ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00469/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.157110/2022-60
INTERESSADOS: FRANCISCO FONTENELE DE ARAUJO
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
EMENTA: Consulta. SPU/PI.
I - Situação peculiar do imóvel. LPM não demarcada. Sentença proferida em 1943, em ação de divisão de data ("data santana"), reconhece a propriedade da União. Cautelas na conceituação do bem.
II - A sentença proferida na ação de divisão da Data Santana "tem força de lei nos limites da questão principal expressamente decidida" (art. 503 do CPC).
III - Cabe exclusivamente à SPU valorar a prova produzida. A sentença proferida na ação de divisão é elemento de prova que deve ser considerado.
IV - Enunciado nº 8 da CONJUR/MPOG ainda é válido, já que inalterada a norma que lhe dá fundamento.
V - Os registros e transcrições válidos em 1946 não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União para que seja possível reconhecer a preferência prevista no art. 105, § 1º do DL 9.760/46. PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU
Trata-se de processo encaminhado pela SPU/PI para solução das dúvidas jurídicas expostas na Nota Técnica SEI nº 17485/2023/MGI (sei 34604309), com o complemento contido no Despacho 34783467.
A Nota Técnica SEI nº 17485/2023/MGI (sei 34604309) consigna:
4. O processo foi analisado pela Seção de Caracterização do Patrimônio conforme a Nota Técnica SEI nº 8414/2023/MGI (33084984) que constatou que o pedido de regularização do imóvel possui inconsistência de ordem técnica e ainda inexistência de efetivo aproveitamento do imóvel, verificou ainda que os elementos que compõem a cadeia sucessória também possuem inconsistências.
5. O teor das informações contidas na citada Nota Técnica SEI nº 8414/2023/MGI (33084984) por si já impõe óbice ao prosseguimento do processo, porém, fazemos emergir uma dúvida de natureza jurídica para o deslinde desta e de outras situações semelhantes em face da existência de processos administrativos pendentes de análise relacionados à área objeto do requerimento PI01289/2022, datado de 08/11/2022 (29389693), listamos:
Processo SEI nº nº 04911.002106/2007-19; Processo SEI nº nº 10154.192604/2020-25; Processo SEI nºnº 10154.165356/2020-40;
Processo SEI nº nº 19739.135767/2021-95; Processo SEI nº nº 19739.110372/2021-80; Processo SEI nºnº 19739.160232/2022-33; Processo SEI nº nº 19739.162061/2022-87.
6. A área objeto do pedido de regularização é indubitavelmente de domínio da União, por forçada divisão judicial da Data Santana, transitada em julgado nos idos de 1943, e homologada pelo excelentíssimo juiz de direito da 3ª vara dos feitos da fazenda em 06 de outubro de 1943, conforme folha de pagamento (34685196) que não foi levada ao Registro de Imóveis.
7. Ressalte-se que a decisão que homologou a ação de demarcação e divisão da Data Santana tem caráter declaratório resultando em exigência de retificação obrigatória de registros, pois, pertencendo a União os terrenos que compõem a gleba e que foram considerados de marinha e acrescidos de marinha não são passíveis de registros oponíveis.
8. Já à época, conforme o Art. 3°, do Decreto-lei n° 3.438, de 17/07/1941, a União não reconhecia e tinha por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sobre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos.
9. A decisão homologatória do juizado da 3ª Vara e dos Feitos da Fazenda, Dr. José de Sales Lopes, em 06 de outubro de 1943, não estipulou prazo os condôminos regularizarem as suas glebas sobrepostas ao quinhão da União. Entretanto, entendemos que essa decisão judicial não confere aos condôminos direito imprescritível, submetendo-se seus requerimentos aos critérios de conveniência e oportunidade para a regularização de seus imóveis, onde deve ser observada inclusive a legislação patrimonial hodierna que traz critérios definidos para reconhecer possibilidade de utilização de seus imóveis entre eles a data de ocupação e efetivo aproveitamento.
