ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00468/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.139457/2022-21
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA ESTADUAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM TOCANTINS - SPU/TO
ASSUNTOS: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. REGULARIZAÇÃO DE UTILIZAÇÃO DE IMÓVEL PRESUMIDAMENTE DA UNIÃO. CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO ACERCA DOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS PARA A INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO. UTILIZAÇÃO DO CADASTRO AMBIENTAL RURAL - CAR PARA FINS DE COMPROVAÇÃO DE QUE A UTILIZAÇÃO NÃO CONCORRE NEM CONCORREU PARA COMPROMETIMENTO DA INTEGRIDADE DE ÁREAS DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL OU NECESSÁRIAS À PRESERVAÇÃO DOS ECOSSISTEMAS NATURAIS, INCLUSIVE EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – APP, EM PROCESSO DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO. FUNDAMENTO JURÍDICO: LEI Nº 9.636/88; LEI Nº 13.240/15; DECRETO Nº 7.830/12; E IN 4/2018. IMPOSSIBILIDADE. FINALIDADE DISTINTA.
I - RELATÓRIO
Trata-se de processo encaminhado pela SUPERINTENDÊNCIA ESTADUAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM TOCANTINS - SPU/TO, em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995 e no art. 19 do Ato Regimental nº 05/2007, da Advocacia-Geral da União, para análise e manifestação sobre o requerimento de inscrição de Ocupação formulado pelo ESPÓLIO DE ELIZEU AUGUSTO CANGUÇU SILVA.
Os autos foram encaminhados a esta e-CJU por meio do OFÍCIO SEI Nº 51948/2023/MGI, de 31 de maio de 2023, juntando-se ao sistema Super SAPIENS/AGU a documentação correlata, através do ID 1958457320, destacando-se para análise empreendida os seguintes documentos:
O processo em apreço versa sobre o imóvel caracterizado como Terreno Marginal de Rio Federal, parte do lote 29, com área de 134,0000ha (cento e trinta e quatro hectares), situado na zona rural do município de Peixe - TO, registrado no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Peixe - TO, sob nº 5.101, conforme Certidão de Inteiro Teor (Ofício 3, fls. 41/43).
O consulente manifestou por meio da Nota Técnica SEI nº 15503/2023/MGI (Ofício 6, fls. 129/134), dúvida quanto a "exigência específica de um Parecer Formal e Circunstanciado" tendo em vista que, a Informação Técnica nº 28/2023-EMI-TO/Ditec-TO/Supes-TO, do IBAMA, apontou indícios que a ocupação, incorre em uma das hipóteses de vedação previstas na Lei ao concorrer para o comprometimento da integridade ambiental da área, entre outros questionamento.
É o sucinto relatório.
II - DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada, no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características e requisitos tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.
Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
III - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
O processo trata de pedido de regularização de utilização de imóvel presumidamente da União, classificado como terreno marginal de rio federal, no Município de Peixe - TO. Inicialmente, insta observar que a análise técnica do Núcleo de Caracterização e Incorporação (SPU-TO) exarada no PARECER SEI Nº 13998/2022/ME (Ofício 3, fls. 54/57), aponta elementos impeditivos para o prosseguimento do feito, conforme segue:
5. CONCLUSÃO
Tendo em vista o acervo documental apontado anteriormente, são apresentadas a seguir as conclusões a respeito de cada um dos documentos acostados à solicitação de Inscrição de Ocupação da área pretendida:
1. Planta da área pretendida: NÃO ATENDE aos requisitos.
FOI apresentada planta da área pretendida.
2. Memorial Descritivo da Área: NÃO ATENDE aos requisitos.
FOI apresentado memorial descritivo do terreno.
3. ART do projeto e Memorial Descritivo: NÃO ATENDE aos requisitos.
FOI apresentado ART do responsável pela planta e memorial descritivo.
4. Documento que comprove o efetivo aproveitamento do imóvel: ATENDE aos requisitos.
FOI apresentado.
5. Documento comprobatório do Tempo de Ocupação: ATENDE aos requisitos.
FOI apresentado.
