágrafo 4º, inciso I e parágrafo 5º, incisos I e II, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

V. Competência do Grupo Especial de Destinação Nível 2 (GE-DESUP-2) para análise e deliberação de alienação de imóvel de domínio (propriedade) da União de qualquer valor mediante doação. Artigo 3º, inciso II, da Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União.

VI. Dispensa de licitação. Artigo 17, inciso I, alínea "f", da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Programa de regularização fundiária de interesse social desenvolvido por órgão ou entidade da administração pública.

VII. Laudo de Avaliação. Documento essencial.  Artigo 20, inciso V, da Instrução Normativa SPU/ME nº 67, de 20 de setembro de 2022. Competência do Superintendente do Patrimônio da União para homologação dos Laudos de Avaliação. Artigo 2º, inciso II, da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022.

VIII. Valor de Referência do imóvel: R$ 192.000,00.

IX. Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente Substituto do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 41621/2023/MGI, datado de 12 de maio de 2023, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 33952206), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 12 de maio de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do Contrato de Doação (SEI nº 33815343) a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante doadora, representada pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS (SPU-MG), e do outro lado, na qualidade de outorgados donatários a Srª MADALENA VIANA DAS CHAGAS ROSA, inscrita no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) sob o nº 202.270.786-91, e o Sr. GERALDO ROSA DA SILVA, inscrito no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) sob o nº 090.255.966-49, referente ao imóvel de domínio da União de natureza urbana conceituado como nacional interior, área de terreno com 229,75 m² (Duzentos e vinte e nove metros e setenta e cinco decímetros quadrados), situado na Rua Nízio Peçanha, nº 334, Bairro Vila Isa, Município de Governador Valadares, Estado de Minas Gerais, CEP nº 35.044-180, incorporado ao patrimônio da União em razão da extinção do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 4553.0100977-88, registrado sob a matrícula nº 35.589, Livro nº 02 - Registro Geral, do Cartório do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Governador Valadares-MG, no âmbito de Programa de regularização fundiária de interesse social com a finalidade específica de reconhecimento do direito à moradia ao(s) ocupante(s) do imóvel.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

O artigo 99 do Código Civil (CC), instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, classifica os bens públicos em 3 (três) categorias, quais sejam, bens de uso comum do povo, de uso especial e dominicais.

Os bens de uso comum, tais como rios, mares, estradas, vias públicas e praças, são atribuídos à titularidade do Estado, destinados à fruição da comunidade, não podendo o Estado dispor desses bens, alienando-os a terceiros.

Quanto aos bens de uso especial, destinam-se ao exercício das funções estatais, tal como ocorre com os edifícios destinados às repartições públicas. Em princípio. tais bens podem ser alienados, condicionado ao cumprimento de certas formalidades resultando na denominada desafetação,^[2] que consiste na desvinculação formal do bem das necessidades estatais e coletivas.

Em relação aos bens dominicais, são aqueles que integram o estoque patrimonial da pessoa estatal, não se destinado ao uso comum do povo nem consistindo em instrumento necessário ao atendimento das funções públicas, sendo bens patrimoniais disponíveis, pois não se destinam ao público em geral e também não são utilizados para execução normal das atividades administrativas.

Para adequada compreensão das características de cada categoria, especialmente a dos bens públicos dominicais, entendo pertinente citar a lição de José dos Santos Carvalho Filho,^[3] verbis:

(...)

"16. Bens Públicos

(...)

IV. Classificação

(...)

2. QUANTO À DESTINAÇÃO

Considerando a destinação, vale dizer, o objetivo a que se destinam, os bens públicos classificam-se em:

Essa classificação não é nova. Ao tratar dos bens públicos e particulares, o Código Civil procedeu à distinção entre essas três categorias de bens, procurando explicá-la no art. 99 do Código Civil. Vejamos os dados mais significativos dessa classificação.

2.1. Bens de Uso Comum do Povo

Como deflui da própria expressão, os bens de uso comum do povo são aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos, podendo ser federais, estaduais ou municipais.