10. Vale registrar que os sucessores de condôminos de glebas originárias da ação de demarcação e divisão da Data Santana sobrepostas à gleba da União exigem vantagens que julgamos contraditórias na medida que exigem a aplicação do regime de aforamento direto, como ato vinculado que foi inserido por legislação recente, mas sem a devida comprovação dos requisitos necessários para a regularização de imóveis na forma prevista pelo atual legislação patrimonial (artigos 7º, 9º da Lei nº9.636/1998, com as devidas alterações da legislação superveniente).
11. No caso sob estudo, verifica-se a real possibilidade de haver ocupações de terceiros na área objeto do pedido de regularização haja vista a quantidade de processos administrativos que necessitam ser analisados, inclusive também com possibilidade de conter os requisitos exigidos nos termos dos citados artigos 7º, 9º da Lei nº 9.636/1998, com as devidas alterações da legislação superveniente.
12. A tempestividade para análise do Requerimento PI01289/2022 (29389693) imposta pelo Mandado de Intimação (33071405) e tomada de decisão administrativa tão complexa, seja pela instrução processual ou em razão de todo o contexto da conflituosa situação fundiária do Município de Cajueiro da Praia, necessita de URGENTE intervenção da Procuradoria da União no Piauí, inclusive porque a SPU-PI não dispõe de quadro de recursos humanos suficiente para, por exemplo, promover a análise sistemática desse quantitativo de processos indicados no item 5 desta NT em tempo exíguo.
RECOMENDAÇÃO
13. Isto posto, sugerimos a vossa senhoria submeter o assunto à Consultoria Jurídica da União sobre a decisão homologatória do juizado da 3ª Vara e dos Feitos da Fazenda, Dr. José de Sales Lopes, em 06 de outubro de 1943, que não estipulou prazo para que os condôminos regularizarem as suas glebas sobrepostas ao quinhão da União:
14. Quais ou qual direito(s) assegurado(s) aos condôminos ou sucessores para a regularização dessas glebas nesse interregno?
14.1. É aplicável os ditames dos artigos 7º, 9º da Lei nº 9.636/1998, com as devidas alterações da legislação superveniente para análise dos requerimentos desses condôminos ou sucessores?
15. Autuamos documentos relativos ao quinhão da União bem bem como a folha de pagamento ao ocupante Joaquim Alencar Pinto (34685196) (34685221) (34685234).
O Despacho 34783467 complementa:
Em complemento à Nota Técnica SEI nº 17485/2023/MGI (sei 34604309), adiciona-se os seguintes questionamentos.
Tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pela IN SPU nº 03, de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, saber:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
(...)
Art. 215. Os direitos peremptos por fôrça do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-lei n° 3.438, de 17 de Julho de 1941, e 7º do Decreto-lei n° 5.666, de 15 da Julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data da notificação de que trata o art.104 deste Decreto-lei.
Nos termos do previsto pelo art. 12 da IN SPU n. 03, de 2016, "a preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº9.760, de 1946". Já o art. 14 da apontada norma, afirma ter preferência ao aforamento gratuito:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e
VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele.
Inicialmente, cabe destacar que embora o requerente apresente um registro no Cartório Almendra, livro 3, nº 6, nº de ordem 2766, datado de 30/04/1938, em nome de Joaquim de Alencar Pinto, na data de 15 de setembro de 1939 é proferida sentença de homologação de demarcação e divisão da Data Santana, onde a União recebeu em folha de pagamento uma área de 4.894.03.22 ha correspondente aos terrenos de marinha. Portanto, na data de 05 de setembro de 1946 já era de conhecimento que a verdadeira proprietária da área era a União.
Dessa forma, questiona-se: A existência da referida sentença em data 15/09/1939 é suficiente para afastar a possibilidade de concessão de aforamento com amparo legal no artigo 105, item 1º do Decreto-Lei nº9.760, de 05 de setembro de 1946? Ou imprescindível existência de menção, no próprio registro, que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União?
A preferência ao aforamento ainda está prevista no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, tal como minudenciado pelo art. 15 da IN SPU nº 03, de 2016, os quais preveem:
Art. 20, DL 3.438/41: Aos atuais posseiros e ocupantes é permitido regularizar sua situação, requerendo o aforamento do terreno até 16 de outubro do corrente ano.