6. Parecer Ambiental, emitido por órgão pertencente ao Sistema Nacional do Meio Ambiente: NÃO ATENDE aos requisitos.
FOI apresentado.
Após à análise técnica da documentação apresentada, fazendo-se uso de check list padronizado, tendo em vista o disposto na Instrução Normativa N° 4 de 14 de agosto de 2018, emite-se o seguinte PARECER:
...
EXISTE impedimento técnico na Outorga de Inscrição de Ocupação.
Diante do exposto, recomendamos: O INDEFERIMENTO do requerimento e contato com o requerente para ajuste da documentação para realização de nova análise do pleito, tendo em vista que a documentação técnica apresentada não está de acordo com o especificado na Instrução Normativa N° 4 de 14 de agosto de 2018.
Desse modo, o solicitante procedeu com a juntada dos documentos: OFÍCIO 4 - TRT, fls, 62; Memorial descritivo, fls. 63; Planta, fls. 64; e Certidão de Inteiro Teor, fls. 65/67. resultando na seguinte manifestação do Núcleo de Caracterização e Incorporação - SPU/TO (Despacho, Of. 4. fls. 69):
Tendo em vista o acervo documental apontado anteriormente, são apresentadas a seguir as conclusões a respeito de cada um dos documentos acostados à solicitação de Inscrição de Ocupação da área pretendida:
1. Planta da área pretendida: ATENDE aos requisitos.
2. Memorial Descritivo da Área: ATENDE aos requisitos.
3. ART do projeto e Memorial Descritivo: ATENDE aos requisitos.
4. Documento que comprove o efetivo aproveitamento do imóvel: ATENDE aos requisitos.
5. Documento comprobatório do Tempo de Ocupação: ATENDE aos requisitos.
6. Parecer Ambiental, emitido por órgão pertencente ao Sistema Nacional do Meio Ambiente: NÃO FOI apresentado.
Após à análise técnica da documentação apresentada, fazendo-se uso de check list padronizado, tendo em vista o disposto na Instrução Normativa N° 4 de 14 de agosto de 2018, emite-se o seguinte PARECER: EXISTE impedimento técnico na Outorga de Inscrição de Ocupação.
Diante do exposto, recomendamos: O INDEFERIMENTO do requerimento e contato com o requerente para ajuste da documentação para realização de nova análise do pleito, tendo em vista que a documentação técnica apresentada não está de acordo com o especificado na Instrução Normativa N° 4 de 14 de agosto de 2018.
Quando se trata de Inscrição de Ocupação, a Instrução Normativa N° 4, de 14 de agosto de 2018, determina os requisitos necessários para sua constituição, vejamos:
CAPÍTULO III
DOS REQUISITOS PARA INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Seção I
Dos Requisitos
Art. 6º A inscrição de ocupação somente ocorrerá quando forem preenchidos os seguintes requisitos legais e normativos:
I - comprovação do efetivo aproveitamento;
II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e
III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN.
(...)
CAPÍTULO IV
DA VEDAÇÃO DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Art. 12. São vedadas as inscrições de ocupação que:
I - ocorreram após 10 junho de 2014;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer:
a) a integridade das áreas de uso comum do povo;
b) as áreas de segurança nacional, ouvidos os órgãos competentes;
c) as áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes;
(...)
Art. 13. A SPU poderá realizar inscrição de ocupação em terrenos da União inseridos em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente - APP, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 1998, devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas, nos termos do art. 16 da Lei nº 13.240, de 2016, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes.
Nesta senda, a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1988, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da união, aduz:
Seção II-A
Da Inscrição da Ocupação (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 7o A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007) (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 1o É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 2o A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 3o A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 4o Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 5o As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4o. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 6o Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 7º Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
(...)
Art. 9o É vedada a inscrição de ocupações que:
I - ocorreram após 10 de junho de 2014; (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007) (grifos e negritos inseridos)
Em consonância com os referidos normativos, acrescenta-se ainda o disposto na Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015:
Art. 16. A Secretaria do Patrimônio da União poderá reconhecer a utilização de terrenos da União por terceiros em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente – APP, inscrevendo-os em regime de ocupação, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas.