Nessa categoria de bens não está presente o sentido técnico de propriedade, tal como é conhecido esse instituto no Direito. Aqui o que prevalece é a destinação pública no sentido de sua utilização efetiva pelos membros da coletividade. Por outro lado, o fato de servirem a esse fim não retira ao Poder Público o direito de regulamentar o uso, restringindo-o ou até mesmo o impedindo, conforme o caso, desde que se proponha à tutela do interesse público.

São bens de uso comum do povo os mares, as praias, os rios, as estradas, as ruas, as praças e os logradouros públicos (art. 99, I, do Código Civil).

2.2. Bens de Uso Especial

Bens de uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. A denominação não é muito precisa, mas indica que tais bens constituem o aparelhamento material da Administração para atingir os seus fins. Da mesma forma que os de uso comum do povo, podem ser federais, estaduais e municipais.

Quanto ao uso em si, pode dizer-se que primordialmente cabe ao Poder Público. Os indivíduos podem utilizá-los na medida em que algumas vezes precisam estar presentes nas repartições estatais, mas essa utilização deverá observar as condições previamente estabelecidas pela pessoa pública interessada, não somente quanto à autorização, ao horário, preço e regulamento.^[4]

Aspecto que não é comumente analisado pelos estudiosos é o relativo à natureza dos bens de uso especial. O antigo Código Civil, no art. 66, II, mencionava “os bens de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal”. Os exemplos dados pelo dispositivo, a título de mero esclarecimento, podiam gerar dúvidas quanto à natureza dos bens que formam essa categoria, vale dizer, se deveriam ser apenas imóveis, ou se poderiam ser móveis ou imóveis.^[5]

O vigente Código Civil manteve o perfil jurídico atribuído a tais bens pelo Código de 1916. Ajustou, no entanto, o seu texto, inserindo o termo administração para qualificar o nível da entidade federativa – federal, estadual, municipal e territorial, este não mencionado anteriormente. De outro lado, incluiu na categoria dos bens de uso especial os pertencentes a autarquias, quando, logicamente, estejam a serviço de atividade inerente à função que lhes foi cometida. De acordo com o novo diploma, são bens públicos “os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviços ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias” (art. 99, II). O Código atual não aludiu à administração distrital, termo usualmente empregado como referência ao Distrito Federal. Não obstante, o tratamento deve ser o mesmo, já que se trata de entidade própria integrante do regime federativo. Embora com fisionomia específica dentro da federação, o Distrito Federal guarda certa similitude com os Estados federados.

São bens de uso especial os edifícios públicos, como as escolas e universidades, os hospitais, os prédios do Executivo, Legislativo e Judiciário, os quartéis e os demais onde se situem repartições públicas; os cemitérios públicos; os aeroportos; os museus; os mercados públicos; as terras reservadas aos indígenas etc. Estão, ainda, nessa categoria, os veículos oficiais, os navios militares e todos os demais bens móveis necessários às atividades gerais da Administração, nesta incluindo-se a administração autárquica, como passou a constar do Código Civil em vigor.

Registre-se, ainda, que não perdem a característica de bens de uso especial aqueles que, objetivando a prestação de serviços públicos, estejam sendo utilizados por particulares, sobretudo sob regime de delegação.^[6]

2.3. Bens Dominicais

De acordo com o antigo Código Civil, os bens dominicais eram “os que constituem o patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades” (art. 66, III). O vigente Código Civil alargou um pouco o conceito, substituindo a alusão à União, Estados e Municípios pela expressão pessoas jurídicas de direito público (art. 99, III), à evidência mais abrangente e compatível com a própria ideia de bens públicos traduzida no art. 98.

A noção é residual, porque nessa categoria se situam todos os bens que não se caracterizem como de uso comum do povo ou de uso especial. Se o bem, portanto, serve ao uso público em geral, ou se se presta à consecução das atividades administrativas, não será enquadrado como dominical.

Desse modo, são bens dominicais as terras sem destinação pública específica (entre elas, as terras devolutas, adiante estudadas), os prédios públicos desativados, os bens móveis inservíveis e a dívida ativa. Esses é que constituem objeto de direito real ou pessoal das pessoas jurídicas de direito público".

Rafael Carvalho Rezende em sua obra Curso de Direito Administrativo^[7] preleciona o seguinte:

(...)