Art. 15, IN SPU n. 03/2016: Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 20 ou 35 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Para os casos de concessão de aforamento a título gratuito com fundamento legal no declinado art. 20 do Decreto- Lei nº 3.438, de 17 de julho de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946, determina a IN SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, por seus arts. 15 e 17:
"Art. 15. Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 20 ou 35 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. Para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal. (grifos e destaques)
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI".
Ressalta-se que a Consultoria Jurídica vinculada já havia firmado entendimento a respeito através da orientação contida no Enunciado CONJUR/MP nº 8, aprovado pela Portaria CONJUR nº 2, de 10 de abril de 2013, asseverando que:
"para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº3.438, de 17 de julho de 1941, c/c art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal".
Na sentença de homologação de demarcação e divisão da Data Santana, datada de 15 de setembro de 1939, onde a União recebeu em folha de pagamento uma área de 4.894.03.22 ha correspondente aos terrenos de marinha, houve reconhecimento dos ocupantes à época e determinação para que a União procedesse às suas regularizações.
Dessa forma, questiona-se: A existência da referida sentença em data 15/09/1939 é suficiente para afastar a necessidade de prova quanto a detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941?É necessária ainda a comprovação da detenção física atual sobre o imóvel?
Acerca da aplicabilidade do instituto da inscrição de ocupação, questiona-se: A existência da referida sentença em data 15/09/1939 é suficiente para afastar a necessidade de comprovação de posse atual sobre o imóvel?
Por fim, questiona-se ainda: Quais os alcances jurídicos da sentença de homologação de demarcação e divisão da Data Santana, datada de 15 de setembro de 1939, ao reconhecer os ocupantes à época, seus direitos a permanecer ocupando e obter regularidade perante a SPU?
A Nota Técnica SEI nº 17485/2023/MGI (sei 34604309), acima transcrita, faz referência à Nota Técnica SEI nº 8414/2023/MGI (33084984), que resume bem o processo e faz a detida análise dos documentos:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. A presente Nota Técnica trata da análise e caracterização de área (terreno) da União que apresenta 114,018076 hectares (1.140.180,76 m²) de área, objeto de regularização de utilização de imóvel da União, inserida na 1ª Gleba (que compreende os lugares Pirá, Carnaúba Seca, Roldão, Ilha Grande das Cabras, Camboa dos Cavalos e Salgado do Sal), Data Santana, localizada no município de Cajueiro da Praia, no estado do Piauí (situada à Rodovia PI-302 (Estrada de Barra Grande), coordenadas geográficas para situação: Lat. -2.927663°; Long. -41.406566°). A área pleiteada em questão é parte dos terrenos de marinha relacionados aos direitos de ocupação referentes ao 1º Pagamento em nome de Joaquim de Alencar Pinto da divisão das terras da Data Santana em 1943.
2. O terreno objeto desta análise está encravado em área urbana consolidada, conforme consta na Certidão de Conformidade de Uso e Ocupação do Solo (SEI 29389916), emitida pela Prefeitura Municipal de Cajueiro da Praia-PI. De acordo com o Plano Diretor do Município de Cajueiro da Praia (LEI Nº 181, de 15 de outubro de 2008), depreende-se que o terreno esteja situado em zona rural.
3. No processo em questão consta memorial descritivo referente ao levantamento topográfico georreferenciado e planta do terreno/imóvel objeto desta análise, juntamente com a Anotação de Responsabilidade Técnica - ART, conforme pode ser observado no documento SEI nº 29389688 e 29389692.
4. Ressalta-se que no âmbito da SPU, os sistemas SIAPA e SPIUnet, além de não terem sido criados para cadastrar todos os imóveis de interesse da União, também não possuem informação georreferenciada ou com precisão adequada para alimentar uma base de dados geoespacial necessária a viabilização da identificação espacial exata dos imóveis de domínio da União registrados e cadastrados nesta SPU/PI e a verificação sem possibilidade de erro da existência ou não de imóvel de domínio da União cadastrado em uma determinada área ou em sobreposição. Dessa forma, faz-se necessária a revisão e complementação das informações cadastrais necessárias à perfeita caracterização dos imóveis pertencentes à União e implementação de um sistema com uma base de dados geoespacial, tendo em vista a carência de informações quanto à delimitação do perímetro dos imóveis com coordenadas georreferenciadas.