§ 1º O ocupante responsabiliza-se pela preservação do meio ambiente na área inscrita em ocupação e pela obtenção das licenças urbanísticas e ambientais eventualmente necessárias, sob pena de cancelamento da inscrição de ocupação.
§ 2º O reconhecimento de que trata este artigo não se aplica às áreas de uso comum.(negritei)
Alhures, a inscrição de ocupação é um ato administrativo precário e resolúvel a qualquer tempo, por meio do qual a União reconhece o direito de utilização de áreas de seu domínio, desde que comprovado o preenchimento dos requisitos legais, não gerando para o ocupante quaisquer direitos inerentes à propriedade.
Pois bem, em sede administrativa o Órgão Consulente se manifestou contrário ao requerimento da Inscrição de Ocupação, N° Atendimento TO00082/2022 (Of. 3, fls. 51), formulado em nome de Elizeu Augusto Canguçu Silva, CPF: 026.038.371-68, sendo apresentado no Ofício 1, fls. 1, Certidão de Óbito do requerente.
Quanto a análise exarada pelo consulente para o indeferimento do pedido encontra respaldo de ordem legal, ressaltamos que esta resta subtraída do nosso crivo, posto que as inscrições de ocupação é matéria de índole técnica, nos termo do art. 19, § 2°, da IN nº 4/2018, só devem ser enviadas para o assessoramento jurídico quando houver dúvida jurídica.
Neste termos, o Serviço de Destinação Patrimonial - SPU/TO, encaminhou a Nota Técnica SEI nº 15503/2023/MGI (Of. 6, fls. 129/134), para manifestação desta Consultoria Jurídica quanto as dúvidas apresentada no bojo do referido documento, que segue transcrito:
"SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Tratam os Autos de pedido de Inscrição de Ocupação formulado pelo ESPÓLIODE ELIZEU AUGUSTO CANGUÇU SILVA, CPF nº 026.038.371-68, referente à ocupação de uma área presumidamente da União conforme o Art. 20, inciso III, da Constituição Federal de 1988, caracterizada como Terreno Marginal de Rio Federal, situado na zona rural do município de Peixe-TO, precisamente localizado nas coordenadas Lat 48°25'39,51" e Long 12°13'33,63", conforme descrito no Parecer 28637151, cuja demarcação encontra-se em andamento.
2. O imóvel lindeiro ao Terreno Marginal encontra-se registrado sob nº 5.101 junto ao Cartorio de Registro de Imóveis da Comarca de Peixe-TO em nome do requerente (27024847). O sr. Elizeu Augusto, por sua vez, faleceu em 18/08/2005, conforme informado na Certidão de Óbito27024830. Constam, ainda, nos Autos, uma certidão nominada como "Escritura Pública de Inventário Cumulada com Cessão de Direitos Hereditários e Adjudicação" (27024846), que informa a nomeação de IRANI VIEIRA DA SILVA como representante do espólio e, além da listagem dos bens a inventariar, a cessão de direitos hereditários para ROSÁLIA EDITH RIBEIRO SILVA, casada com Bonfinho Ribeiro Sobrinho, RURANY ESTER SILVA e REJANE IOLANDA IRINEU SILVA. Tal documento foi escriturado pelo Cartório João Teixeira 1º Tabelionato de Notas em Goiania-GO e está datado em 28/06/2017 e informa ter sido produzido originalmente em 24/04/2008. Por fim, relativo à propriedade do imóvel lindeiro ao Terreno Marginal, consta nos Autos uma Escritura Particular de Compromisso de Compra e Venda (27024848) informando como vendedoras as outorgadas cessionárias, supracitadas, e como compradores a sra RAYKA FLLAVIA MOURA MARTINS, CPF nº 047.481.331-20, e RUITER MARTINS MARIANO FILHO, menor impúbere, representado por seu pai, Ruiter Martins Mariano, CPF nº 476.807.091-49, datada em 20/08/2020 e com as assinaturas reconhecidas pelo 2º Tabelionato de Notas em Gurupi-TO.
