ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00445/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10380.012407/94-60

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ - SPU/CE

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: Termo de incorporação de imóvel de entidades extintas. Ato não negocial. Consultoria facultativa. Necessidade de expor a dúvida jurídica. Termo padronizado no Anexo XXIX da IN SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017. Aprovação desnecessária.

Relatório:

Trata-se de processo encaminhado pela SPU/CE para análise do Termo de Incorporação "Minuta de Termo de Contrato 34118871 SEI 10380.012407/94-60", pgs. 217 e 218.

O processo retorna após a Autoridade competente ter acatado o entendimento adotado no Parecer  00341/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (33899952) e adotado as providências para incorporação do imóvel, com o preenchimento da análise técnica de aquisição por sucessão (34116272), observando os trâmites previstos na IN nº 22/2017, conforme Nota Informativa SEI nº 12950/2023/MGI (34062460).

É o que de relevante havia para relatar.

Análise.

O Exmo. Procurador Eduardo Fortunato Bim explica em artigo disponível nas edições do Senado (https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/57/227/ril_v57_n227_p43.pdf) que:

O opinativo jurídico pode ser classificado (i) quanto à sua necessidade – em facultativo (presença não obrigatória no processo decisório) ou obrigatório (quando a lei o exige como requisito para a prática do ato); e (ii) quanto aos efeitos de suas conclusões – em não vinculante (conclusões não têm que ser seguidas pelo órgão assessorado) ou vinculante (conclusões têm que ser seguidas pelo órgão assessorado, deixando de ser juízo opinativo para ser juízo decisório no processo administrativo do órgão ou entidade pública assessorada).

Não existe correlação entre o parecer jurídico ser vinculante e ser obrigatório, como parte da doutrina defende, geralmente repetindo o que leciona Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (AMORIM, 2008, p. 250-264; MELLO, 2013,p. 446; XAVIER, 2014, p. 55; DI PIETRO, 2014,p. 242; BINENBOJM, 2015, p. 161). São situações completamente díspares. Um parecer pode ser vinculante e facultativo, vinculante e obrigatório, obrigatório e não vinculante ou, ainda, obrigatório e vinculante.

Bim, E. F. (2020). A eficácia dos pareceres da consultoria jurídica no órgão de advocaciade Estado e na Administração Pública. Revista de Informação Legislativa: RIL, 57(227),43-80. Recuperado de https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/57/227/ril_v57_n227_p43

A Lei 8.666/93 fixou a obrigatoriedade do Parecer Jurídico nos casos especificados no parágrafo único de seu art. 38, a saber:

Art. 38.  O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:

(...)

Parágrafo único.  As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração.            (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

A Lei 14.133/21 alterou tal previsão, mas manteve a essência: os atos licitatórios e negociais devem ser obrigatoriamente precedidos de análise jurídica:

Art. 53. Ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de assessoramento jurídico da Administração, que realizará controle prévio de legalidade mediante análise jurídica da contratação.

§ 1º Na elaboração do parecer jurídico, o órgão de assessoramento jurídico da Administração deverá:

I - apreciar o processo licitatório conforme critérios objetivos prévios de atribuição de prioridade;

II - redigir sua manifestação em linguagem simples e compreensível e de forma clara e objetiva, com apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e com exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração na análise jurídica;

III - (VETADO).

§ 2º (VETADO).

§ 3º Encerrada a instrução do processo sob os aspectos técnico e jurídico, a autoridade determinará a divulgação do edital de licitação conforme disposto no art. 54.

§ 4º Na forma deste artigo, o órgão de assessoramento jurídico da Administração também realizará controle prévio de legalidade de contratações diretas, acordos, termos de cooperação, convênios, ajustes, adesões a atas de registro de preços, outros instrumentos congêneres e de seus termos aditivos.

§ 5º É dispensável a análise jurídica nas hipóteses previamente definidas em ato da autoridade jurídica máxima competente, que deverá considerar o baixo valor, a baixa complexidade da contratação, a entrega imediata do bem ou a utilização de minutas de editais e instrumentos de contrato, convênio ou outros ajustes previamente padronizados pelo órgão de assessoramento jurídico.

§ 6º (VETADO).

Em tais casos, é obrigatório o encaminhamento para emissão de parecer, que não é  vinculante, conforme art. 50, VII, da Lei 9.784/99:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

(...)

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

Mas a incorporação após aquisição por sucessão de entidade da Administração Pública Federal não é um ato negocial, tampouco se enquadra em quaisquer das hipóteses legais acima acima delineadas de consulta obrigatória.

A IN SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, esclarece:

Art. 2º Para fins do disposto nesta IN considera­-se:

XIX ­ incorporação: o conjunto de procedimentos, medidas e atos necessários ao cadastro e inserção nos sistemas corporativos da SPU e nos Cartórios de Registro de Imóveis, de direitos reais ou possessórios sobre bens imóveis adquiridos pela União;

Por isso, o anexo XXVII da IN SPU nº 22, que fixa os "procedimentos para aquisição por sucessão de entidade da Administração Pública Federal" não prevê a remessa à Consultoria para emissão de parecer (que é exigido pela IN nos atos negociais e dispensa de licitação, conforme anexos VII, XIV, XVIII etc).

Note-se que, embora denominado no sistema como "Minuta de Termo de Contrato" o documento 34118871 é uma Minuta do Termo de Incorporação, elaborada nos termos do Anexo XXIX da IN SPU nº 22/17.

Por seu turno, o Enunciado nº 5 do Manual de Boas Práticas Consultivas consigna:

BCP nº 5 Enunciado:

Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.

Fonte:

A atividade de exame e aprovação de minutas de editais e contratos pelos Órgãos jurídicos é prévia, consoante art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993. Dessa maneira, não integra o fluxo consultivo a fiscalização posterior de cumprimento de recomendações feitas na manifestação jurídica. Com efeito, é ônus do gestor a responsabilidade por eventual conduta que opte pelo não atendimento das orientações jurídicas.

Relevante ainda destacar que o termo de incorporação já é padronizado no Anexo XXIX da IN 22/17 - como bem observou a Nota Informativa 12950 (34062460) SEI 10380.012407/94-60 / pg. 209 - e, sendo pré-aprovado, dispensa nova análise jurídica. 

Por óbvio, nada obsta que a Autoridade submeta o processo para opinativo jurídico facultativo, mas neste caso deve especificar a dúvida a ser resolvida (o que é desnecessário no caso de parecer obrigatório, onde a lei já fixa o que deve ser analisado).

Conclusão.

Ante o exposto, não havendo dúvida jurídica específica a ser resolvida e  sendo o termo de incorporação ato não negocial padronizado, que não demanda análise jurídica obrigatória, desnecessária a aprovação do termo.

Desnecessária a aprovação do Exmo. Coordenador, nos termos do art. 22 do Regimento Interno, é o Parecer.

Brasília, 06 de junho de 2023.

LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 103800124079460 e da chave de acesso 11ca4eb4