ANÁLISE
QUANTO A CONCEITUAÇÃO DO TERRENO
5. O terreno em questão é de domínio indubitável da União, incluído entre os bens imóveis da União como Terreno de Marinha por força da Divisão Judicial da Data Santana, transitada em julgado nos idos de 1943, e homologada pelo excelentíssimo Juiz de Direito da 3ª Vara dos Feitos da Fazenda em 06 de outubro de 1943.
6. Observa-se que na região aonde se encontra o terreno em questão não há demarcação da Linha de Preamar Médio de 1831 - LPM, entretanto presume-se que uma parcela desse terreno/imóvel esteja inserida em área caracterizada como Terreno de Marinha e Acrescido de Marinha, tendo em vista a proximidade com o salgado da Laguna Santana, conforme pode ser observado através do croqui referente ao documento SEI nº 33118209.
7. Vale ressaltar as informações sobre a área de domínio da União inserida no município de Cajueiro da Praia contidas na Nota Técnica n°4 /2010/CGLEP/SPU-MP (18763219): "toda a área de 4.894,0322 hectares é propriedade da União, nos termos da sentença prolatada no âmbito de divisão judicial em 1943, de modo que à União, através da SPU, nos termos do art. 9°, do Decreto Lei n°9.760/46 e art. 1°, da Lei n°9.636/98" ; e "toda a área deve se qualificar como terreno de marinha, ficando as respectivas destinações condicionadas a esta peculiaridade".
QUANTO A ESTAR OU NÃO EM FAIXA DE FRONTEIRA, EM FAIXA DE SEGURANÇA DA ORLA MARÍTIMA E DE TERRENO DE MARINHA
9. O terreno se encontra fora de faixa de fronteira, tendo em vista que não há faixa de fronteira no Estado do Piauí, considerando que a faixa de fronteira é a faixa interna de 150 Km (cento e cinquenta quilômetros) de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional conforme dispõe a Lei 6.634/79.
10. O terreno encontra-se fora da faixa dos 100 (cem) metros ao longo da costa marítima.
11 Não foram identificados fortificações e estabelecimentos militares, de que trata o Art. 100, Alinea "a", do DECRETO-LEI Nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, dentro da circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno do terreno em questão.
12. O terreno em questão está inserido em Terreno de Marinha, tendo em vista as informações sobre a área de domínio da União inserida no município de Cajueiro da Praia contidas na Nota Técnica n°4 /2010/CGLEP/SPU-MP (18763219): "toda a área de 4.894,0322 hectares é propriedade da União, nos termos da sentença prolatada no âmbito de divisão judicial em 1943, de modo que à União, através da SPU, nos termos do art. 9°, do Decreto Lei n°9.760/46 e art. 1°, da Lei n°9.636/98"; e "toda a área deve se qualificar como terreno de marinha, ficando as respectivas destinações condicionadas a esta peculiaridade". Observa-se que na região aonde se encontra o terreno em questão não há demarcação da Linha de Preamar Médio de 1831 - LPM, no entanto presume-se que uma parcela desse terreno/imóvel esteja inserida em área caracterizada como Terreno de Marinha e Acrescido de Marinha, tendo em vista a proximidade com o salgado da Laguna Santana.
QUANTO A ESTAR OU NÃO EM SOBREPOSIÇÃO À FAIXA DE DOMÍNIO OU ÁREA NON AEDIFICANDI
13. O terreno não está em sobreposição à faixa de domínio ou área non aedificandi (não edificável) de rodovias federais. No entanto, pelo fato do terreno estar localizado próximo (adjacente) à Rodovia PI-302 (Estrada de Barra Grande), recomenda-se consulta ao Departamento de Estradas de Rodagem do Piauí (DER) para manifestação acerca de eventual sobreposição à faixa de domínio ou non aedificandi de rodovia estadual. Recomenda-se ainda a realização de consulta à Prefeitura Municipal de Cajueiro da Praia para que manisfestem a eventual existência de óbice à regularização desse imóvel em questão, sobretudo pela possibilidade deste apresentar parte de sua área em sobreposição à faixa de domínio e área non aedificandi de via pública municipal.