3. O Processo tramitou na área técnica de caracterização (SPU-TO-SECAP) que informou o não atendimento de alguns requisitos necessários à concessão da pretendida Inscrição de Ocupação, sendo informado ao interessado. Posteriormente, parte das pendências foram sanadas, restando apenas uma. Especificamente, o Despacho32515874 informou a ausência de Parecer Ambiental, formal e circunstanciado, que ateste que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade das áreas de preservação. Visando suprir essa necessidade, a SPU-TO encaminhou ofícios aos órgãos ambientais, 32560380 para o IBAMA e 32573068 para o NATURATINS solicitando tal parecer. O IBAMA respondeu, através do Ofício 34237015 e seus anexos, cuja analise seguiremos mais à frente.
4. Por fim, foi acostado o documento 34279533 no qual o sr "RUITER MARTINS MARIANO (Fazenda Buritirana), pertencente ao grupo Agropecuário; com atividade de Bovinocultura; localizado na zona rural do município de Peixe- TO", apresenta discussão sobre a existência de licenças e outras outorgas relativas à atividade ecônomica desenvolvida no imóvel lindeiro ao terreno marginal. Também discute o direito à obtenção da pretentida Inscrição de Ocupação, que trataremos de analisar a Nota Técnica 15503 (34289624) SEI 19739.139457/2022-21 / pg. 129 seguir.
5. Sucinto é o relatório.
ANÁLISE
6. A Inscrição de Ocupação é um instrumento de regularização precário, assim definido, que encontra arrimo na Lei º 9.636/98, abaixo colacionada:
Da Inscrição da Ocupação (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 7° A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 1° É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 2° A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 3° A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 4° Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 5° As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4°. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 6° Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 7º Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
art. 8º na realização do cadastramento ou recadastramento de ocupantes, serão observados os procedimentos previstos no art. 128 do decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações desta lei.
art. 9º é vedada a inscrição de ocupações que:
I - ocorreram após 10 de junho de 2014; (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
7. No âmbito administrativo, a Secretaria de Gestão do Patrimônio da União se baliza pela instrução normativa nº 4/2018, que estabeleceu os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da união e os procedimentos relativo ao instrumento. Tal qual disposto no Art. 9º acima colacionado, a IN 4/2108 reforçou a vedação em seu art. 12:
DA VEDAÇÃO DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Art. 12. São vedadas as inscrições de ocupação que:
I - ocorreram após 10 junho de 2014;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer:
a) a integridade das áreas de uso comum do povo;
b) as áreas de segurança nacional, ouvidos os órgãos competentes;
c) as áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes;
...
8. A mesma IN 4/2018 trás a possibilidade, com condicionante, de Inscrição de Ocupação em área de preservação ambiental, conforme se lê:
Art. 13. A SPU poderá realizar inscrição de ocupação em terrenos da União inseridos em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente - APP, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 1998, devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas, nos termos do art. 16 da Lei nº 13.240, de 2016, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes.
§ 1º O ocupante responsabiliza-se pela preservação do meio ambiente na área inscrita em ocupação e pela obtenção de licenças urbanísticas, ambientais e outras eventualmente necessárias, sob pena de cancelamento da inscrição de ocupação.
9.
10. Face à vedação estabelecida em Lei e em conformidade com a orientação contida na IN 4/2018, a Consultoria Jurídica da União - CJU, instada a se manifestar, exarou Parecer nº 00198/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (33228670), no qual reforça a exigência de se verificar a não incorrência de situações que se constituam em vedação à concessão pretendida. Objetivamente, a CJU elencou "3)-Licença Ambiental, Manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades Ambientais Competentes; Art.16, da Lei nº 13.240, de 2016;" tratando de dois pontos distintos no mesmo tópico e causou certa confusão na interpretação pelo interessado. A priori, a Licença Ambiental não é objetivamente exigida para a concessão da Inscrição de Ocupação. Contudo, a não obtenção pode ensejar no encerramento da Inscrição concedida, conforme se lê no art. 13, §1º, acima colacionado. Sua exigência prévia está mais relacionada à necessidade de analise subjetiva, considerando as atividades praticadas na área contígua à área da União onde se pretende regularizar a ocupação, que deve ser de propriedade do requerente.