"CAPÍTULO 22

BENS PÚBLICOS

(...)

22.3 CLASSIFICAÇÕES

(...)

22.3.2 Critério da afetação pública: bens públicos de uso comum do povo, de uso especial e dominicais. A partir do critério da afetação do bem, os bens públicos, na forma do art. 99 do CC, podem ser divididos em três categorias:

a) bens públicos de uso comum do povo (art. 99, I, do CC): são os bens destinados ao uso da coletividade em geral (ex.: rios, mares, estradas, ruas e praças). Não obstante a destinação pública dos bens de uso comum, a legislação poderá impor restrições e condicionantes à sua utilização para melhor satisfação do interesse público, bem como o caráter gratuito ou oneroso do uso (art. 103 do CC);

b) bens públicos de uso especial (art. 99, II, do CC): são os bens especialmente afetados aos serviços administrativos e aos serviços públicos (ex.: repartições públicas do Executivo, Legislativo e Judiciário, aeroportos, escolas públicas, hospitais públicos); e

c) bens públicos dominicais (art. 99, III, do CC): são os bens públicos desafetados, ou seja, que não são utilizados pela coletividade ou para prestação de serviços administrativos e públicos. Ao contrário dos bens de uso comum e de uso especial, os bens dominicais podem ser alienados na forma da lei (arts. 100 e 101 do CC). Por essa razão, os bens dominicais também são denominados de bens públicos disponíveis ou do domínio privado do Estado."^[8] (os destaques não constam do original)

No rol de bens públicos dominicais que constituem o patrimônio disponível de direito real e pessoal da Administração Pública, existem bens móveis e imóveis, que são passíveis de alienação, pois não possuem destinação comum ou especial. Nesta seara, o artigo 101 do Código Civil (CC), instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, estabelece em seu artigo 101 que "Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei".

Dentre as formas de alienação está a doação, que tem o seu conceito definido no artigo 538 do Código Civil (CC) como sendo o "contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra".

Segundo ensinamento de Nelson Rosenvald "a doação é uma relação jurídica (contrato) pela qual uma pessoa física ou jurídica (doador ou benfeitor) assume a obrigação de transferir um bem jurídico ou uma vantagem para o patrimônio de outra pessoa (donatário ou beneficiário), decorrente de sua própria vontade, e sem contraprestação".^[9]

A natureza jurídica da doação é de negócio jurídico bilateral, pois depende da manifestação do consenso de ambos os agentes, inclusive do donatário, que deve aceitar a liberalidade, para aperfeiçoar o contrato (negócio jurídico bilateral). Entretanto, é considerado ato unilateral, porque gera obrigações para somente uma das partes. Assim, a doação é consensual, pois depende da aceitação do donatário: expressa, comparecendo no ato, pessoalmente ou por procurador, e concordando ou tácita, no silêncio durante o prazo fixado para aceitação.

Quanto à espécie, a doação pode ser pura e simples, quando não há qualquer restrição ou encargo ao seu beneficiário (donatário), tratando-se de ato de plena liberalidade, permitindo, inclusive, a aceitação tácita, presumida e até ficta.

Analisando o regramento legal sobre a matéria, vislumbro que a doação de imóveis de propriedade da União diretamente aos beneficiários de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social possui respaldo legal no artigo 31, inciso V, c/c o parágrafo 4º, inciso I e parágrafo 5º, incisos I e II, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, verbis:

(...)

"CAPÍTULO II

DA ALIENAÇÃO

SEÇÃO III

Da Doação

Art. 31.  Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a: (Redação dada pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)             

(...)

V – beneficiários, pessoas físicas ou jurídicas, de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública, para cuja execução seja efetivada a doação; ou (Redação dada pela Lei Federal nº 13.813, de 9 de abril de 2019)    

(...)

