ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00439/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.143324/2022-59.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SERGIPE - MGI/SPU/SPU-SE) E MUNICÍPIO DE PROPRIÁ-SE.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. MINUTA DE TERMO DE GUARDA PROVISÓRIA.  ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA UNIÃO. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. TERMO DE GUARDA PROVISÓRIA. AUXÍLIO À ADMINISTRAÇÃO FEDERAL NA MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO DOS IMÓVEIS DE SEU DOMÍNIO. RISCO IMINENTE. POSSIBILIDADE/AMEAÇA DE INVASÕES, DEPREDAÇÕES E OUTROS EVENTOS AFINS. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Minuta de Termo de Guarda Provisória. Gleba/Terreno/Lote com 385,00,00 m² de área de terreno e de área construída.

III. Auxílio à Administração Federal na manutenção e conservação dos imóveis de seu domínio. Transferência ao outorgado do dever de guardar, conservar e vigiar o imóvel.

IV. Risco iminente caracterizado como a possibilidade/ameaça de invasões, depredações e outros eventos afins, configurado também no mau estado de conservação do imóvel impondo a necessidade de realização de obras e/ou proteção emergencial. 

V. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 45 da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal); Instrução Normativa SPU/ME nº 26, de 18 de fevereiro de 2021 (Disciplina o instrumento de Guarda Provisória de imóveis da União).

VI. Competência do Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível     0  (GE-DESUP-0),    para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações referentes a imóveis com Valor de Referência (VREF) de até R$ 1.000,000,00 (Um milhão de reais). Artigo 3º, inciso I, da Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023.

VII. Valor de Referência do bem imóvel: R$ 386.437,59.

VIII. Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente Substituto do Patrimônio da União no Estado de Sergipe, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 50872/2023/MGI, de 30 de maio de 2023, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 34452017), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 01º de junho de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do Termo de Guarda Provisória (SEI nº 33939165) a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante, por meio da SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SPU), representada pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SERGIPE (SPU-SE), e do outro lado, na qualidade de outorgado, o MUNICÍPIO DE PROPRIÁ-SE, pessoa jurídica de direito publicado interno representado por seu Prefeito Municipal, referente ao imóvel de domínio da União de natureza urbana com área de terreno e área construída de 385,00 m² (Trezentos e oitenta e cinco metros quadrados) localizado na Rua Antônio Guimarães Brito, s/nº (Mercado do Peixe), Centro, Município de Propriá, Estado de Sergipe, CEP nº 49.900-000, cadastrado no Sistema de Gerenciamento de Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 00078983, para auxílio à Administração Federal na manutenção e conservação diante do risco iminente caracterizado como a possibilidade/ameaça de invasões, depredações e outros eventos afins. 

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever fragmento da Nota Técnica SEI nº 13255/2023/MGI (SEI nº 33938478) elaborada pelo Serviço de Destinação Patrimonial da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Sergipe (SPU-SE), verbis:

(...)

"Nota Técnica SEI nº 13255/2023/MGI

Assunto:  Guarda Provisória de Imóvel Próprio Nacional em Propriá/SE

Ao Superintendente substituto,

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. Trata a presente Nota Técnica sobre a análise de concessão de Guarda Provisória de imóvel de Uso Especial da União para o MUNICÍPIO DE PROPRIÁ (Ofício n^o 059/2023 - doc. 33338491), referente ao imóvel situado à Avenida Antônio Guimarães Brito, S/N (Antigo Mercado do Peixe), Centro - Propriá/SE, cadastrado no SPUNet sob o RIP n^o 78983 (33576850).

2. O imóvel objeto da solicitação possui área de terreno de 385,00 m² e área construída de 385,00 m², constituído por prédio pavimento único com tipologia de galpão industrial/mercado.

3. Na presente Nota Técnica serão analisados os aspectos relacionados à conveniência e à oportunidade administrativa para a celebração de termo de GUARDA PROVISÓRIA, conforme ditames da Instrução Normativa SPU n^o 26, de 18 de fevereiro de 2021.