11. Com relação à Licença Ambiental, a SPU-TO-SECAP já havia se manifestado pela conformidade desde a primeira análise, exarada no Parecer 28637151, onde infomou que FOI APRESENTADA LICENÇA AMBIENTAL, mas que essa, em termos objetivos, não satisfaz a obrigação do parecer contendo manifestação formal e circunstanciada exigido pela IN nº 4/2018 como documento hábil para a verificação do afastamento de uma das vedações contidas na Lei nº 9.636/98. De tal forma, o fato da CJU ter mencionado a exigência de Licença AmbientalE da manifestação acerca da não concorrência da ocupação em comprometimento da integridade ambiental poderia ter sido entendido como um ou outro, e não um e outro. Essa interpretação se assevera quando se tem claro que a Licença Ambiental se relaciona com o imóvel privado, contíguo à área da União, e à atividade desenvolvida nele, enquanto o Parecer exigido se refere à ocupação da própria área (neste caso, presumidamente) da União.
12. O Parecer exigido, pela própria análise terminológica do texto normativo, deve ser específico, detalhado e pontual. Serve para o espaço pretendido (a área da União) exclusivamente no momento que a análise para a concessão está sendo feita. O legislador, na intenção da afastar a hipótese de vedação, determinou um documento próprio, que deve ser apresentado na forma e com o conteúdo especificado, de maneira clara e objetiva, informando se a ocupação concorre ou concorreu para o comprometimento da integridade ambiental da área. Ao atender a solicitação feita pela SPU-TO, o IBAMA informou, através da Informação Técnica nº 28/2023-EMI-TO/Ditec-TO/Supes-TO(34237204), anexa ao Ofício Nº 198/2023/SUPES-TO, entre outras coisas, que:
Em atendimento ao Despacho DITEC-TO 15457930, que trata de solicitação realizada por meio do documento 15268289, foi realizada a Análise Geoespacial 15779225 quanto ao comprometimento de áreas de preservação no imóvel “Parte do Lote 29, Loteamento Tocantins e Santa Tereza”-CAR- 1851666, município de Peixe-TO. Conforme a análise, foi possível identificar as áreas cadastradas no SIGCAR para o imóvel e verificar a situação da cobertura vegetal das mesmas por meio das imagens de satélite dos últimos anos. Sendo assim observou-se as seguintes situações:
-Área de preservação permanente: ocorre um pequeno avanço de uso na faixa de 500m junto ao curso hídrico, bem como em parte da faixa que margeia a vereda delimitada, totalizando uma área de uso com impedimento de regeneração em 5,4 de APP;
...
13. Apesar de não se tratar de um Parecer formal e circunstanciado, stricto sensu, constitui-se numa informação que dá indícios de que a ocupação, de fato, incorre em uma das hipóteses de vedação contidas da Lei ao concorrer para o comprometimento da integridade ambiental da área. Neste ponto, surge-nos a dúvida sobre se tais informações, na forma em que estão apresentadas, servem para uma decisão definitiva sobre o pedido ou se é necessário um documento denominado "parecer", completo, como mencionado na IN nº 4/2018. De tal maneira, será necessário exame e manifestação pela CJU para definição pelo indeferimento sumário, considerando o indício apontado, ou pela exigencia por um parecer completo, que apresente informações integrais e análise técnica, para decisão.
