ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00422/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.104206/2022-25
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SERGIPE - SPU/SE
ASSUNTOS: ATIVIDADE FIM
EMENTA: PATRIMONIO IMOBILIARIO DA UNIAO. CONSULTA. REGULARIZAÇÃO DE UTILIZAÇÃO DE IMÓVEL PARCIALMENTE DE DOMÍNIO DA UNIÃO.
RELATORIO
Trata-se de processo administrativo eletrônico oriundo da Superintendência do Patrimônio da União em Sergipe cujo objeto constitui a regularização de utilização de imóvel parcialmente de domínio da União localizado na Rua José Carlos de Almeida, S/N, Zona de Expansão (Robalo), Aracaju/SE, CEP 49004-415.
O pedido de regularização foi formulado pela empresa PETROX COMERCIAL LTDA. que adquiriu o imóvel de MARCOS SILVA DE SALES por força de escritura pública de compra e venda lavrada no Cartório do 4º Oficio de Aracaju/SE em 21 de fevereiro de 2020.
O imóvel encontra-se registrado na matrícula nº 80. 867 do Cartório do 5º Ofício da Comarca de Aracaju/SE com base no título: Mandado de Transcrição de sentença de usucapião, datado de 23/3/2015, expedido pelo Juízo de Direito da 9ª. Vara Cível da Comarca de Aracaju/SE. Cartório do 25 º Oficio em favor de MARCOS SILVA DE SALES (SEI 21903513)
Com efeito, consta como documento SEI 28569931 a certidão da matrícula nº 80.867 de 23 de março de 2015, do citado imóvel, com área 69,00 m de largura na frente e nos fundos e 55,00 m de comprimento em ambos o lados, totalizando, portanto, 3,795 m2.
No R.1 . foi feito o registro do Mandado de transcrição de usucapião expedido pelo juízo de direito da 9ª. Vara Cível da Comarca de Aracaju/SE, em 23 de março de 2015, conferindo a Marcos Silva doe Sales a propriedade do imóvel
Todavia, restou constatado que parte do imóvel é constituída por terreno de marinha, consoante informação contida no despacho SEI 34020385, de 15 de maio de 2023 Processo nº 19739.104206/2022-25 dirigido à CJU-SE, que, para melhor compreensão do assunto, consideramos oportuno reproduzir na sequência:
“Trata-se de processo de regularização de utilização de imóvel parcialmente de domínio da União localizado na Rua José Carlos de Almeida, S/N, Zona de Expansão (Robalo), Aracaju/SE, CEP 49004-415.
O referido imóvel foi objeto de Usucapião com abertura da Matrícula Cartorial n° 80.867, de 23 de março de 2015, e na época por erro processual também foi usucapida a parte de domínio da União do imóvel, porém como pode ser verificada na certidão de inteiro teor (34021408), esta Superintendência realizou de forma extrajudicial a correção do domínio do imóvel junto ao Cartório de Registro de Imóveis, conforme AV. 5-80.867, fazendo constar que o mesmo ocupa um área de 2.067,81m² de domínio da União, tendo o PETROX COMERCIAL LTDA, que constava como proprietário da totalidade do imóvel, apresentado declaração (28599276) que reconhece a dominialidade parcial da União, sem nenhuma interposição.
Acontece que a Matrícula Cartorial n° 80.867, 23 de março de 2015, foi aberta em data posterior à data prevista na Instrução Normativa SPU n° 04/2018 para comprovação do tempo de ocupação, conforme seus Arts. 11 e 12, que é 10 de junho de 2014. Verifica-se, porém, a possibilidade de que seja considerado prazo de início da ocupação anterior em virtude da própria usucapião, a ser verificado qual seria esse tempo e se isso poderia comprovar tempo de ocupação nos termos da Instrução Normativa SPU n° 04/2018.
Na hipótese de não ser possível caracterizar o tempo de ocupação suficiente, verifica-se que a outra possibilidade de regularização do imóvel seria através da Cessão Onerosa. A questão é que a cessão onerosa a princípio necessitaria da realização de procedimento licitatário, dispensa de licitação ou declaração inexibilidade de licitação. Como pode ser verificado no Mapa de Caracterização em anexo (34021141), o imóvel em questão é parcialmente de domínio da União, porém existe parte Alodial de domínio do ocupante, devendo ser verificado se isso é condição para inexibilidade de licitação, por inviabilidade de competição, como foi considerando em situação semelhante objeto do PARECER n. 00022/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (34020810), e ainda se necessariamente a área da União e a área Alodial devem estar impossibilitadas de constituirem unidades autônomas nos termos da legislação municipal vigente.
