ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00396/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 08500.021903/2020-57
INTERESSADOS: MINISTÉRIO DA JUSTIÇA - DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL NO ESTADO DE SÃO PAULO
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. CESSAO DE USO GRATUITO DE IMOVEL DA EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS (ECT) PARA A UNIAO, POR INTERMEDIO DO DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL/ SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL NO ESTADO DE SÃO PAULO VISANDO AO CUMPRIMENTO DE ACORDO DE COOPERACAO TECNICA.
RELATORIO
Trata-se de processo administrativo eletrônico oriundo da Polícia Federal/Gestão de Contratos - GESCON/SELOG/SR/PF/SP/Ministério da Justiça e Segurança Pública, que tem como objeto instrumentalizar contrato de cessão de uso gratuito de espaço a ser firmado entre a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), na qualidade de Cedente, e a União, por intermédio da Polícia Federal, na qualidade de Cessionária, “com a finalidade específica de funcionamento do Núcleo da Polícia Federal em São Paulo”.
O área com 53 m2 faz parte do imóvel situado na Rua Mergenthaler nº 592, Mezanino, Bloco I, Vila Leopoldina, São Paulo/SP.
Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
15679787 Despacho 12/08/2020 URCP/DELEPAT/DRPJ/SR/PF/SP
15680040 Telegrama 12/08/2020 URCP/DELEPAT/DRPJ/SR/PF/SP
15690198 Despacho 13/08/2020 DELEPAT/DRPJ/SR/PF/SP
15749054 Despacho 18/08/2020 DRPJ/SR/PF/SP
15759915 Despacho 19/08/2020 SELOG/SR/PF/S
15766635 Portaria Superintendente nº 9548 19/08/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
15766680 Portaria Superintendente nº 334 19/08/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
15766699 Cartão CNPJ 19/08/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
15766718 Despacho 19/08/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
15770526 RG Superintendente 20/08/2020 SELOG/SR/PF/SP
15772540 Ofício 569 20/08/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
15780457 E-mail 20/08/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
15855706 E-mail 27/08/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
15909655 E-mail 01/09/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
16861399 E-mail 24/11/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
16866511 E-mail Resposta 25/11/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
16871461 E-mail Correio 25/11/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
16986497 Despacho 04/12/2020 GESCON/SELOG/SR/PF/S
20491479 E-mail 28/09/2021 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
24719812 E-mail Correio 25/08/2022 GESCON/SELOG/SR/PF/S
24719855 E-mail Correio 25/08/2022 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
24719959 E-mail Correio 25/08/2022 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
24719985 Foto Local 25/08/2022 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
24720055 Planta Baixa 25/08/2022 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
24720166 Ofício 632 25/08/2022 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
24727097 Despacho 25/08/2022 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
24728312 Portaria Ordenador 25/08/2022 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
26456212 E-mail 06/01/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
26589749 E-mail 18/01/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
27074077 E-mail Sampaio 02/02/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
27074336 E-mail Correio 02/02/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
27146291 Despacho 10/02/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
27399833 E-mail Minuta de Termo de Outorga 02/02/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
27355988 Minuta de Contrato Minuta do Termo de Outorga 02/02/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
27399911 Minuta de Contrato Anexo 1 02/02/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
27399946 Minuta de Contrato Anexo 2 02/02/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
27448938 E-mail 28/02/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
29046914 E-mail Instrução para assinatura eletrônica 17/05/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
28996816 Despacho 17/05/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
29005853 Ofício 330 18/05/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
29005917 E-mail 18/05/2023 GESCON/SELOG/SR/PF/SP
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
ANALISE JURIDICA
Natureza jurídica da ECT
A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) é uma empresa pública regida por estatuto social, e, especialmente, pelo Decreto-lei nº 509 de 20 de março de 1969 (alterado pela Lei nº 12.490, de 16 de setembro de 2011), pelas Leis nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, nº 6.538, de 22 de junho de 1978, nº 13.303, de 30 de junho de 2016 e pelo Decreto nº 8.945, de 27 de dezembro de 2016 e demais legislações aplicáveis.