14. Com relação à isso, esse Serviço de Destinação Patrimonial considera pertinente questionar a CJU acerca da complexidade das exigências face à precariedade do instrumento, considerando sua resolubilidade imediata. A Inscrição de Ocupação serviria para providenciar um registro, ainda que precário, da ocupação que, de fato, já ocorre a mais de 35 anos, pelo que se depreende da leitura dos documentos acostados. O instrumento de destinação serviria para dar um tratamento, ainda que provisório, para a questão patrimonial. Tal tratamento pode, inclusive, auxiliar na responsabilização e na reparação de danos ambientais, se houverem. Contudo, atualmente, a exigência específica de um Parecer Formal e Circunstanciado se constituiu numa obrigação impeditiva à outorga de Inscrição de Ocupação por várias SPU nos estados, o que, ao nosso entender, se constitui em um excesso da Administração para, de forma deliberada, não fazer uso do instrumento por sua condição precária. Os administrados, por sua vez, deixam de ter acesso à regularização da área e, por consequencia, de gerar receita ao Erário através da contribuição devida pela ocupação.
15. Uma outra questão que se apresenta ao caso é quanto à semântica. Conforme o texto legal, vedação de outorga da Inscrição de Ocupação face à impossibilidade expressa de tal concessão a quem "concorra ou tenha concorrido" (inclusive no passado) para o comprometimento da integridade ambiental impediria por completo a possibilidade de regularização da área pelo atual ocupante, mesmo após eventual penalização e cumprimento de encargos, considerando o tempo verbal utilizado?
16. Face à legitimidade e caracterização do requerente, considera-se pertinente questionar a legitimidade do sr Ruiter Martins Mariano como parte do feito, considerando que ele tenha sido apenas o representante do filho menor no ato de contratação do compromisso de compra e venda da área, do qual ainda resta sem comprovação os demais atos necessários à consecução completa da Doação Modal. Além disso, questiona-se a própria validade do referido contrato, considerando que apenas o pai representou o filho, sem nenhuma menção à autorização da progenitora, levando em consideração que a referida contratação constitui um rol de obrigações (inclusive relativas à pretendida inscrição de ocupação) que recairão sobre o menor, inimputável. Ainda, que a sra Rayka Fllavia Moura Martins não se manifestou, nem constituiu procuração para o sr Ruiter representá-la. Não constam nos Autos nenhum documento de autorização e/ou vinculação entre as partes implicitamente interessadas.
17. Por fim, com relação à outorga propriamente dita, se fosse concedida, questiona-se se deveria ser feita em nome do espólio do sr. Elizeu Augusto, como foi requerido, ou das outorgadas cessionárias do direito de sucessão, resolvido e finalizado o inventário, ou dos promissórios compradores, atuais ocupantes da área, após lavratura da transferencia da propriedade junto ao cartório competente? Ressalta-se que, para todos os casos, estamos considerando a ocupação continuada da área da União na data mais antiga, em 17/03/1988, mesmo que tenha havido transferência da posse e da ocupação da área conforme descrito nos Autos.
CONCLUSÃO
18. Considerando as dificuldades comuns nos diversos processos relativos ao tema que estão sendo tratados pelo SPU-TO-SEDEP no momento, face as dúvidas que se apresentam em todos os casos, considera-se que a persistência da pendencia relativa à exigência do Parecer acerca da concorrencia para eventual dano à integridade ambiental da área compromente a resolução da demanda e, seguindo o entendimento do SECAP, somos pelo INDEFERIMENTO até que seja esclarecida a questão através de Parecer formal e circunstanciado.
RECOMENDAÇÃO
19. Recomenda-se que a presente Nota Técnica seja submetida à CJU para elucidação e orientação relativos aos questionamentos apresentados, à luz do entendimento jurídico vigente;
20. Recomenda-se, ainda, que se aguarde manifestação da CJU acerca da legitimidade para requerer sobre esta área, especificamente, antes de se comunicar com os interessados, sob pena de nulidade dos atos praticados.