4. Serão analisados os aspectos relacionados à conveniência e à oportunidade administrativa para a concessão da Guarda Provisória e sua apreciação pelo GE-DESUP, em atenção à Portaria MGI nº 771, de 17 de Março de 2023.

(...)

ANÁLISE

I – DO IMÓVEL

Situação Jurídico Cartorial  e Cadastral :

5. O imóvel está em processo de incorporação e não possui registro cartorial até o momento, uma vez que trata-se de imóvel caracterizado como Terreno Marginal de Rio Federal (33364236), originalmente da União por força do art. 20 da Constituição Federal de 1988.

6. Quanto à Utilização: Trata-se do Antigo Mercado do Peixe de Propriá, que foi interditado pela Fiscalização Preventiva Integrada - FPI em 08/08/2022 (auto de infração n^o 01/2022), devido à irregularidades no descarte de efluentes e outros itens relativos à segurança sanitária. Atualmente o imóvel se encontra-se ainda interditado e, portanto, fechado. Conforme teor do Ofício n^o 059/2023 (33338491), a presente guarda provisória tem como objetivo possibilitar que a municipalidade exerça a gestão do imóvel, dando proteção contra invasão, esbulho e depredação, bem como providenciar a elaboração dos projetos e execução das reformas estruturantes necessárias à sua utilização pública do imóvel.

7. Conforme menção do Ofício 164/2022-GP-PMP (28814867), os recursos para execução das obras de reforma estão previstos na LOA 2023 (anexo da fl.2 - 28814867).

8. Quanto à Conveniência: o imóvel objeto do pedido de guarda provisória se encontra dentro de terreno marginal de Rio Federal, fora da faixa de segurança de orla marítima e fora da faixa de fronteira; dentro de área de proteção ambiental, tratando-se de próprio nacional apto à destinação.

9. Quanto à avaliação: Trata-se de imóvel devidamente avaliado em R$ 386.437,59 (trezentos e oitenta e seis mil quatrocentos e trinta e sete reais e cinquenta e nove centavos), conforme Relatório de Valor de Referência de Imóvel 385 (33388813).

10. Quanto ao interesse da administração pública: Considerando que o imóvel se encontra fechado, incorrendo em prejuízo à comunidade pesqueira e a todos os moradores de Propriá, entende-se a referida destinação atende ao interesse público, tendo em vista que a destinação via guarda provisória é condição fundamental para que a municipalidade exerça a gestão do imóvel, dando proteção contra invasão, esbulho e depredação, bem como providenciar a elaboração dos projetos e execução das reformas estruturantes necessárias ao reestabelecimento da sua operação.

(...)

II DO INSTRUMENTO ESCOLHIDO

12. No que tange a previsão legal para escolha do instrumento de destinação, convêm citar o instituto da guarda provisória no no art. 2^o da Instrução Normativa SPU/SE, n^o 26, de 18 de fevereiro de 2021, haja vista, a notória presença do interesse público.

Art. 2º A guarda provisória é um instrumento de origem doutrinária, com fundamento no poder geral de cautela, previsto no artigo 45 da Lei nº 9.784, de 1999, de auxílio à administração federal na manutenção e conservação dos imóveis da União, diante de risco iminente, onde não se outorga o direito de uso, mas transfere-se ao outorgado, apenas, o dever de guardar, conservar e vigiar o imóvel.

§ 1º Entende-se como risco iminente a possibilidade/ameaça de invasões, depredações e outros eventos afins.

§ 2º Também é considerado risco iminente aquele que decorre do mau estado de conservação do imóvel, tais como desprendimento de placas de fachada ou necessidade de reforço estrutural, que necessite de obras e/ou proteção emergencial as quais ficarão a cargo do outorgado.

Art. 3º A concessão da guarda provisória deverá ser avaliada conforme caso concreto e não atinge direito de terceiros, pois fica adstrita ao objeto da colaboração ajustada entre a União e o outorgado, cuja finalidade é zelar pelo bem público.

§ 1º A guarda provisória não antecipa a destinação do imóvel, pois não há outorga do direito de uso.

§ 2º A guarda provisória não está sujeita à vedação do ano eleitoral, porque não configura distribuição gratuita de bens, já que não há outorga do direito de uso.