Diante do exposto, considerando a necessidade de definição do caminho mais viável para determinação de demais diligências para regularização da utilização, solicito da CJU-SE atendimento aos seguintes quesitos:
Podemos considerar o tempo de ocupação do imóvel iniciando em tempo anterior à abertura da Matrícula Cartorial n° 80.867, de 23 de março de 2015, para comprovação do tempo de ocupação exigido na Instrução Normativa SPU n° 04/2018? E qual seria esse tempo?; e
É possível ser considerada inviabilidade de competição e ser declarada a inexibilidade da licitação sendo que o imóvel é parcialmente Alodial? Se sim, é necessário que a parte Alodial e a parte da União estejam impossibilidades de constituirem unidades autônomas?
Aracaju, 15 de maio de 2023.
Documento assinado eletronicamente
NIELSON TÔRRES NEVES DE CARVALHO
Superintendente Substituto do Patrimônio da União em Sergipe”
Assim, foi juntada a certidão emitida 2ª, circunscrição imobiliária de Aracaju/SE (SEI 34021408) referente à matrícula nº 80.867, onde se encontra a averbação nº 5 de 06 de outubro de 2022. Alteração de situação do terreno. Superintendência do Patrimônio da União em Sergipe. “Procedo a presente averbação em face do Oficio SEI nº 257591/2022/ME, de 27 de setembro de 2022, recebido por e-mail em 05 de outubro de 2022, a fim de ficar constando que o imóvel objeto da presente matrícula e parcialmente da União, totalizando 2.067,81 m2 de área da União, conforme processo de demarcação nº 10586000530/96-20 homologado em 22/6/1999”.
Diante disso, a empresa PETROX COMERCIAL LTDA. emitiu declaração (SEI 28599276) reconhecendo que o imóvel é parcialmente de domínio da União, totalizando 2.067,81m², e manifestando a posição de não impugnar a demarcação realizada pela SPU/SE e o interesse de regularização da utilização da referida área, conforme processo n° 19739.104206/2022-25, ou seja:
À SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE
SERGIPE
Att. Dr. Pedro Celestino Pascoal Sanjuan – Superintendente em Sergipe
Nesta.
PETROX COMERCIAL LTDA, CNPJ: 05.297.480/0001-18, ENDEREÇO: Rua Urquiza Leal, 118, Bairro Salgado Filho, Aracaju/Sergipe, vem por intermédio de seus procuradores legalmente constituídos, DECLARAR.
Declaramos que tomamos conhecimento que o imóvel objeto da Matrícula Cartorial n° 80.867, de 23 de março de 2015, situado na Av. Inácio Barbosa Esquina Rua José Carlos De Almeida e Rua “G”, nº 6450, CEP: 49001-377, Bairro São José dos Náufragos, Aracaju/Sergipe, é parcialmente de domínio da União, totalizando 2.067,81m² de área da União, e que não temos nada a impugnar referente à demarcação realizada pela SPU, existindo inclusive interesse de regularização da utilização da referida área, conforme processo n° 19739.104206/2022-25" 10.05.2022
Deste modo, o imóvel com área total da matrícula nº 3.795 é composto por terreno de marinha de propriedade da União com 2.067,81 m2 e área remanescente de 1.727,19 m2.
Importante destacar que o pedido fora inicialmente indeferido, como se denota do documento SEI 22400845, em virtude da existência do Procedimento Preparatório nº 1.35.000.001244/2020-91 do Ministério Publico Federal, onde é verificada a possibilidade de irregularidade em Ação de Usucapião Nº 201310900445 na Justiça Estadual:
“Processo nº 19739.104206/2022-25
Senhor
Sugiro o INDEFERIMENTO do Requerimento SE00186/2022 (21903562) que solicita regularização utilização de imóvel da União, visto que o referido imóvel é objeto do Procedimento Preparatório nº 1.35.000.001244/2020-91 do Ministério Publico Federal, onde é verificada a possibilidade de irregularidade em Ação de Usucapião Nº 201310900445 na Justiça Estadual, quando foi concedida sentença deferimento o referido usucapião em área de dominialidade da União em desacordo com o Art 102 da LEI Nº 10.406 de 10 de janeiro de 2002 (Ver processo 10154.186952/2020-63) .