Passando a análise dos questionamentos levantados pela SPU/TO, no contexto da referida NT, prosseguimos com as orientações, de caráter eminentemente jurídico, quanto aos seguintes itens:
a) ITENS 10 E 11
O Art.16, da Lei nº 13.240, de 2015, tem por objetivo comprovar antes da inscrição, que a utilização não concorre nem concorreu para comprometer a integridade da área. A exigência de Manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades Ambientais Competentes, não se traduz na simples declaração do requerente ao Sistema de Cadastro Ambiental Rural (CAR). Até porque, a inscrição no CAR, possui natureza declaratória de responsabilidade do declarante, nos termos do Decreto n° 7.830, de 17 de outubro de 2012, in verbis:
Seção II
Do Cadastro Ambiental Rural
(...)
Art. 6º A inscrição no CAR, obrigatória para todas as propriedades e posses rurais, tem natureza declaratória e permanente, e conterá informações sobre o imóvel rural, conforme o disposto no art. 21.
§ 1º As informações são de responsabilidade do declarante, que incorrerá em sanções penais e administrativas, sem prejuízo de outras previstas na legislação, quando total ou parcialmente falsas, enganosas ou omissas.
(...) (destaques inseridos)
Observa-se, ainda, a manifestação exarada no PARECER n. 00077/2023/NCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, aprovado pelo DESPACHO n. 00013/2023/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, da Coordenadoria da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, em 02 de fevereiro de 2023, a fim de uniformizar o entendimento sobre a validade do CAR para efeito de comprovação de regularidade ambiental em inscrição de ocupação, destacando-se os seguintes recortes:
8. (...), a questão primordial é saber se o CAR - Cadastro Ambiental Rural - previsto na Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, supre a exigência contida no art. 16, caput, da Lei 13.240 de 30 de dezembro de 2015 e supera a vedação contida no art 9º, II, da Lei 9.636 de 15 de maio de 1998. Estas últimas dispõem, respectivamente:
(...)
9. A exigência legal, como transcrito acima, é comprovar antes da inscrição, perante o órgão ambiental competente ("devendo ser comprovado..."), que a utilização não concorre nem concorreu para comprometer a integridade da área.
Isto, se dá em razão da finalidade do cadastro, qual seja, assegurar o direito a "adesão ao Programa de Regularização Ambiental", e não comprovar que "a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade" de áreas de proteção.
Em que pese não haver a previsão expressa exigindo a Licença Ambiental como requisito obrigatório para a concessão da Inscrição de Ocupação, antes de ingressar na discussão acerca da análise objetiva ou subjetiva, insta observar primeiramente que a Lei n° 9.636/98, em seu art. 9°, inciso II, veda a inscrição de ocupação que esteja concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de proteção.
Assim sendo, a licença ambiental conforme disposto no art. 2°, inciso I, da Lei Complementa 140, de 08 de dezembro de 2011, é "o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental", enquanto a manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades Ambientais Competentes é ato vinculante do órgão ambiental que tem por objetivo informar se a situação compromete ou não a área de preservação, posto que, a promoção da preservação ambiental é de sua competência.
Portanto, a possibilidade de cancelamento posterior, previsto no art. 13, § 1°, da IN 4/2018, não parece ser fundamento para afastar a imposição legal, que veda a inscrição sem a comprovação da regularidade ambiental. Ainda, quando se tratar de Cadastro Ambiental Rural (CAR) como licença ambiental válida para fins de comprovação de que a utilização não concorre nem concorreu para comprometimento da integridade de áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente – APP, em processo de inscrição de ocupação, o posicionamento desta Consultoria Jurídica é pela impossibilidade, em razão da finalidade do cadastro.
"A inscrição no CAR é o primeiro passo para obtenção da regularidade ambiental do imóvel". Não se pode tomar o primeiro passo como o resultado final, como restou bem claro no parágrafo 26, do PARECER n. 00077/2023/NCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU.
b) ITENS 12 E 13
Havendo indícios "de que a ocupação, de fato, incorre em uma das hipóteses de vedação contidas da Lei ao concorrer para o comprometimento da integridade ambiental da área", faz-se necessário a apresentação de manifestação do órgão ambiental demonstrando os requisitos que ensejam a vedação de inscrição de ocupação, posto que não cabe a SPU, manifestar-se sobre matéria estritamente técnica e de competência de Órgão Ambiental.