§ 3º A concessão de guarda provisória não vincula a União à destinação definitiva do imóvel ao outorgado, visto que interesse público superveniente pode impor destinação distinta.

(grifos nossos)

13. Pela teor dos § 1º e § 2º do art. 2^o resta comprovada a viabilidade do instrumento proposto, tendo em vista a condição de vulnerabilidade do imóvel destacada no Relatório de Fiscalização Individual - RFI 747 (33630716).

14. Ademais, há parecer de referência da CONJUR-MP (Parecer n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGU - doc. 33790352), indicando o instituto da Guarda Provisória como alternativa para casos de manutenção, conservação e risco iminente:

34. A guarda provisória é um instrumento de origem doutrinária, com fundamento no poder geral de cautela, previsto no art. 45 da Lei nº 9.784/1999, de auxílio à Administração Federal na manutenção e conservação do imóvel, diante de risco iminente, onde não se outorga do direito de uso, mas transfere-se ao ente interessado, apenas, o dever de guardar, conservar e vigiar o imóvel, que pode ser concedida no curso de processo administrativo de cessão de uso gratuita ou antes, desde que vinculada à eventual e futura destinação do bem a partir de processo administrativo específico.

(grifo nosso)

15. Sobre a competência para assinatura do Termo de Guarda Provisória, trata-se de atribuição do Superintendente do Patrimônio da União, conforme art 4^o da IN 26/2021.

Art. 4º Compete ao Superintendente do Patrimônio da União nos Estados e no Distrito Federal decidir pela outorga da Guarda Provisória, com fundamento no art. 1º da Portaria SPU nº 40/2009, c/c o art. 44, inciso II, da Portaria nº 335, de 02 de outubro de 2020 (Regimento Interno da SPU), que se fará por Termo, conforme minuta constante do Anexo I desta IN.Nesta seara, respeitado os critérios da conveniência e oportunidade, e por não existir registro concorrente de outra solicitação para o imóvel e por não haver previsão de utilização direta, com base na análise dos documentos apresentados, resta claro que os pressupostos legais permitem a cessão de uso gratuito do imóvel.

(grifo nosso)

Quanto à o procedimento operacional, cumpre esclarecer que o processo não necessita de parecer do órgão consultivo da SPU, conforme art. 6^o, § 2º da referida IN.

CONCLUSÃO:

16. Diante do exposto, sob o escopo da instrução processual, verificou-se que o imóvel listado nesta Nota Técnica contém os requisitos técnicos e legais que permitem a destinação via Guarda Provisória para ao MUNICÍPIO DE PROPRIÁ, motivo pelo qual propomos:

a) encaminhamento do processo ao GE-DESUP correspondente para deliberação, e após;

 

b) encaminhamento de cópia do TERMO DE GUARDA PROVISÓRIA (33939165) ao MUNICÍPIO DE PROPRIÁ, visando sua posterior assinatura.

À consideração superior."

Dentre os instrumentos de destinação a terceiros de bens imóveis de domínio (propriedade) da União, pode ser citado a GUARDA PROVISÓRIA. Referido instrumento está fundado no poder geral de cautela previsto no artigo 45 da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999^[2], e objetiva auxiliar a Administração Federal na manutenção e conservação de imóveis diante de risco iminente caracterizado como a possibilidade/ameaça de invasões, depredações e outros eventos afins.

A destinação de imóvel de domínio (propriedade) da União mediante GUARDA PROVISÓRIA está disciplinado na INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU/ME Nº 26, DE 18 DE FEVEREIRO DE 2021, verbis:

(...)

"CAPÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

DO OBJETO

Art. 1º Esta Instrução Normativa disciplina o instrumento de guarda provisória dos imóveis de propriedade da União, a ser concedida a órgãos e entidades da administração pública, aos Estados, Distrito Federal, Municípios e a entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, enquadrados no art. 18º, inciso I, da Lei nº 9.636, de 1998, quando houver risco iminente aos imóveis, nos termos do art. 45 da Lei 9.784, de 1999.

§ 1º A aplicação da presente Instrução Normativa se dará apenas em relação aos imóveis da União cuja gestão encontra-se a cargo da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União - SPU.