Aracaju, 14 de fevereiro de 2022.
Documento assinado eletronicamente
THOMAZ FONSECA MAYNARD GARCEZ
Engenheiro Mat 1686894
De acordo,
Documento assinado eletronicamente
NIELSON TÔRRES NEVES DE CARVALHO
Coordenador do Patrimônio da União em Sergipe”
Relevante sublinhar, também, o conteúdo do Ofício externo PEMAPU/PGM (SEI 31224270) noticiando a propositura da ação rescisória n.º 201500621607, fundada especialmente na existência de investigação em relação ao autor da ação a respeito de possível falsidade documental.
A ação permanece em curso, todavia, até o momento, o Município não obteve êxito na reforma da referida sentença, como se denota da manifestação da Procuradora do Município de Aracaju:
Ofício externo PEMAPU/PGM
Aracaju, 15 de março de 2021.
Ao Excelentíssimo Sr.
Pedro Ernesto Celestino Pascoal Sanjuan
Superintendente do Patrimônio da União em Sergipe
NESTA
Assunto: OFÍCIO SEI N.º 3609/2023/ME. Memorando n.º 3.851/2023
Senhor Superintendente,
Em atenção ao questionamento contido no Ofício SEI nº 3609/2023, esta
Procuradoria-Geral buscou informações a respeito dos fatos narrados e processo judicial mencionado.
É de conhecimento desta Procuradoria-Geral que o Sr. Marcos Silva de Sales propôs
ação de usucapião n.º 201310900445, na qual sustentou, em síntese, ser possuidor de imóvel situado na Rodovia José Carlos de Almeida, s/n, esquina com Rodovia José Sarney, povoado Robalo, desde o dia 19/02/2013, e que o demandado já exercia a posse anterior do terreno com animus dominus sem qualquer oposição ou contestação de quem quer que seja, desde que o adquiriu, em julho de 19/08/1996.
Intimado pelo Juízo da 9ª Vara Cível, a respeito de possível interesse no feito, o
Município de Aracaju instou a EMURB, empresa pública responsável pelas atividades de controle urbanístico desta capital. Todavia, a resposta que identificava o imóvel como área verde, situada Loteamento Beira-Mar, apenas foi obtida após ter sido proferida sentença de procedência.
Com o intuito de defender a propriedade municipal, houve a propositura da Ação
rescisória n.º 201500621607, fundada especialmente na existência de investigação em relação ao autor da ação (noticiada nos autos) a respeito de possível falsidade documental. A ação permanece em curso, todavia, até o momento, o Município não obteve êxito na reforma da referida sentença.
Apesar do debate jurídico em curso, a respeito da propriedade do imóvel, o bem foialienado à pessoa jurídica Petrox Comercial Ltda., que externou o interesse em realizar uma construção. Esta Procuradoria foi questionada a respeito da tramitação dos processos judiciais e, por análise promovida no Protocolo 57.672/2022, despacho 24, restou esclarecido que os recursos municipais, por serem desprovidos de efeito suspensivo, não impediam o prosseguimento da obra.
Por outro lado, sugeriu-se que constasse no auto/termo de liberação, a referência à litigiosidade do bem, nos termos do art. 240 da Lei n.º 13.105/2015. Na expectativa de ter esclarecido a atuação municipal, esta Procuradoria-Geral se coloca à disposição para dirimir eventuais dúvidas.
Com as homenagens de estilo,
Atenciosamente,Taisa Oliveira de Souza
Procuradora do Município de Aracaju
Para prosseguir na análise administrativa e técnica do requerimento, a SPU/SE se deparou com a necessidade de submeter ao crivo desta Consultoria especializada a dúvida jurídica relatada no OFÍCIO SEI Nº 42743/2023/MGI, de 15 de maio de 2023, nos seguintes termos:
“Considerando a necessidade de definição do caminho mais viável para determinação de demais diligências para regularização da utilização do aludido imóvel e, considerando os fatos e fundamento descritos no Despacho (SEI nº 34020385), solicitamos dessa Douta consultoria o atendimento aos seguintes quesitos:
Podemos considerar o tempo de ocupação do imóvel iniciando em tempo anterior à abertura da Matrícula Cartorial n° 80.867, de 23 de março de 2015, para comprovação do tempo de ocupação exigido na Instrução Normativa SPU n° 04/2018? E qual seria esse tempo?; e
É possível ser considerada inviabilidade de competição e ser declarada a inexigibilidade da licitação sendo que o imóvel é parcialmente alodial? Se sim, é necessário que a parte Alodial e a parte da União estejam impossibilidades de constituírem unidades autônomas?
