ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00403/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.162094/2022-27
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PIAUÍ - SPU/PI
ASSUNTOS: Aforamento Gratuito.
EMENTA: Constituição de Aforamento. SPU/PI
I - Direito de Preferência ao Aforamento Gratuito. Arts. 105, 1º, e 215 do Decreto-Lei 9.760, de 05 de setembro de 1946. Art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987. Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016. Título de Propriedade.
II - "...a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946". Precedentes: Parecer nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU e Parecer nº 00549/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU. Art. 14, I, da IN SPU 03/2016. Necessidade de analisar expressamente o conteúdo do registro válido em 1946. Considerações sobre o caso concreto.
III - Contrato padronizado no Anexo XIV da IN SPU nº 3, de 09 de novembro de 2016.
Trata-se de processo encaminhado pela SPU/PI para análise da Minuta de Contrato de Constituição de Aforamento (SEI 33542478) referente ao imóvel situado na Rua Cândida Soares, nº 2.751, Bairro Acarape, Teresina/PI, ainda sem RIP.
Foi disponibilizado o acesso ao Sistema SEI, onde consta um processo com 36 registros. O sistema gera um arquivo PDF com 312 páginas e os seguintes documentos:
Em resumo, trata-se de processo instaurado a pedido do interessado para transformar o regime de ocupação em aforamento gratuito, com fundamento em título (art. 105. 1º do DL 9.760/46).
Tudo lido e analisado, é o relatório.
O Decreto-Lei 9.760, de 05 de setembro de 1946 exige:
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
(...)
§ 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.
Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma dêste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência: (...)
O já antigo Parecer n. 00037/2012/DECOR/CGU/AGU (NUP: 00441.001671/2012-41) informa:
(...)
II — A escolha da União pelo aforamento deve decorrer da presença dos requisitos constantes do art. 64, § 2º, do Decreto-Lei n.º 9.760/46.
Portanto, a modalidade utilizada para regularização está prevista em lei e está na esfera de competência da SPU, observado o § 2º do referido DL 9.760/46.
O imóvel em questão é acrescido de Terreno Marginal por força da LMEO – Linha Média das Enchentes Ordinárias, aprovada e homologada em 02/08/2006, conforme Processo Administrativo 04911.000873/2004-32 (Nota Técnica 14244 (34095429) SEI 19739.162094/2022-27 / pg. 304).
O Art. 20, inciso III da CF/88 e o Art. 1 º, alínea b e 4º, do Decreto-Lei nº 9.760/1946, dispõem, respectivamente:
Constituição Federal/88
"Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;"
Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946
"Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
(...)
b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;
Art. 4º São terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados dêsde a linha média das enchentes ordinárias.
O aforamento é direito real, conceituado como o ato (contratual) onde a União "atribui a terceiros o domínio útil de imóvel de sua propriedade, obrigando-se este último (foreiro ou enfiteuta) ao pagamento de pensão anual, denominada foro, na porcentagem de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno" (IN SPU nº 03 de 09/11/2016), e dar-se-á "quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública" (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).
O aforamento pode ser contratado com o particular de forma gratuita ou mediante pagamento (onerosa). A concessão do aforamento gratuito é o
"ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos”. (IN SPU nº 03 de 09/11/2016)
Têm preferência ao aforamento, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 e demais dispositivos legais. No que interessa ao caso concreto:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;
(...)
Por sua vez, o Decreto-Lei 2.398/1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, prevê a gratuidade:
Decreto-Lei 2.398/1987
"Art. 5o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)" (negritei)
Significa dizer, em outras palavras, que o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil.
São hipóteses bastante específicas que não comportam ampliação, sempre fundadas na boa-fé do utilizador ou em características bem particulares do imóvel.
Como anota Luís Carlos Cazetta
O item 1o do art. 105 confere preferência ao aforamento de terrenos de marinha e seus acrescidos aos que, em 1946, tivessem título de propriedade transcrito no Registro de Imóveis, na suposição de que fossem alodiais - Parecer PGFN/CPA/No1432/96 (704/97).
O item 1o do art. 105 atribui preferência aos que tiverem título de propriedade revestido de aparente idoneidade que tenha permitido a sua transcrição ou inscrição (ou registro, na linguagem legislativa atual) no Ofício de Registro de Imóveis competente - Parecer PGFN/CPA/No 1991/96.
(Legislação imobiliária da União: anotações e comentários às leis básicas /Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria do Patrimônio daUnião. – Brasília : MP, 2002)
A IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, estabelece:
Seção III
Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito
Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.
Art. 11. Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Art. 12. A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 13. Constatada falsidade das declarações sobre as exigências para o exercício da preferência, os contratos serão nulos de pleno direito, sem prejuízo das sanções penais aplicáveis, independentemente de notificação judicial ou extrajudicial, retornando automaticamente o imóvel ao domínio pleno da União.
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
(...)
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.
ANEXO VI
DOCUMENTOS NECESSÁRIOS À COMPROVAÇÃO DA PREFERÊNCIA AO AFORAMENTO GRATUITO
Art. 105. Decreto-Lei 9.760 de 5 de setembro de 1946
I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis:
a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.
b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.
Os documentos comprobatórios citados neste item não podem conter qualquer menção que possa levar a conclusão de que a área pertença a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescido de marinha.
Da Constituição de Aforamento Voluntário
Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.
(...)” (destaquei)
Também o Enunciado nº 5 da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em matéria patrimonial esclarece:
Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha.
Precedentes:
– PARECER Nº 0127 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 0271 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 1723 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 1510 – 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 0228 – 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 0090 – 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU
E o PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU fixou a adequada interpretação do enunciado acima, como bem apontado no PARECER n. 00549/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 10154.177516/2021-84):
Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:
"(...) 10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original)".
Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel. Dessa form
Como já transcrito acima, a IN 03/2016 incorporou esse entendimento ao regulamento, deixando explícito: "naquela data".
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme oart. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
Tais considerações são pertinentes porque SPU efetuou uma detida análise da cadeia dominial (Nota Técnica SEI nº 10361/2023/MGI e Nota Técnica SEI nº 14244/2023/MGI), mas não analisou (expressamente) o conteúdo dos registros e transcrições válidos em 1946 para verificar se lá existe alguma referência à propriedade da União.
Apesar disso, não identificamos na documentação qualquer menção à propriedade da União. O que existe é a referência ao aforamento efetuado pelo Município ("terrenos aforados à municipalidade" - Certidão Cadeia Dominial Acarape (31462472) SEI 19739.162094/2022-27 / pg. 28) posteriormente remido (R-I-9.527, Certidão Cadeia Dominial Acarape (31462472) SEI 19739.162094/2022-27 / pg. 34).
Assim, parece correta a opção pelo aforamento gratuito.
A já mencionada Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 dispõe:
Art. 5º O imóvel objeto do aforamento pretendido deve estar registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente em nome da União.
Parágrafo único. Nos casos em que o imóvel ainda não esteja registrado em favor da União, a SPU/UF deverá requerer a abertura da respectiva matrícula, postergando tal providência, quando verificado previamente que sua abertura poderá ser promovida em ato concomitante ao registro do aforamento.
Uma das finalidades deste processo é justamente corrigir a situação cartorial. A imprecisão no Registro não é óbice ao aforamento proposto.
Elaborada na forma da IN 03/2016:
Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência – CVR.
Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional
No mesmo sentido, a Instrução SPU/ME nº 67, de 20 de setembro de 2022:
Art. 21. O Relatório de Valor de Referência - RVR será admitido para as seguintes finalidades:
I - reavaliação de bens para fins contábeis;
II - cessão gratuita;
III - aforamento gratuito; e
IV - todos os demais casos não especificados no art. 20.
O imóvel está em área urbana. Portanto, incide na hipótese o disposto no art. 100 do DL 9.760/46:
Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma dêste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:
(...)
§ 7o Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3o do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 13.240, de 2015)
E o art. 49 da IN 03/2016:
Art. 49. Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas o art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
A IN 03/2016 impõe que o processo seja instruído com a "Comprovação de quitação de taxas e laudêmios" e "Certidão Negativa de Débitos, Certidão Negativa de Dívida Ativa", exigência atendida no caso concreto.
No caso, apesar de ser dispensável a inscrição prévia do ocupante (conforme item 7 da Nota Técnica 10361 (33457429) SEI 19739.162094/2022-27 / pg. 232), a cobrança pretérita não está dispensada. Neste ponto, pedimos vênia para destacar o itens 17 e 30 do Parecer nº 0271-5.1.1/2012/DPC/CONJUR-CP/CGU/AGU:
"17. Nesta esteira, parece-nos claro que a frase "ressalvados os caos de preferência ao aforamento" inserida no parágrafo 1º do art. 2º do Decreto-Lei nº 1.561/77, visa a excepcionar a precariedade das inscrições de ocupação nas hipóteses em que o titular tem direito de preferência ao aforamento. Dessa forma, diferentemente do sustentado pela SPU no item 19 da Nota Técnica nº 173-CPU/MP, mesmo nos casos em que o interessado goza de preferência ao aforamento a ocupação de terreno da União deve ser remunerada, salvo quando autorizada em lei".
Parecer 0271 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (33461521) SEI 19739.162094/2022-27 / pg. 258 )
Portanto, se o interessado ocupava o imóvel, deve pagar as taxas de ocupação pretéritas, observada a prescrição, mas sem prejuízo do aforamento.
No tocante à minuta do Contrato de Constituição de Aforamento anexada aos autos, observa-se que o órgão assessorado adotou o modelo constante do ANEXO XIV, da IN nº 03, de 09 de novembro de 2016, SPU/MPOG.
No entanto, acrescentou uma cláusula de mediação e conciliação e o item 7 "outras estipulações".
Embora as cláusulas inseridas não prejudiquem a finalidade do contrato, ao nosso juízo prejudicam a padronização.
Além do mais, a estipulação prevista no item 7 é para o adquirente futuro, e não para o foreiro.
E a mediação da AGU, em regra, é inadequada para a solução de conflitos entre particular e a Administração Pública. A CCAF "tem a missão institucional de atuar, por de meio de autocomposição, na busca da prevenção e solução consensual de conflitos que envolvam órgãos da administração pública federal, autarquias ou fundações federais". (https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/ccafdir/sobre)
Assim, sugerimos retirar os acréscimos e renumerar o restante.
Sugere-se que a declaração de reconhecimento do domínio da União para fins de registro (Declaração de Aforamento (31463171) SEI 19739.162094/2022-27 / pg. 218) seja subscrita também pela esposa do interessado, Sra. Teresinha, para viabilizar o registro (outorga uxória ou vênia conjugal, conforme art. 1.647 do Código Civil).
A rigor, não é obrigatório, porque a referida senhora já assinará o contrato, mas evita discussões estéreis.
Como ressaltado pelo GE-DESUP, "A SPU/UF deverá procedero cadastramento do imóvel e suaavaliação, nos termos da IN 67/2022, pretérita a assinatura do contrato".
Ante o exposto, entendemos que:
Não havendo divergência interna detectada sobre o tema, dispensada a aprovação do Exmo. Coordenador, na forma do art. 22 do Regimento Interno desta Coordenação, é o parecer.
Vitória, ES, 23 de maio de 2023.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739162094202227 e da chave de acesso 4e1d21d2