QUANTO AOS LIMITES PARA USO OU ALIENAÇÃO DO IMÓVEL
14. Recomenda-se consulta aos órgãos ambientais competentes a nível municipal, estadual e federal para verificar se o imóvel está inserido ou não em área de proteção ambiental, e manifestação sobre eventuais restrições para uso ou alienação do imóvel.
15. Recomenda-se consulta aos órgãos competentes, como o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN e a Fundação Nacional do Índio - FUNAI, ou outro órgão que se fizer necessário, a fim de verificar se o imóvel está inserido ou sobreposto em área de sítios arqueológicos e em áreas de terras indígenas, e obter manifestação sobre eventuais restrições para uso ou alienação do imóvel.
16. À priori, não foram identificados sítioss arqueológicos sobrepostos e/ou a menos de 1 km do terreno em questão.
17. Segue arquivo em formato "kml" (anexo SEI nº 33118356) referente à poligonal do terreno em análise para auxiliar em consultas a órgãos externos.
18. Foram identificados sobrepostos ao terreno em questão um imóvel com Registro Imobiliário Patrimonial - RIP cadastrado na SPU, o RIP 0288 0100594-97 que consta como disponível (RIP criado visando à alienação via Proposta de Aquisição de Imóvel - PAI), além outros terrenos menores (sem RIP) com indícios e/ou evidências de ocupação por terceiros, conforme pode ser observado através do croqui contido no documento SEI nº 33121404 e anexo SEI nº 33121487.
INFORMAÇÃO SE O IMÓVEL JÁ RECEBEU, OU NÃO, UMA PROPOSTA DE AQUISIÇÃO DE IMÓVEIS - PAI
19. Informa-se que identificamos em nossos arquivos requerimento de Proposta de Aquisição de Imóvel - PAI com status de validada referente ao imóvel RIP 0288 0100594-97 que está encravado na área do terreno em questão, entretanto consta decisão de indeferimento da referida proposta, conforme pode ser observado no bojo do processo SEI nº 10154.100742/2021-77.
QUANTO AO EFETIVO APROVEITAMENTO DA ÁREA
20. Para a caracterização do efetivo aproveitamento fundada em título de propriedade registrado em Cartório de Registro de Imóveis sob a suposição de se tratar de bem particular, conforme inciso III do art. 7º da IN nº 04, de 14 de agosto de 2018, deve ser comprovada a legitimidade e demonstrada a origem da matrícula. No caso em questão, a parte interessada faz referência à cadeia possessória do imóvel com origem no registro de imóvel certificado no livro 3, nº 06, sob n° 2766, datado de 30/04/1938 (fls. 9 do anexo SEI 29390044), ocasião em que não havia sido demarcada a LPM de 1831 e antes da Divisão Judicial das terras da Data Santana no município de Luís Correia em 1943. Após a divisão judicial das terras da Data Santana, município de Luís Correia, em 1943, o bem imóvel passou a referir-se aos terrenos de marinha do 1º Pagamento em nome de Joaquim de Alencar Pinto, conforme descrição contida na Folha de Pagamento e no Auto de Lançamento da Folha de Pagamento do quinhão que o condômino Joaquim de Alencar Pinto recebeu dessa divisão (observar anexo SEI 33116050), de área total de 1.346,81 hectares composto por duas glebas de terras, a 1ª Gleba relativa aos lugares Ilha do Roldão, Ilha das Cabras, Carnaúba Seca, Ilha do Pirá, Pirá, Camboa dos Cavalos, e Salgados do Sal, com área de 1.201,61 hectares, e a 2ª Gleba denominada de Sossego, com área de 145,2 hectares.