Os autos foram,assim, encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
21903500 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903502 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903512 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903513 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903515 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903516 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903520 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903526 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903532 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903537 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903540 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903542 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903546 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903549 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903552 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903555 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903560 Anexo 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21903562 Requerimento 24/01/2022 SPU-SE-NUDEP
21904009 Despacho de Providências 25/01/2022 SPU-SE-NUCIP
21911174 Ofício 21603 26/01/2022 SPU-SE-NUCIP
21911381 Ofício 21608 26/01/2022 SPU-SE-NUCIP
21947320 E-mail 27/01/2022 SPU-SE-NUCIP
21947386 E-mail 27/01/2022 SPU-SE-NUCIP
22400845 Despacho 14/02/2022 SPU-SE-NUCIP
22402313 Notificação (numerada) 49 14/02/2022 SPU-SE-NUCIP
22631929 Anexo 22/02/2022 SPU-SE-NUCIP
22631940 Anexo 22/02/2022 SPU-SE-NUCIP
23538227 Anexo 08/02/2022 SPU-SE-NUCIP
23538248 Mapa 08/02/2022 SPU-SE-NUCIP
23669998 Anexo 31/03/2022 SPU-SE-NUCIP
23924695 E-mail 11/04/2022 SPU-SE-NUCIP
24008463 Comprovante 13/04/2022 SPU-SE-NUCIP
27293530 Despacho 16/08/2022 SPU-SE-NUCIP
27353709 Ofício 227615 18/08/2022 SPU-SE
27366181 E-mail 19/08/2022 SPU-SE-NUCIP
27831678 Anexo 06/09/2022 SPU-SE-NUCIP
28569931 Anexo 05/10/2022 SPU-SE-NUCIP
28599276 Anexo 06/10/2022 SPU-SE
28712939 Ofício 268854 11/10/2022 SPU-SE
28739998 E-mail 11/10/2022 SPU-SE
30770896 Ofício 3609 06/01/2023 SPU-SE-COORD
30878334 Comprovante 12/01/2023 SPU-SE-COORD
30995297 Alvará 18/01/2023 SPU-SE-COORD
30995471 Despacho 18/01/2023 SPU-SE-COORD
31224270 Ofício 16/01/2023 SPU-SE-COORD
34020385 Despacho 15/05/2023 MGI-SPU-SE-COOR
34020810 Anexo 15/05/2023 MGI-SPU-SE-COOR
34021141 Anexo Mapa 15/05/2023 MGI-SPU-SE-COOR
34021408 Anexo Certidão Catorial 80.867
15/05/2023 MGI-SPU-SE-COOR
34027253 Ofício 42743 15/05/2023 MGI-SPU-SE
34027643 Despacho 15/05/2023 MGI-SPU-SE
Feito o relatório, passo a opinar.
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
ANALISE JURIDICA
identificação dos terrenos de marinha e acrescidos. procedimento administrativo de demarcação.
Antes de enfrentarmos as especificidades do caso concreto, oportuno visitar alguns institutos jurídicos aplicáveis ao exame pretendido.
Até o ano de 1946, o arcabouço jurídico brasileiro era composto pela Lei nº 601, de 1850, destinada às terras devolutas e pelo encadeamento de uma série de Decretos-Leis que se dedicavam exclusivamente aos terrenos de marinha.
Em 1946, novo disciplinamento para as terras públicas foi arquitetado pelo Decreto-lei nº 9.760 ao dispor sobre os bens da União, incluindo normas de demarcação de terrenos de marinha, de regularização de ocupação de imóveis presumidamente seus, de previsão das instâncias administrativa e judicial incumbidas de discriminar as terras públicas das particulares, entre outras providências.
O artigo 2º do Decreto-Lei definia os terrenos de marinha:
DA CONCEITUAÇÃO
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.
