ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00089/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.007624/2023-11

INTERESSADOS: GABINETE SAV/GAB/SAV/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Minuta de Decreto Presidencial que "Dispõe sobre o Conselho Superior do Cinema”. Exposição de Motivos. Parecer de Mérito. Observação dos requisitos dispostos no Decretos nº 9.191, de 2017. Pela viabilidade jurídica, observadas as considerações ora elaboradas.  ​

I - DO RELATÓRIO

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cultura pela Secretaria do Audiovisual desta Pasta Ministerial (Ofício nº 193/2023/SAV/GAB/SAV/GM/MinC) por conduto do qual requer a análise e emissão de parecer sobre proposta de Decreto Presidencial que "Dispõe sobre o Conselho Superior do Cinema”. Nos termos do referido ofício:

Trata o presente processo de minuta do Decreto que dispõe sobre o Conselho Superior do Cinema-CSC (1178396), criado por meio do art. 3º da Medida Provisória no 2.228-1, de 6 de setembro de 2001. O Conselho é o órgão encarregado de formular a política nacional do cinema e aprovar as diretrizes para o desenvolvimento da indústria cinematográfica objetivando sua auto sustentabilidade.

Diante do exposto, após manifestação técnica desta Secretaria do Audiovisual, por meio da Nota Técnica nº 5/2023 (1178393) e do Parecer Técnico nº 20/2023/SAV/GAB/SAV/GM (1178395), encaminho o presente processo para conhecimento e manifestação jurídica acerca da proposta de Decreto, conforme minuta anexa aos autos, bem como da Minuta de Exposição de Motivos (1178401) à ser submetida posteriormente à Ministra de Estado da Cultura.

2. A minuta de Decreto (SEI nº  1178396​) conta com nove artigos; consta dos autos, ainda, a Nota Técnica nº 5/2023; o PARECER TÉCNICO Nº 20/2023/SAV/GAB/SAV/GM; e a Exposição de Motivos.

3.  É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - FUNDAMENTAÇÃO

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da proposta, quanto aos aspectos materiais e formais.

10. O Conselho Superior do Cinema restou criado pela Medida Provisória nº 2228-1, de 6 de setembro de 2001 (status de lei), mais precisamente, no Capítulo III, arts. 3º e 4º, senão, veja-se:

CAPÍTULO III

DO CONSELHO SUPERIOR DO CINEMA

Art. 3o  Fica criado o Conselho Superior do Cinema, órgão colegiado integrante da estrutura da Casa Civil da Presidência da República, a que compete:

I - definir a política nacional do cinema;

II - aprovar políticas e diretrizes gerais para o desenvolvimento da indústria cinematográfica nacional, com vistas a promover sua auto-sustentabilidade;

III - estimular a presença do conteúdo brasileiro nos diversos segmentos de mercado;

IV - acompanhar a execução das políticas referidas nos incisos I, II e III;

V - estabelecer a distribuição da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica - CONDECINE para cada destinação prevista em lei.

Art. 4o  O Conselho Superior do Cinema será integrado:

I - pelos Ministros de Estado:

a) da Justiça;

b) das Relações Exteriores;

c) da Fazenda;

d) da Cultura;

e) do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;

f) das Comunicações; e

g) Chefe da Casa Civil da Presidência da República, que o presidirá.

II - por cinco representantes da indústria cinematográfica e videofonográfica nacional, que gozem de elevado conceito no seu campo de especialidade, a serem designados por decreto, para mandato de dois anos, permitida uma recondução.

§ 1o  O regimento interno do Conselho Superior do Cinema será aprovado por resolução.

§ 2o  O Conselho reunir-se-á sempre que for convocado por seu Presidente.

§ 3o  O Conselho deliberará mediante resoluções, por maioria simples de votos, presentes, no mínimo, cinco membros referidos no inciso I deste artigo, dentre eles o seu Presidente, que exercerá voto de qualidade no caso de empate, e três membros referidos no inciso II deste artigo.

§ 4o  Nos casos de urgência e relevante interesse, o Presidente poderá deliberar ad referendum dos demais membros.

§ 5o  O Presidente do Conselho poderá convidar para participar das reuniões técnicos, personalidades e representantes de órgãos e entidades públicos e privados.

11. Atualmente, o referido Conselho integra a estrutura deste Ministério da Cultura, nos termos do Decreto  nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023:

Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023

Anexo I

Capítulo II

DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

Art. 2º  O Ministério da Cultura tem a seguinte estrutura organizacional:

(...)

IV - órgãos colegiados:

(...)

d) Conselho Superior de Cinema; e

12. Ao longo dos anos, o Colegiado passou por algumas mudanças, conforme se extrai da leitura do Parecer de Mérito (PARECER TÉCNICO Nº 20/2023/SAV/GAB/SAV/GM):

O Conselho Superior do Cinema – CSC foi criado por meio do art. 3º da Medida Provisória no 2.228-1, de 6 de setembro de 2001. O Conselho é o órgão encarregado de formular a política nacional do cinema e aprovar as diretrizes para o desenvolvimento da indústria cinematográfica objetivando sua auto sustentabilidade. Sua composição e funcionamento foram definidos pelo Decreto nº 4.858, de 13 de outubro de 2003. O Conselho Superior do Cinema foi criado como órgão colegiado integrante da estrutura da Casa Civil da Presidência da República. (...)