21. A parte interessada deste processo requer, a partir da comprovação da cadeia sucessória, a regularização da ocupação de parte da área inserida na 1ª Gleba (relativa aos lugares Ilha do Roldão, Ilha das Cabras, Carnaúba Seca, Ilha do Pirá, Pirá, Camboa dos Cavalos, e Salgados do Sal), localizada no município de Cajueiro da Praia, no estado do Piauí, que alegam caber uma área de 114,018076 hectares (1.140.180,76 m²) a Francisco Fontenele de Araújo (a assim aos seus herdeiros e sucessores), sucessor esse de José Adrião de Araújo, um dos seis adquirentes (condôminos) do imóvel composto pelas 2 glebas de terra referente ao 1º Pagamento em nome de Joaquim de Alencar Pinto da divisão das terras da Data Santana em 1943.
22. Baseado nas cópias dos documentos e informações apresentadas pelo requerente no bojo deste processo, em especial os documentos relacionados ao anexo SEI nº 29390044, foi elaborada a suposta cadeia sucessória do imóvel conforme apresentada no anexo SEI nº 33122394 para auxiliar a análise deste requerimento, sendo ressaltada a necessidade de verificação da validade jurídica de tais documentos apresentados para a comprovação dessa cadeia sucessória.
23. Primeiramente, em análise à documentação apresentada pelo requerente, foram observadas que diversas cópias dos documentos apresentaram-se ilegíveis parcialmente e, em alguns casos, até integralmente, o que acabou por embaraçar a verificação de alguns aspectos relativos à esses documentos, sendo destacada ainda a ausência de evidências de autenticação pelo cartório em diversos desses documentos, inviabilizando neste momento a validação de parte dessa documentação. À título de informação, aponta-se como situação ideal a apresentação de Certidão de Cadeia Sucessória do Cartório em que o imóvel está inscrito e as certidões de inteiro teor de cada matrícula até que se chegue á última para ter uma cadeia dominial completa para o período em questão.
24. Em segundo lugar, destaca-se a questão do pressuposto de que cada um dos 6 (seis) adquirentes (condôminos) "iniciais" possuem partes iguais do imóvel originário de área de 1.343,81 hectares, correspondendo os direitos de ocupação de cada condômino à uma fração de 1/6 (223,968333 hectares) da área do imóvel originário em sua totalidade, sem qualquer demarcação/delimitação e especificação da área relativa à parte de cada condômino dentro do perímetro do imóvel. A partir desse pressuposto, depreende-se dos processos relacionados, ainda que de forma imprecisa devido a área não dispor de levantamento georreferenciado, que posteriormente foram desmembradas da área da 1ª Gleba (Salgados) e transmitidas a terceiros duas parcelas referentes à fração de 2/6 (447,9855 hectares) da área do imóvel originário relativas aos direitos dos condôminos João de Paula Araújo e Salviano Benício Fontenele, parcelas de área estas que apresentam-se atualmente cadastradas sob o RIP 11130000000-80 em nome de Marpisa - Mariscos do Piauí - LTDA. Com isso, após esse desmembramento/transferência, restou ao imóvel originário a área remanescente equivalente à fração de 4/6 da área inicial, no caso, 895,87 hectares (composta pela 1ª Gleba com 750,67333 hectares e pela 2ª Gleba (Sossego) com 145,2 hectares) referente às parcelas do imóvel originário relativas aos direitos dos condôminos José Adrião de Araújo e Feliciana Benício Fontenele (2/6, ou seja, 447,93666 hectares), Martiniano Benício Fontenele (1/6, ou seja, 223,968333 hectares) e Joana Benício Fontenele (1/6, ou seja, 223,968333 hectares), até então sem qualquer demarcação/delimitação e especificação da área relativa à parte de cada um desses condôminos dentro do perímetro do imóvel originário.