Mas, para conhecer efetivamente os precisos limites dos citados imóveis, a norma legal determinou a observância de um procedimento administrativo, denominado “demarcação”, de índole meramente declaratória da propriedade da União, localizada no Capítulo II – Da identificação do Bens, Seção II - DA DEMARCAÇÃO DOS TERRENOS DE MARINHA.
No plano infralegal, a INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022 estabelece os critérios e procedimentos para a demarcação de terrenos de marinha, terrenos marginais e seus respectivos acrescidos, bem como orienta a identificação das áreas de domínio da União dispostas nos incisos III, IV, VI e VII do Artigo 20 da Constituição Federal de 1988.
Feita a demarcação dos terrenos de marinha, mediante o procedimento administrativo antes apontados, o terreno demarcado deve ser registrado no competente Registro de Imóveis como preconiza o artigo 2º, parágrafo único da Lei nº 9.636, de 1998:
Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
grifo nosso
Deste modo, abre-se a matrícula da área demarcada, com todos os elementos de que trata o art. 176, § 1º , I e II, números 1, 2 e 3, letra “a” ou “b”, e número 4, letra b, da Lei no 6.015, de 1973, atendendo-se ao princípio da especialidade objetiva, com a descrição completa do imóvel e subjetiva, com a identificação do titular do direito, no caso, a União, e, ato contínuo o registro do termo de demarcação.
No caso vertente, extrai-se da certidão emitida pelo Cartório da 2ª. Circunscrição Imobiliária de Aracaju/SE (SEI 34021408), referente à matrícula nº 80.867, a averbação nº 5 de 06 de outubro de 2022, por meio da qual passou a constar que o imóvel objeto da matrícula é parcialmente da União, totalizando a área de 2.067,81 m2, conforme processo de demarcação nº 10586000530/96-20 homologado em 22/6/1999.
Em que pese a averbação efetivada, a SPU/SE deve providenciar o registro do termo de demarcação no Cartório de Registro de Imóveis competente, de acordo com o artigo 2º, parágrafo único da Lei nº 9.636, de 1998, abrindo-se nova matrícula da área em nome da União, destacada da área maior, bem como promovendo-se os lançamentos no sistema próprio de gestão patrimonial da União.
Insta assinalar, de outro lado, que a dimensão de cada área a ser separada não parece constituir óbice na legislação municipal (por ficarem abaixo da metragem mínima permitida) para a divisão e registro em matrículas individualizadas no Cartório de Registro de Imóveis, consoante se retira da Lei Complementar nº 42 de 04 de outubro de 2000, que instituiu o PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE ARACAJU, criou o SISTEMA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANA, como se vê:
Art. 181. Parcelamento do Solo é a divisão da terra em unidades autônomas juridicamente independentes, dotadas de individualidade própria, para fins de edificação.
182. O parcelamento do solo poderá ser realizado sob a forma de loteamento, desmembramento, remembramento e arruamento.
(...)
Art. 185. A lei de parcelamento, uso e ocupação do solo estabelecerá padrões diferenciados de parcelamento, observadas as diretrizes desta lei e os seguintes critérios:
I - os lotes terão área mínima de 200,00m2 (duzentos metros quadrados), frente mínima de 7,00m (sete metros), e relação entre profundidade e testada não superior a 5 (cinco) vezes;
II - nos parcelamentos localizados na ZAB-1 os lotes terão área mínima de 125,00m², frente mínima de 6,00m e relação entre profundidade e testada não superior a 5 vezes;
III - nos novos parcelamentos, localizados em Área Especial de Interesse Social (AEIS) conforme o disposto nesta lei, os lotes terão área mínima de 100,00m2 (cem metros quadrados) e máxima de 200,00m2 (duzentos metros quadrados) e frente mínima de 5,00m (cinco metros);
IV - o comprimento máximo das quadras será de 400,00 m (quatrocentos metros) à exceção dos parcelamentos vinculados;
V - os lotes deverão, necessariamente, confrontar-se com via pública;
VI - os parcelamentos, quando realizados ao longo de rodovias, ferrovias e dutos deverão reservar faixa "nom aedificandi", conforme disposto nesta lei;
VII - lotes na Zona de Adensamento Restrito - ZAR, terão área mínima de 250,00 m2 (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e relação entre profundidade e testada não superior a 5 (cinco) vezes.
Evidentemente que tal afirmação deve ser confirmada perante a Prefeitura Municipal de Aracaju/SE.
Com a regularização do registro imobiliário, a SPU/SE poderá cogitar sobre as ações tendentes à destinação consentânea com a realidade.