§ 4º  Na hipótese de que trata o inciso V do caput deste artigo: (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)                          

I - não se aplica o disposto no § 2º deste artigo para o beneficiário pessoa física, devendo o contrato dispor sobre eventuais encargos e conter cláusula de inalienabilidade por um período de 5 (cinco) anos; e (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)                      

§ 5º  Nas hipóteses de que tratam os incisos III a V do caput deste artigo, o beneficiário final pessoa física deve atender aos seguintes requisitos: (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)                                              

I - possuir renda familiar mensal não superior a 5 (cinco) salários mínimos; (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)       

II - não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural." (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007) (os destaques não constam do original)                        

Constata-se que a critério de conveniência e oportunidade^[10] do órgão patrimonial competente, os imóveis de domínio (propriedade) da União podem ser doados para fins de provisão habitacional ou regularização fundiária de interesse social, exigindo-se que o beneficiário final pessoa física possua renda familiar não superior a 5 (cinco) salários mínimos e não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Quanto a tais requisitos, a aferição se o(a) beneficiário(a) final atende às exigências legais é atribuição da SPU-MG, incumbindo-lhe instruir diligentemente o processo com os documentos comprobatórios, não se inserindo no feixe de atribuições da e-CJU/PATRIMÔNIO a instrução do processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis, pois a atribuição de destinação a terceiros de imóveis de domínio e posse da União, registro e atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe às SPU-MG,^[11] unidade descentralizada da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), não devendo este órgão de assessoramento jurídico imiscuir/adentrar em matéria técnica cuja análise está inserida no feixe de competência de outro órgão público.

III.1 - DISPENSA DE LICITAÇÃO.

Quanto à dispensa do procedimento licitatório, é juridicamente possível a aplicação ao caso concreto, do artigo 17, inciso I, alínea 'f', da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, o qual permite a alienação direta de "bens imóveis residenciais construídos, destinado ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública".

Neste aspecto, o Superintendente da SPU-MG mediante documento SEI nº 29793989 dispensou a licitação para a doação do bem imóvel de propriedade da União a pessoa física no âmbito de programa de regularização fundiária de interesse social, nos termos do artigo 17, inciso I, alínea 'f', da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Considerando que o artigo 26, caput, do Estatuto Federal de Licitações e Contratos Administrativos não menciona a aludida hipótese de dispensa licitatório, não é necessário a ratificação do ato pela autoridade superior, sendo suficiente a assinatura pela chefia da SPU-MG, órgão competente para firmar o contrato de doação, conforme alinhavado no PARECER Nº 0891-5.2.2/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU.

III.2 - COMPETÊNCIA DA SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS (SPU-MG) PARA AVALIAR SE HÁ INTERESSE DA UNIÃO NA ALIENAÇÃO MEDIANTE DOAÇÃO DO IMÓVEL URBANO DE SUA PROPRIEDADE.

A Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, que aprovou o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (atualmente Secretaria do Patrimônio da União), órgão subordinado, à época, à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, contempla em seu artigo 36, as competências das Superintendências do Patrimônio da União (SPU's), dentre as quais convém salientar aquelas previstas nos incisos I e II, verbis:

(...)

"ANEXO

REGIMENTO INTERNO

SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:

I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, incluindo as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização conforme as diretrizes da Unidade Central; (grifou-se)

II - administrar os bens imóveis que estejam sob sua guarda;"

Vislumbra-se que a manifestação favorável ou desfavorável na alienação por doação de imóvel de domínio da União está inserida no feixe de competências da SPU-MG, sendo sua atribuição a gestão patrimonial da União, incluindo a atividade de destinação a terceiro mediante alienação por doação de bem imóvel de propriedade da União, tratando-se, portanto, de matéria técnica cuja análise compete àquela unidade descentralizada da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), órgão específico singular integrante da estrutura administrativa do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), nos termos do artigo 2º, inciso II, alínea f), do Decreto Federal nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental daquele Ministério.

Quanto a assinatura do Contrato de Doação, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU-MG, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

(...)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;"

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2022 (Segunda-feira), foi autorizado aos Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos de contratos de alienação relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes (artigo 1º, caput)

III.3 - COMPETÊNCIA DA SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SPU) PARA AUTORIZAR A ALIENAÇÃO DE IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO MEDIANTE DOAÇÃO NO ÂMBITO DE PROGRAMA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL. 