O Decreto nº 8.945, de 27 de dezembro de 2016, que regulamenta, no âmbito da União, a Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, define o conceito de empresa estatal e de empresa pública, no seu artigo 2º, como se vê:
Art. 2º Para os fins deste Decreto, considera-se:
I - empresa estatal - entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, cuja maioria do capital votante pertença direta ou indiretamente à União;
II - empresa pública - empresa estatal cuja maioria do capital votante pertença diretamente à União e cujo capital social seja constituído de recursos provenientes exclusivamente do setor público;
Com amparo no Decreto, que tem seu fundamento de validade na Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, resta patente que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) constitui uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado distinta da União.
Portanto, pertinente a celebração de contrato entre a ECT e a União.
Contrato de cessão de uso gratuito
A denominação da relação jurídica pretendida, cessão de uso gratuito, possui equivalência nas normas que regem a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, tal como o Decreto-lei nº 9.760, de 1946 e a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
Contudo, não encontramos no processo a indicação acerca da sua regulamentação na esfera de gestão imobiliária da ECT.
Seria recomendável que houvesse a complementação da minuta do contrato de cessão com a especificação das leis e normas que fundamentam o tipo de ajuste adotado, ou seja: cessão de uso gratuito de imóvel da ECT.
Acordo de Cooperação Técnica
Pelo que se extrai do processo, especificamente do documento SEI nº 15680040, o contrato de cessão de uso gratuito decorre da renovação do Acordo de Cooperação Técnica entre o Departamento de Polícia Federal e os Correios, com assinatura do Presidente dos Correios, em 13/12/2019, como se vê:
“POLÍCIA FEDERAL - Equipe de Repressão à Crimes Postais
Assunto: Formalização de instrumento de outorga - Ed. Sede dos Correios
Referência: Processo n° 53177.040281/2018-15.
Senhor(a),
Comunicamos que foi renovado o Acordo de Cooperação Técnica entre o Departamento de Polícia Federal e os Correios, com assinatura do Sr. Presidente dos Correios, Floriano Peixoto Vieira Neto, em 13/12/2019.
A área localizada no Mezanino do Bloco I do Edifício Sede da Superintendência Estadual de Operações de São Paulo Metropolitana (SE/SPM), situado na R. Mergenthaler, 592, Vila Leopoldina, São Paulo/SP, vem sendo ocupada por essa POLICIA FEDERAL sem que tenha sido efetuada a formalização da cessão do espaço.
Desse modo, faz-se necessária a formalização de instrumento de outorga da
área em questão, motivo pelo qual solicito que sejam encaminhados os
documentos necessários à devida formalização do instrumento contratual, quais
sejam(...)”
Diante dessa informação, seria recomendável que o referido Acordo de Cooperação Técnica fosse carreado para o processo, a fim de ser possível verificar a sua compatibilidade com a minuta do contrato de cessão de uso gratuito.
ANALISE DA MINUTA DO CONTRATO
Considerações gerais
Cumpre-nos assinalar, inicialmente, que a nossa análise levou em consideração, apenas, os aspectos jurídicos do instrumento de contrato.
Deste modo, esclarecemos que não é atribuição deste Órgão Consultivo a conferência da descrição do imóvel e demais dados meramente burocráticos lançados na minuta, razão pela qual recomendamos fortemente que seja feita a revisão da minuta, a fim de sanar todas as imprecisões perpetradas, eis podem gerar consequências indesejadas no decorrer da execução contratual.
Considerações especiais
Não há no processo referência à propriedade do imóvel como sendo da ECT.
Assim sendo, torna-se imperioso que o Órgão consulente esclareça tal ponto, porque que tem potencial para interferir na análise jurídica.
Entretanto, com o objetivo de viabilizar o assessoramento jurídico solicitado pelo Órgão, partiremos do pressuposto de que o imóvel é de propriedade dos Correios.
Se, ao revés, o imóvel não pertencer do acervo imobiliário da ECT será necessária a complementação da instrução do processo e, consequentemente, nova análise jurídica.
Feita a necessária ressalva, impende sublinhar em relação à minuta que a Polícia Federal de São Paulo não possui personalidade jurídica para figurar como parte no contrato de cessão.