25. Posteriormente, sem entrar no mérito das eventuais negociações/transferências relacionadas a áreas inseridas na parcela da área remanescente do imóvel originário conforme apontadas na documentação apresentada pelo requerente, as quais não constam documentação válida comprobatória da anuência da União e nem evidência do pagamento dos respectivos laudêmios, observou-se que na cópia da Partilha Amigável referente ao Inventário de José Adrião de Araújo (fls. 61 a 69 do anexo SEI 29390044), sem evidência de autenticação pelo cartório, consta a destinação de área de 42,73666 ha (hectares) como pagamento a Maria de Araújo Lima, e área de 114,00 ha (hectares) como pagamento a Francisco Fontenele de Araújo, ambas no lugar denominado Pirá, Data Santana (referente à área na 1ª Gleba), além da destinação de área de 72,6 ha (hectares) como pagamento a Ana Fontenele de Araújo Souza, e de 72,6 ha (hectares) como pagamento a João Batista Fontenele de Araújo, ambas no lugar denominado Sossego, Data Santana (referente à área na 2ª Gleba). Caso essa divisão mencionada seja validada, as áreas relativas à duas parcelas referentes à fração de 2/6 (447,9855 hectares) da área do imóvel originário relativas aos direitos de cada um dos demais condôminos/herdeiros/sucessores (Martiniano Benício Fontenele e Maria Fontenele de Araújo) estariam localizadas na área referente à 1ª Gleba, porém vale ressaltar que não consta nos autos deste processo a documentação relativa à concordância desses demais condôminos/herdeiros/sucessores com essa divisão das parcelas da área remanescente do imóvel originário mencionada na cópia da Partilha Amigável referente ao Inventário de José Adrião de Araújo.
26. Vale salientar ainda que depreende-se, a partir do mapa/planta da Divisão Judicial da Data Santana de 1943 (anexo SEI nº 33116050), que a localização do terreno pleiteado como direito de Francisco Fontenele de Araújo neste requerimento (observar memorial descritivo, anexo SEI nº 29389688) está localizado no lugar denominado Carnaúba Sêca, apresentando assim inconsistência quanto à localização que consta na documentação para esse terreno (lugar Pirá).
27. Aponta-se, em complementação ao já abordado nesta nota, alguns aspectos e observações pertinentes ao caso, principalmente com relação à documentação apresentada pelo requerente:
28. Consta cópia do Formal de Partilha do Inventário de Feliciana Benício Fontenele (fls. 27 a 38 do anexo SEI 29390044) com diversas partes ilegíveis e sem evidência de autenticação pelo cartório;
29. Consta cópia do documento referente à Escritura Pública de transferência de 146 hectares (fls. 53 a 60 do anexo SEI 29390044) desmembrados de área na 1ª Gleba entre José Adrião de Araújo (vendedor) e Luís de Campelo Gentil (comprador) apresentado sem evidência de autenticação pelo cartório que, somado ao fato de que não foi identificado imóveis em regime enfitêutico ou em ocupação com Registro Imobiliário Patrimonial - RIP cadastrados no SIAPA em nome de Luís de Campelo Gentil, torna tal transferência pendente de efetivação;
30. Consta cópia da Partilha Amigável referente ao Inventário de José Adrião Araújo (fls. 61 a 69 do anexo SEI 29390044) sem evidência de autenticação pelo cartório;
31. Consta Termo de Declarações de Inventariante e título de herdeiros (fls. 73 a 74 do anexo SEI 29390044) ilegível (documento referente ao Formal de Partilha a favor do Espólio de Benito Fontenele Araújo relativo ao Inventário dos bens deixados por Martiniano Benício Fontenele);
32. Consta cópia da Escritura Particular de compra e venda (fls. 87 a 91 do anexo SEI 29390044) com diversas partes ilegíveis na qual aponta-se a senhora Raimunda Frota Araújo (vendedora) como esposa e herdeira de Benito Fontenele Araújo, de modo que essa vende/transfere a João Batista Fontenele de Araújo (comprador) a 1/6 parte (223,968333 ha) da área total do imóvel originário (condomínio), referente aos direitos do condômino Martiniano Benício Fontenele, herdado por Benito Fontenele de Araújo, o que na conjuntura observada inviabiliza a validação de tal transferência, tendo em vista que não consta a cópia do Inventário dos bens deixados por Benito Fontenele Araújo, nem documento comprobatório para identificação de todos os seus eventuais herdeiros. Observa-se ainda que não foi identificado no âmbito dos sistemas da SPU (SIAPA e SPIUnet) cadastro desse imóvel em regime enfitêutico ou em ocupação com Registro Imobiliário Patrimonial - RIP em nome de João Batista Fontenele de Araújo;