A Medida Provisória nº 1.154, de 1º de janeiro de 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios,  em seu artigo 32, inciso VII, inseriu a "administração do patrimônio imobiliário da União" dentre as áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI):

(...)

"CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção XV

Do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos

(...)

Art. 32. Constituem áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

(...)

VII - diretrizes, normas e procedimentos para a administração do patrimônio imobiliário da União;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, atribuiu à Secretaria do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

"CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS

Seção II

Dos órgãos específicos singulares

(...)

Art. 40.  À Secretaria do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de ​escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e 

as averbações junto aos cartórios competentes; (grifou-se)

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."

A competência conferida ao Ministro de Estado de Economia para autorizar a alienação de imóveis da União, foi delegada pelo Presidente da República por intermédio do artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 3.125, de 29 de julho de 1999, com a redação dada pelo Decreto Federal nº 9.771, de 22 de abril de 2019, verbis:

"O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 103 e 205 do Decreto-Lei nº  9.760, de 5 de setembro de 1946, alterado pelo art. 89 da Lei nº 7.450, de 23 de dezembro de 1985, nos arts. 18, § 4º, e 23, § 2º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, 12 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e 14 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998,

DECRETA:

Art. 1º  Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 22 de abril de 2019)        

I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;" (grifou-se)

Ademais, a Portaria ME nº 406, de 8 de dezembro de 2020, do Ministro da Economia, subdelegou tal atribuição ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, o qual, por sua vez, subdelegou ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (atualmente Secretário do Patrimônio da União), nos termos da Portaria SEDDM/ME Nº 12.485, de 20 de outubro de 2021:

"O Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, no exercício das atribuições que lhe confere a Portaria Ministerial nº 406/2020 e no art. 97, I e II, alínea d, do Decreto nº 9.745/2019, resolve: , resolve:

Art. 1º Fica subdelegada competência ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União para autorizar, em imóveis com valor abaixo de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), permitida a subdelegação:

(...)

I - a alienação, a qualquer título, de imóveis da União;" (destacou-se)

Neste contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a alienação de imóveis da União.

O processo administrativo está instruído com  a PORTARIA SPU/MGI Nº 1.400, de 10 de abril de 2023, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 70, Seção nº 1, de 12 de abril de 2023 (Quarta-feira), por intermédio da qual o Secretário do Patrimônio da União autorizou a doação em benefício da Srª Madalena Viana das Chagas Rosa e do Sr. Geraldo Rosa da Silva do imóvel de propriedade da União (SEI nº 33153624), destinada à regularização fundiária de interesse social, com a finalidade específica de reconhecimento do direito à moradia aos ocupantes do imóvel.

Neste aspecto, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência^[12][13] enquanto elemento do ato administrativo.

III.4 - COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA NÍVEL 2 (GE-DESUP-2) PARA ANÁLISE E DELIBERAÇÃO DA ALIENAÇÃO DE IMÓVEL DE DOMÍNIO (PROPRIEDADE) DA UNIÃO MEDIANTE DOAÇÃO.

A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, em seu artigo 3º, inciso II, estabelece em sua parte final que será atribuição do Grupo Especial de Destinação Nível 2 (GE-DESUP-2), a análise, apreciação e deliberação de processos para imóveis de qualquer valor quando se tratar das destinações do inciso II, dentre as quais está contemplada a alienação por doação prevista na alínea "a".

Constata-se que houve prévia submissão da proposta de doação do bem imóvel de domínio da União no âmbito de programa de regularização fundiária e provisão habitacional ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível 2 (GE-DESUP-2), para análise, apreciação e deliberação, conforme se infere da ATA DE REUNIÃO realizada em 31 de março de 2023 (SEI nº 32995236), o qual manifestou-se favoravelmente à doação pretendida.

III.5 - AVALIAÇÃO PRÉVIA DO IMÓVEL PARA FIXAÇÃO DE PREÇO MÍNIMO DE VENDA.

A Instrução Normativa SPU/ME nº 67, de 20 de setembro de 2022, que dispõe as diretrizes de avaliação dos imóveis da União ou de seu interesse, bem como define os parâmetros técnicos de avaliação para cobrança em razão de sua utilização, prevê em seu artigo 20, inciso V, que o laudo de avaliação será exigido para doação com ou sem encargo.

A Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022,  delegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para homologação dos Laudos de Avaliação, conforme se depreende do artigo 2º, inciso II, verbis:

(...)

"Art. 2º. Fica delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União a competência para a prática dos seguintes atos administrativos:

(...)

II - homologação dos Laudos de Avaliação;" (destacou-se)

Consta da instrução processual o LAUDO DE AVALIAÇÃO Nº 762/2022 elaborado pelo Núcleo de Caracterização e Incorporação da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (NUCIP/SPU-MG), cujo valor adotado equivale a R$ 192.000,00 (SEI nº 28586355).

III.6 - MINUTA DO CONTRATO DE DOAÇÃO.

Neste contexto, a PORTARIA SPU/MGI nº 1.400, de 10 de abril de 2023, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 70, Seção 1, de 12 de abril de 2023 (Quarta-feira), página 48 (SEI nº 33153624) foi expedida em consonância com a manifestação jurídica referencial representada pelo PARECER n. 00512/2021/PGFN/AGU (SEI nº 33004421).

A partir da edição desse opinativo, aprovada na forma da Orientação Normativa AGU nº 55, tornou-se dispensada a análise individualizada da juridicidade formal e material do ato normativo autorizativo de doações de imóveis da União para fins de regularização fundiária.

A minuta do Contrato de Doação (SEI nº 33815343) em sua CLÁUSULA TERCEIRA ressalva que o imóvel encontra-se livre e desembaraçado de todos e quaisquer ônus judiciais, hipoteca legal ou convencional, ou ainda, qualquer outro ônus real.

Deste modo, estão resguardados (preservados) os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança, decorrentes do princípio da boa-fé objetiva, o qual prestigia a estabilidade das relações jurídicas constituídas e almeja a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de preservar a ordem jurídica, um dos primados do Direito, sem qualquer prejuízo para terceiros, operando de modo a preservar a legítima expectativa, a confiança gerada e o dever de lealdade, conforme padrão de comportamento a ser seguido como um modelo de conduta fundado na honestidade, lealdade e cooperação, tendo como uma de suas funções a integrativa prevista no artigo 422 do Código Civil, integrando a boa-fé qualquer relação obrigacional e protegendo a relação jurídica entre os participantes, de forma a impor-lhes mutuamente alguns deveres como a lealdade e a cooperação, os quais, por sua vez, visam em última análise o adimplemento obrigacional.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Doação (SEI nº 33815343). Em relação a tal demanda, vislumbra-se que a minuta está alinhada às diretrizes estabelecidas na PORTARIA SPU/MGI nº 1.400, de 10 de abril de 2023 (SEI nº 33153624). Entretanto, objetivando  realizar ajustes no instrumento contratual para aprimorar a redação e adequá-la à legislação superveniente, proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões):

a) Avaliar a conveniência de inserir CLÁUSULA OITAVA com a seguinte redação face ao advento Decreto Federal nº 11.328, de 1º de janeiro de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental da Advocacia-Geral da União (AGU):

"CLÁUSULA OITAVA - DA MEDIAÇÃO E CONCILIAÇÃO

As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre as partes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Pública Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução contratual".

b) Como desdobramento da proposta de redação da Cláusula anterior, sugiro verificar a pertinência da inclusão de CLÁUSULA NONA com a seguinte redação:

"CLÁUSULA NONA - FORO

"Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de Governador Valadares, Seção Judiciária do Estado de Minas Gerais, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja".

c) Em caso de acolhimento das recomendações sugeridas nas letras "a)" e "b)", a numeração da CLÁUSULA OITAVA deverá alterada para CLÁUSULA DÉCIMA.

Sugiro a SPU-MG promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).

Também recomendo ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, especialmente a doação de bem imóvel de domínio da União a beneficiário final pessoa física no âmbito de programa de regularização fundiária de interesse social conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[14]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "23.", "47.", "48.", "49." e "50." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0, objetivando a adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura do Contrato de Doação (SEI nº 33815343).

Vitória-ES., 29 de maio de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154141905202171 e da chave de acesso 5100f878