§ 2º A guarda provisória dos imóveis da União, instrumento distinto da cessão provisória prevista no art. 11, §3º do Decreto nº 3.725/2001, será concedida no curso de processo administrativo ou antes, desde que vinculada a eventual e futura destinação do bem a partir de processo administrativo específico.

§ 3º Os imóveis com guarda provisória vigentes deverão ser ofertados aos outorgados em eventual busca de imóvel no sistema SISREI.

§ 4º Nos casos em que o outorgado manifestar formalmente o desinteresse pela manutenção da guarda provisória ou uso futuro do imóvel, a Superintendência poderá ofertá-lo a outros interessados.

CAPÍTULO II

SEÇÃO I

DA CONCEITUAÇÃO

Art. 2º A guarda provisória é um instrumento de origem doutrinária, com fundamento no poder geral de cautela, previsto no artigo 45 da Lei nº 9.784, de 1999, de auxílio à administração federal na manutenção e conservação dos imóveis da União, diante de risco iminente, onde não se outorga o direito de uso, mas transfere-se ao outorgado, apenas, o dever de guardar, conservar e vigiar o imóvel.

§ 1º Entende-se como risco iminente a possibilidade/ameaça de invasões, depredações e outros eventos afins.

§ 2º Também é considerado risco iminente aquele que decorre do mau estado de conservação do imóvel, tais como desprendimento de placas de fachada ou necessidade de reforço estrutural, que necessite de obras e/ou proteção emergencial as quais ficarão a cargo do outorgado.

Art. 3º A concessão da guarda provisória deverá ser avaliada conforme caso concreto e não atinge direito de terceiros, pois fica adstrita ao objeto da colaboração ajustada entre a União e o outorgado, cuja finalidade é zelar pelo bem público.

§ 1º A guarda provisória não antecipa a destinação do imóvel, pois não há outorga do direito de uso.

§ 2º A guarda provisória não está sujeita à vedação do ano eleitoral, porque não configura distribuição gratuita de bens, já que não há outorga do direito de uso.

§ 3º A concessão de guarda provisória não vincula a União à destinação definitiva do imóvel ao outorgado, visto que interesse público superveniente pode impor destinação distinta."

Para melhor compreensão do conteúdo e alcance do instrumento de destinação denominado Guarda Provisória, reputo conveniente citar o conceito existente no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União 2018, página 32, verbis:

"GUARDA PROVISÓRIA  

Prevista na Orientação Normativa MP/SPU-GEAPN 004, de 2001, e no Memorando-Circular nº 128, de 2008, esse instrumento poderá ser aplicado em imóveis vagos ou parcialmente ocupados para sua proteção e manutenção. Caracterizado pela urgência, a Guarda Provisória será expedida pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), que prevê a possibilidade de ampliação do uso da guarda provisória, permitindo a guarda do imóvel em casos especiais a critério da Superintendência local, antes de finalizado o processo de entrega ou de cessão, conforme o caso." 

A Câmara Nacional de Patrimônio do Departamento de Coordenação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União (CNPAT/DECOR/CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), já se debruçou sobre a matéria no PARECER n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGU (NUP: 04962.003052/2018-58 - Sequência "50"), cuja EMENTA transcrevo abaixo: 

EMENTA:

I – Patrimônio Imobiliário da União. Cessão de uso provisória.

II – Cessão de uso provisória de bens imóveis da União não pode ser concedida aos Municípios e a entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, com fundamento no art. 11 do Decreto nº 3.725/2001.

III – Considerações sobre a cessão de uso, cessão provisória, entrega e entrega provisória. Uso em serviço público.

IV – Considerações sobre guarda provisória. Instrumento de origem doutrinária, com fundamento no poder geral de cautela, previsto no art. 45 da Lei nº 9.784/1999, de auxílio à Administração Federal na manutenção e conservação do imóvel, diante de risco iminente, onde não se outorga o direito de uso. (os destaques não constam do original)

V – Considerações sobre a vedação contida na Lei nº 9.504/1997 – Lei Eleitoral.