(...)

​

Em 25 de novembro de 2020, o CSC retornou à estrutura da Cultura, por meio do Decreto nº 10.553, de 25 de novembro de 2020. Esse Decreto dispõe sobre o Conselho Superior do Cinema, colegiado integrante da estrutura básica da Secretaria Especial de Cultura do Ministério do Turismo, sucessora do Ministério da Cultura após a extinção do órgão em 2019. Além disso, o Decreto citado também revogou o Decreto nº 4.858/2003 e alterou a composição do conselho, a principal alteração ocorreu nos representantes dos órgãos do Governo Federal, não mais representados pelos Ministros de Estado e sim por "servidores ocupantes de cargo em comissão ou função de confiança equivalente ou superior ao nível 6 do Grupo-Direção e Assessoramento Superior - DAS".

Em 22 de junho de 2021 foi publicado no Diário Oficial da União, na seção 2, páginas 1  e 2, o Decreto de 21 de junho de 2021, que designou os membros para compor o Conselho Superior do Cinema, com mandato de dois anos, cujo prazo se encerra em junho de 2023. Sendo necessária elaboração de novo decreto de composição, o qual deverá se dar após as alterações proposta na minuta do Decreto que dispõe sobre o CSC (SEI 1178396).

13. Nessa esteira, a proposta ora em comento objetiva adaptar também o colegiado à nova estrutura dos Ministérios. A proposta apresenta atualmente 9 artigos, assim dispostos: 

(i) ementa e preâmbulo;

(ii) objeto do Decreto, com previsão de que integra o Ministério da Cultura: art. 1º;

(iii) competências: art. 2º;

(iv) composição: art. 3º e §§;

(v) organização e previsão de reuniões, quóruns de aprovação etc: arts. 4º e 5º;

(vi) determinação que que a secretaria-executiva do colegiado compete à SAV/MINC: art. 6º;

(vii) previsão de reuniões - presencial ou por videoconferência: art. 7º;

(viii) previsão de que a participação no Colegiado constitui prestação de serviço público relevante, não remunerada: art. 8º; e

(ix) revogação expressa do atual Decreto nº 10.553, de 25 de novembro de 2020: art. 9º.

14. Quanto ao preâmbulo, verifica-se a legítima competência do Exmo. Presidente da República para dispor, mediante Decreto, sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (art. 84, VI, "a"). Ademais, o Decreto em comento estará regulando (art. 84, IV) um órgão que já fora criado por lei (MP com força e status de lei). 

15. No que concerne às competências, verifica-se que o inciso I faz uma atualização da expressão - utiliza "definir a política nacional do audiovisual", ao invés da usual e prevista na MP nº 2228-1, de 2001, que prevê "política nacional do cinema". Muito embora se trate, salvo melhor juízo, de uma melhor utilização técnica e atualizada das expressões, sugere-se que a Secretaria do Audiovisual faça menção à referida utilização/atualização na Exposição de Motivos, de modo a fundamentar/justificar a opção pelo novo termo. 

16. Adentrando-se aos aspectos formais, impende registrar, primeiramente, a competência para propor ato ao Exmo. Presidente da República, nos termos do art. 22 do Decreto nº 9.191, de 2017, senão, veja-se:

Art. 22. Incumbe aos Ministros de Estado a proposição de atos normativos, conforme as áreas de competências dos órgãos.

17. Ainda nos termos do Decreto nº 9.191, de 2017, consta rol de documentos que devem acompanhar a exposição de motivos - os quais já constam no processo, conforme enumerado no parágrafo 2 supra, a saber: 

Documentos que acompanham a exposição de motivos

Art. 30. Serão enviados juntamente à exposição de motivos, além de outros documentos necessários à sua análise:

I - a proposta do ato normativo;

II - o parecer jurídico;

III - o parecer de mérito; e

IV - os pareceres e as manifestações aos quais os documentos de que tratam os incisos II e III façam remissão.    

18. Quanto ao aspecto formal da minuta propriamente, faz-se imprescindível a inclusão de um último artigo a prever a cláusula de vigência, em conformidade com o art. 5º, III, "d" do Decreto nº 9.191, de 2017; assim propõe-se:

Art. 10. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

19. Verifica-se, pois, que a proposta encontra embasamento na competência constitucional privativa do Presidente da República para regulamentar lei (visto que o Conselho fora criado por ato normativo com status de lei) e dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal, nos termos do art. 84, IV e VI "a" da Constituição.

III - CONCLUSÃO

20. Em razão do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela constitucionalidade, legalidade e atendimento à técnica legislativa da proposta de Decreto ora em análise, observadas as considerações dispostas nos parágrafos 15 e 18, após o que o ato estará apto a ser submetido ao apreço pela Exma. Ministra de Estado da Cultura. 

21. Ao Apoio Administrativo, para encaminhamento dos autos à Secretaria do Audiovisual - SAV, em resposta ao Ofício nº 193/2023/SAV/GAB/SAV/GM/MinC.

​

Brasília, 26 de maio de 2023.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica Substituta

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400007624202311 e da chave de acesso 8806caf1