O contrato dever ser celebrado entre a ECT e a União, por intermédio da Polícia Federal de São Paulo.
Deste modo, tal correção deve ser providenciada em relação à minuta do contrato e aos seus anexos.
Recomendamos, de outro lado, que no contrato seja feita a menção ao Acordo de Cooperação Técnica citado no documento SEI nº 15680040 bem como o item ou clausula que prevê a cessão de uso de imóvel .
Item 3.7. O item encerra a seguinte redação original
3.7 Comunicar ao proprietário, quando o imóvel objeto da cessão for de propriedade de terceiros, sobre os termos acordados neste Instrumento;
Como adotamos a premissa de que o imóvel é de propriedade da ECT, não vislumbramos a pertinência da previsão contida no item 3.7, razão pela qual sugerimos a sua exclusão.
Item 4.1. O item encerra a seguinte redação original
Usar o espaço cedido exclusivamente para a finalidade constante do subitem 2.1 da Cláusula Segunda, não podendo emprestar ou ceder a qualquer outro órgão ou entidade, no todo ou em parte, sendo nulo de pleno direito qualquer ato praticado com esse fim, sem o consentimento prévio e expresso da CEDENTE;
Corrigir a indicação do subitem 2.1 no item 4.1, posto que não existe subitem 2.1. na minuta
Item 5.2. O item encerra a seguinte redação original
5.2 Sendo o imóvel de propriedade de terceiro, a vigência deste Termo limitar-se-á ao termo final de vigência do Instrumento firmado entre a CEDENTE e terceiro;
Como adotamos a premissa de que o imóvel é de propriedade da ECT, não vislumbramos a pertinência da previsão contida no item 5.2, razão pela qual sugerimos a sua exclusão.
Item 7.1 O item encerra a seguinte redação original
7.1 O presente Termo de Cessão de Uso rege-se pelas normas e princípios de Direito Administrativo, e caracteriza-se como ato administrativo que prescinde de licitação, de caráter unilateral, discricionário, precário e intransferível, admitindo-se a sua extinção a qualquer tempo, de acordo com a conveniência e/ou interesse público, desde que por escrito e com antecedência mínima de 30 (trinta) dias, observando- se as condições pactuadas neste Instrumento
A leitura dos documentos que integram o presente processo administrativo, especialmente, da minuta apresentada, que a relação jurídica adotada possui natureza contratual.
Nessa esteira, o item 7.1 destoa de tal configuração ao caracterizar a relação jurídica como “ato administrativo de caráter unilateral, discricionário, precário e intransferível, "admitindo-se a sua extinção a qualquer tempo", porquanto difere do conceito de contrato.
Ademais, imprescindível para a cobertura de eventual dano cometido pela União, na qualidade de Cessionária com recursos do orçamento público, a formalização de contrato estabelecendo as obrigações e deveres das partes envolvidas.
Por tal fundamento, a redação do item 7.1. encontra-se em desalinho com as demais cláusulas da minuta do termo de cessão de uso.
Em virtude disso, sugerimos a seguinte redação:
7.1 O presente Termo de Cessão de Uso rege-se pelas normas e princípios de Direito Administrativo, e caracteriza-se como contrato administrativo que prescinde de licitação, admitindo-se a sua extinção a qualquer tempo, de acordo com a conveniência e/ou interesse público, conforme item 6.2, desde que por escrito e com antecedência mínima de 30 (trinta) dias, observando- se as demais condições pactuadas neste Instrumento
Competência para assinar o contrato
Lembramos que autoridade da Polícia Federal que irá assinar o contrato deve possuir competência para a prática do ato. Assim, recomendamos que o processo seja instruído com a indicação da referida competência na própria minuta.
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pela possibilidade do ajuste, desde que observadas as recomendações declinados ao longo desta manifestação jurídica, sobretudo aquelas sublinhadas e grafadas em negrito
Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, VII, da Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784, de 1999), será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação desta Consultoria especializada.
Além disso, por força da alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta", nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei nº 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei nº 13.655, de 2018.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.
São Paulo, 26 de maio de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 08500021903202057 e da chave de acesso 90d0ed68