A esse respeito, consigne-se que o fato de a empresa requerente ser proprietária de imóvel confrontante com o imóvel da União, após a abertura da nova matrícula em nome da União, não implica, necessariamente, no direito a qualquer tipo de destinação.
Cada modalidade de destinação deverá ser analisada à luz dos fatos concretos, seguindo os parâmetros da legislação de patrimônio da União.
inscrição de ocupação em imóvel da União. legislação
O estudo sobre a possibilidade de inscrição de ocupação, no caso vertente, exige a adoção das seguintes premissas:
a) trata-se no caso concreto de inscrição nova, pois não consta nos autos a notícia de inscrição anterior;
b) a análise da inscrição nova deve pautar-se nos documentos relativos ao requerente, ou seja, a empresa PETROX COMERCIAL LTDA. que adquiriu o imóvel de MARCOS SILVA DE SALES por força de escritura pública de compra e venda lavrada no Cartório do 4º Oficio de Aracaju/SE em 21 de fevereiro de 2020.
Sendo assim, como inscrição nova, vejamos, então, os requisitos impostos na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
A Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, alterou dispositivos dos Decretos-Leis nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, tendo disciplinado a inscrição da ocupação do seguinte modo:
Art. 7o A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação.
§ 1o É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo.
§ 2o A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.
§ 3o A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico.
§ 4o Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais.
§ 5o As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4o.
§ 6o Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei.
§ 7º Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio
Art. 8o Na realização do cadastramento ou recadastramento de ocupantes, serão observados os procedimentos previstos no art. 128 do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações desta Lei.
Art. 9o É vedada a inscrição de ocupações que:
I - ocorreram após 10 de junho de 2014 ;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei.
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
No plano infralegal, a Instrução Normativa nº 4, de 14 de agosto de 2018, com vigência restaurada pela Portaria SPU/ME nº 9.220, de 2 de agosto de 2021, publicada no DOU nº 145, de 03/08/2021, estipulou os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, para a outorga, transferência, revogação e cancelamento, e estabeleceu a definição de efetivo aproveitamento.
Destarte, no inciso I do artigo 2º, restou estabelecida a definição de inscrição de ocupação, como ato administrativo precário e resolúvel a qualquer tempo, vejamos:
“CAPÍTULO I
DAS DEFINIÇÕES E OBJETIVOS
Art. 1º.
(....)
Art. 2º Para efeito dessa IN, considera-se:
I - inscrição de ocupação: ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, por meio do qual a União reconhece a utilização de áreas de seu domínio, desde que comprovado o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante e o preenchimento dos demais requisitos legais, não gerando para o inscrito qualquer direito inerente à propriedade.
II - taxa de ocupação: prestação pecuniária anual que o ocupante do bem imóvel da União deve pagar pelo uso do terreno de domínio da União, correspondente a 2% do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU;
(...)
grifo nosso
Mais adiante, nos artigos 5º, 6º e 7º, a norma ocupou-se do início do processo, dos requisitos e do conceito de efetivo aproveitamento do terreno:
CAPÍTULO II
DA INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
(...)
Art. 5º O processo de inscrição de ocupação será iniciado:
I - de ofício pela SPU, nos termos do art. 7º, § 3º da Lei nº 9.636, de 1998;
II - a pedido do interessado, nos termos do art. 7º, § 3º da Lei nº 9.636, de 1998; ou
III - por determinação judicial. Parágrafo único.
(...)
CAPÍTULO III
DOS REQUISITOS PARA INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Seção I Dos Requisitos
Art. 6º A inscrição de ocupação somente ocorrerá quando forem preenchidos os seguintes requisitos legais e normativos:
I - comprovação do efetivo aproveitamento;
II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e
III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN.