Nestes termos, o órgão consulente deve solicitar ao IBAMA, manifestação (Parecer) específica quanto ao comprometimento da integridade ambiental da área, somente restando enquadrado em hipótese de vedação, deve a SPU prosseguir com o indeferimento do pedido.
c) ITEM 14
Correta a SPU ao argumentar que a inscrição da ocupação é ato precário e resolúvel a qualquer tempo. No entanto, como já salientado acima, a lei exige a prévia (art. 9º da Lei 9.636) comprovação (art. 16 da Lei 13.240/15) - pelo órgão ambiental competente - de que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da área preservada.
d) ITEM 15
Numa análise genérica, a vedação de outorga da Inscrição de Ocupação àquele que tenha concorrido para o comprometimento da integridade ambiental, aplicar-se-á em conformidade com a Lei n° 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que "dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente", a depender do caso concreto.
e) ITEM 16
Quanto a capacidade processual para representar o filho menor, a matéria é tratada na Lei n° 13.105, de 16 de março de 2015,- Código de Processo Civil, in verbis:
LIVRO III
DOS SUJEITOS DO PROCESSO
TÍTULO I
DAS PARTES E DOS PROCURADORES
CAPÍTULO I
DA CAPACIDADE PROCESSUAL
(...)
Art. 71. O incapaz será representado ou assistido por seus pais, por tutor ou por curador, na forma da lei. (negrito inserido)
Nestes termos, a representatividade do filho menor em negócio jurídico não pode ser interpretada como obrigação exclusiva a um ou outro genitor, mas como um dever de ambos os genitores de forma paritária, segundo o entendimento do STJ no REsp n° 1.816.742, transcrito:
"Ambos devem estar não apenas cientes, mas devem formalmente representá-los nos negócios jurídicos em que eles eventualmente figurem como partes, sendo irrelevante, para tanto, o fato de os pais estarem casados, separados ou divorciados". (REsp n° 1.816.742 - SP (2017/0253287-1), Relator: Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, Data de Julgamento: 27/10/2020, 3ª Turma, Data da Publicação: 27/10/2020)
Com referencia a representação de Rayka Fllavia Moura Martins, faz-se necessário a apresentação de Procuração, nomeando Ruiter Martins Mariano como outorgado. Não havendo "nenhum documento de autorização e/ou vinculação entre as partes implicitamente interessadas", a SPU deve solicitar a juntada de documento hábil para validade do ato, bem como a juntada dos documentos pessoais pertinentes.
f) ITEM 17
No que tange a outorga da Inscrição de Ocupação, advertimos que uma vez juntado o Instrumento Particular de contrato de Compromisso de Compra e Venda de Imóveis Rurais aos autos (Of. 3, fls. 44/48), sendo este reconhecido em Cartório, a inscrição de ocupação só deve prosseguir em nome do espólio de ELIZEU AUGUSTO CANGUÇU SILVA, finalizado o inventário ou apresentando nos autos a nomeação de inventariante, caso reste comprovado o desfazimento do contrato de Compromisso de Compra e Venda do imóvel.
Assim, seguindo a análise com base nos documentos juntados, o requerimento do pleito deve ser realizado em nome dos promissórios compradores, atuais ocupantes da área.
IV - CONCLUSÃO
Ante o exposto, nos limites da consulta formulada, considerando que a orientação promovida por este consultivo especializado é quanto ao controle de legalidade da Administração, não implicando conferência de documentos, matérias de cálculo, técnicas ou financeiras, ou mesmo deliberação, que é prerrogativa do gestor público, recomenda-se o encaminhamento da presente manifestação jurídica ao órgão consulente, com as ponderações feitas acima, por entender que restaram dirimidas as dúvidas jurídicas apresentadas pelo órgão patrimonial no bojo da Nota Técnica SEI nº 15503/2023/MGI, motivo pelo qual se sugere a devolução do feito para a SPU/TO.
Brasília, 19 de junho de 2023.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739139457202221 e da chave de acesso 041d705a