VI – Proposta de superação dos efeitos do Parecer nº 0155/2012/DECOR/CGU/AGU e de revisão das manifestações jurídicas correlacionadas.

VII – Referência normativa: Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, Lei nº 9.636/1998, Decreto nº 3.725/2001, Lei nº 9.784/1999, Lei nº 9.504, de 1997, Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016.

VIII – Proposta de Enunciados Consultivos.

Quanto ao conceito da GUARDA PROVISÓRIA, a Câmara Nacional de Patrimônio (CNPAT) em sua CONCLUSÃO firmou entendimento cuja transcrição reputo conveniente e oportuno proceder para melhor compreensão dos contornos jurídicos de tal instrumento de destinação: 

(...)

"34. A guarda provisória é um instrumento de origem doutrinária, com fundamento no poder geral de cautela, previsto no art. 45 da Lei nº 9.784/1999, de auxílio à Administração Federal na manutenção e conservação do imóvel, diante de risco iminente, onde não se outorga do direito de uso, mas transfere-se ao ente interessado, apenas, o dever de guardar, conservar e vigiar o imóvel, que pode ser concedida no curso de processo administrativo de cessão de uso gratuita ou antes, desde que vinculada à eventual e futura destinação do bem a partir de processo administrativo específico." (os destaques não constam do original)

III.1 - COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR A GUARDA PROVISÓRIA DE BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO A MUNICÍPIO PARA AUXILIAR A ADMINISTRAÇÃO FEDERAL NA MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO DIANTE DE RISCO IMINENTE.

A Medida Provisória nº 1.154, de 1º de janeiro de 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios,  em seu artigo 32, inciso VII, inseriu a "administração do patrimônio imobiliário da União" dentre as áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI):

(...)

"CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção XV

Do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos

(...)

Art. 32. Constituem áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

(...)

VII - diretrizes, normas e procedimentos para a administração do patrimônio imobiliário da União;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, atribuiu à Secretaria do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

"CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS

Seção II

Dos órgãos específicos singulares

(...)

Art. 40.  À Secretaria do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de ​escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e 

as averbações junto aos cartórios competentes; (grifou-se)

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a guarda provisória de bem imóvel de domínio da União a Município para auxiliar a Administração Federal na manutenção e conservação diante de risco iminente.

A INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU/ME Nº 26, DE 18 DE FEVEREIRO DE 2021, que disciplina o instrumento de Guarda Provisória de imóveis da União, no artigo 4º, caput, confere competência ao Superintendente do Patrimônio da União nos Estados e no Distrito Federal para decidir pela outorga da Guarda Provisória: 

"CAPÍTULO II

(...)

SEÇÃO II

DA COMPETÊNCIA

Art. 4º Compete ao Superintendente do Patrimônio da União nos Estados e no Distrito Federal decidir pela outorga da Guarda Provisória, com fundamento no art. 1º da Portaria SPU nº 40/2009, c/c o art. 44, inciso II, da Portaria nº 335, de 02 de outubro de 2020 (Regimento Interno da SPU), que se fará por Termo, conforme minuta constante do Anexo I desta IN."

Quanto a competência para assinatura do Termo de Guarda Provisória, constata-se que tal atribuição está inserida na competência do Superintendente da SPU-SE, em consonância com o artigo 44, inciso II, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, atualmente Secretaria do Patrimônio da União (SPU), aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO IV

DAS ATRIBUIÇÕES DOS DIRIGENTES E DEMAIS OCUPANTES DE CARGOS EM COMISSÃO 

(...)

Art. 44. Aos Superintendentes incumbem:

II - aprovar propostas, assinar acordos ou termos de cooperação técnica que não envolvam repasse de recurso sobre o patrimônio da União em seus respectivos Estados, organizando, documentando e arquivando as informações e documentos arregimentados;

A  PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022, no artigo 5º, inciso IX, subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática de ato administrativo materializado na guarda provisória disciplinada na Instrução Normativa SPU/ME nº 26, de 18 de fevereiro de 2021, após apreciação favorável do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP).

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência^[3]enquanto elemento do ato administrativo.