Seção II
Da Caracterização do Efetivo Aproveitamento
Art. 7º Considera-se efetivo aproveitamento, para efeitos de inscrição de ocupação no caso de imóveis urbanos:
I - a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente, observada a legislação vigente sobre o parcelamento do solo, e nos termos do art. 2º, inc. I, "a" do Decreto nº 3.725, de 2001;
II - as faixas de terrenos de marinha e de terrenos marginais que não possam constituir unidades autônomas utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros, excluídas aquelas áreas ocupadas por comunidades tradicionais;
III - a detenção de imóvel da União fundada em título de propriedade registrado no Cartório de Registro de Imóveis sob a suposição de se tratar de bem particular; ou
IV - a detenção de imóvel que, embora não edificado, esteja na posse de particular com base em título registrado em Cartório outorgado pelo Estado ou Município na suposição de que se tratassem de terrenos alodiais.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso I do caput, poderão ser inscritas as áreas de acesso necessárias e indispensáveis ao terreno que se encontre totalmente encravado, bem como as áreas remanescentes que não puderem constituir unidades autônomas, incorporando-se à inscrição principal.”
grifo nosso
E, na sequência:
Art. 10. Para fins da verificação do efetivo aproveitamento de imóvel urbano, o interessado deverá apresentar documentação comprobatória de:
I - utilização do terreno da União para fins habitacionais;
II - prestação de serviços, de atividades comerciais, industriais ou de infraestrutura atendendo aos requisitos da legislação, observada a pertinência de utilização da área em conformidade com sua vocação e atendido o interesse público; ou
III - melhoramentos edificados e incorporados permanentemente ao solo pelo homem, que não possam ser retirados sem causar desvalorização à propriedade da União ou contrariar interesse público devidamente justificado.
Seção III
Da Comprovação do Tempo de Ocupação
Art. 11. Para fins de comprovação do tempo da ocupação, para imóveis urbanos e rurais, o interessado deverá apresentar, sem prejuízo de outros meios admitidos em direito:
I - "habite-se", alvarás, declaração de entidades e órgãos públicos atestando a idade da edificação do imóvel ou do uso do terreno;
II - lançamento da edificação em carnê de Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU;
III - carnê de Imposto sobre Propriedade Territorial Rural - ITR;
IV - relatório de acompanhamento de entidade de assessoramento agrícola e extensão rural; ou
V - laudo firmado por profissional habilitado pelo CREA ou CAU
DA VEDAÇÃO DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Art. 12. São vedadas as inscrições de ocupação que:
I - ocorreram após 10 junho de 2014;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer:
a) a integridade das áreas de uso comum do povo;
b) as áreas de segurança nacional, ouvidos os órgãos competentes;
c) as áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes;
III - estejam em áreas afetadas ou em processo de afetação para a implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou de provisão habitacional, de reservas indígenas, de áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, de rodovias e ferrovias federais, de vias federais de comunicação e de áreas reservadas para construção de estruturas geradoras de energia elétrica, linhas de transmissão, ressalvados os casos especiais autorizados na legislação federal, ouvidos os órgãos competentes;
grifo nosso
Ao que parece, a empresa requerente não cumpre o requisito temporal como também não há comprovação do efetivo aproveitamento do terreno, entre outras pendências.
A cessão de uso onerosa, em princípio, dependeria da observância do procedimento licitatório, que somente poderia ser dispensado nos moldes da Lei nº 8.666, de 1993 ou da Nova Lei de Licitações nº 14.133, de 2021. Relativamente a esse aspecto, não encontramos nos autos nenhuma informação que possa ser analisada à luz das leis referenciadas.
Consideramos oportuno pontuar que a cautela recomenda que a SPU/SE diligencie no sentido de obter mais informações sobre o andamento dos processos abaixo indicados, eis que podem interferir na decisão sobre eventual destinação do imóvel da União, ou seja:
a) do Procedimento Preparatório nº 1.35.000.001244/2020-91 do Ministério Publico Federal, onde é verificada a possibilidade de irregularidade em Ação de Usucapião Nº 201310900445 na Justiça Estadual
b) da ação rescisória n.º 201500621607, fundada especialmente na existência de investigação em relação ao autor da ação a respeito de possível falsidade documental.
Por fim, recomendamos que a SPU/SE diligencie para verificar se a empresa requerente iniciou a execução de obras no terreno da União, porquanto ela ainda não detém título que a autorize nessa direção. Em caso positivo, recomendamos notificar a empresa para suspender qualquer intervenção no imóvel, sob pena da adoção das sanções administrativas previstas em lei .
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência, pela impossibilidade da destinação do terreno de marinha sem que sejam adotadas as providências para regularização do imóvel da União, consoante as recomendações declinadas ao longo desta manifestação jurídica, sobretudo aquelas sublinhadas e grafadas em negrito
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.
São Paulo, 29 de maio de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739104206202225 e da chave de acesso 84728a47