III.2 - COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA NÍVEL 0 (GE-DESUP-0) PARA ANÁLISE, APRECIAÇÃO E DELIBERAÇÃO DA GUARDA PROVISÓRIA DE BEM IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA UNIÃO.

Ao analisar o processo, constata-se que houve prévia submissão da proposta de destinação do bem imóvel de domínio da União ao Município de Propriá-SE mediante Guarda Provisória ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível 0 (GE-DESUP-0) para análise, apreciação e deliberação, conforme se infere ATA DE REUNIÃO realizada em 17 de maio de 2023 (SEI nº 34224822), o qual manifestou-se favoravelmente à destinação pretendida.

A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU):

"I - Aforamento gratuito;

II - Alienação por:

a) Doação;

b) Permuta;

c) Venda, quando a proposta estiver instruída como dispensa ou inexigibilidade de licitação; e

d) Remição de foro, exceto as enquadráveis na Portaria SPU/ME nº 7796, de 30 de junho de 2021.

III - Autorização de uso;

IV - Cessão de Uso Gratuita;

V - Cessão de Uso Onerosa;

VI - Cessão em Condições Especiais;

VII - Cessão provisória;

VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;

IX - Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;

X - Declaração de Interesse do Serviço Público;

XI - Entrega;

XII - Entrega Provisória;

XIII - Guarda Provisória; (grifou-se)

XIV - Inscrição de Ocupação;

XV - Permissão de uso;

XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;

XVII - Transferência (gratuita);

XVIII - Regularização fundiária urbana; e

XIX - Destinação de imóveis para integralização de cotas de Fundos de Investimento Imobiliário."

Com efeito, a Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, no artigo 3º, inciso I, conferiu atribuição ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível 0 (GE-DESUP-0), para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações referentes a imóveis com Valor de Referência (VREF) até R$ 1.000,000,00 (Um milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto da cessão foi adotado o valor de referência correspondente R$ 386.437,59 nos termos do RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA Nº 385/2023​ (SEI nº 33388813).

Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP) está em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023.

III.3 - MINUTA DO TERMO DE GUARDA PROVISÓRIA.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Termo de Guarda Provisória (SEI nº 33939165).  O Termo está, parcialmente, em conformidade com o modelo existente no Anexo I, da Instrução Normativa SPU/ME nº 26, de 18 de fevereiro de 2021, estando a sua redação atualizada conforme legislação superveniente. Neste aspecto, o conteúdo da minuta apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material. Entretanto, objetivando  realizar ajustes no instrumento contratual para aprimorar a redação, recomendo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Sergipe (SPU-SE) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões): 

a) no PREÂMBULO:

a.1) As lacunas relacionadas aos documentos pessoais e domicílio do Prefeito do Município de Propriá-SE deverão ser supridas com a complementação das informações pertinentes;

a.2) Após a qualificação do Prefeito Municipal de Propriá-ES, excluir o  fragmento "e as testemunhas qualificadas e assinadas ao final do contrato. E, na presença das mesmas testemunhas, resolvem celebrar o presente Termo de Guarda Provisória, mediante as cláusulas e condições a seguir enunciadas:" e inserir em substituição o seguinte fragmento: "doravante denominadas, respectivamente, Outorgante e Outorgado (a), nos termos do art. 45, da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, resolvem celebrar o presente Termo de Guarda Provisória, mediante as cláusulas e condições a seguir enunciadas:"

a.3) Caso a SPU-SE opte por manter a redação originária, deverá complementar a minuta do Termo de Guarda Provisória com o nome e qualificação das testemunhas;

b) Na CLÁUSULA SEGUNDA: No fragmento  "estrutura em Estrutura em Concreto armado", a locução "estrutura em" foi mencionada em duplicidade, razão pela qual deverá ser excluída.

Sugiro a SPU-SE promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).

Também recomendo ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, na guarda provisória almejada conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[4]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "27.", "28.", "29." e "30." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Sergipe (SPU-SE) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) necessárias para viabilizar a assinatura do Termo de Guarda Provisória (SEI nº 33939165)

Vitória-ES., 16 de junho de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739143324202259 e da chave de acesso 24e6301e