33. Consta cópia do Esboço de Partilha (fls. 97 a 102 do anexo SEI 29390044) referente ao Espólio de Maria Fontenele Araújo relativo ao termo de declaração dos bens deixados por morte de Joana Benício Fontenele, o qual apresenta alguns pontos de dúvidas no corpo do texto desse documento ao mencionar como filhos herdeiros João Batista Araújo e Maria Araújo Fontenele, pois na continuação do documento há referência que cabe ao herdeiro João Batista Fontenele a fração de 6/7 da 1/6 parte do imóvel originário (condomínio) referente aos direitos da condômina Joana Benício Fontenele, com descrição da área como Ilha do Pirá que corresponde aos lugares Salgado do Sal, Carnaúba Seca, Cambôa da Barreira e dos Cavalos, e que cabe à herdeira Maria Araújo Lima a fração de 1/7 parte restante dessa área descrita, apresentando dessa forma notada inconsistência nos nomes dos filhos/herdeiros que constam no corpo do texto do citado documento (questão: João Batista Araújo seria o mesmo João Batista Fontenele e ainda o mesmo João Batista Fontenele de Araújo?), tornando insuficiente à elucidação da questão da identificação precisa dos eventuais herdeiros e sucessores nessa cadeia;
34. Constam apenas Termos de Anuência (fls. 113 a 116 do anexo SEI 29390044) dos possíveis herdeiros e sucessores de João Batista Fontenele de Araújo e de Maria Araújo Lima e Oscar Ricardo de Lima concordando com a destinação da 2ª Gleba (Sossego), conforme inventário de José Adrião de Araújo, à João Batista Fontenele de Araújo e Ana Fontenele de Araújo Souza, o que na conjuntura observada inviabiliza neste momento a validação de tais termos anuência tendo em vista a falta de evidência de autenticação pelo cartório em diversos documentos apresentados pelo requerente, somado a questão de não constar a cópia do Inventário de João Batista Fontenele de Araújo, nem a cópia do Inventário de Maria Araújo Lima e Oscar Ricardo de Lima, nem qualquer outro documento legal que torne possível a identificação precisa de todos os herdeiros e sucessores das partes envolvidas na questão e dos bens a esses destinados e consequentemente a seus eventuais herdeiros e sucessores, tornando à priori insatisfatória a documentação apresentada à elucidação da questão relativa à delimitação de cada área correspondente à parte do imóvel originário que cabe à cada um dos eventuais herdeiros e sucessores.
35. Como forma de subsidiar à concordância da divisão da área do imóvel relativa à parte de cada um desses conforme proposto e observado no Inventário de José Adrião de Araújo, contribuindo assim com a viabilização da identificação e validação da demarcação/delimitação precisa de cada uma das partes do imóvel originário que cabe à cada condômino/herdeiros/sucessores, recomenda-se a apresentação de plantas e memoriais descritivos com levantamento georreferenciado do imóvel em sua totalidade, de cada área desmembrada/transferida e da área remanescente, e de cada uma das áreas correspondentes às partes que cabem à cada um dos condôminos/herdeiros/sucessores. Essas peças técnicas devem ser devidamente elaboradas por profissional habilitado, acompanhada de suas respectivas Anotações de responsabilidade Técnica - ART, RRT ou outro documento afim, objetivando assim o adequado tratamento do caso, sendo recomendada ainda a apresentação de tais peças técnicas (plantas e memoriais descritivos) preferencialmente assinadas por cada um dos comprovados herdeiros e sucessores.
36. Diante do exposto, verificou-se a necessidade de elucidação da questão relacionada à identificação e demarcação/delimitação precisa das áreas de cada uma das partes do imóvel que cabe à cada condômino/herdeiros/sucessores legalmente comprovados para validação da divisão/desmembramento da área do imóvel originário conforme proposto, e consequentemente viabilizar a validação da divisão/desmembramento/destinação da parcela da área objeto deste requerimento em questão.
37. Vale salientar que, baseado nas cópias dos documentos e informações apresentadas no bojo deste processo, os quais necessitam de verificação da validade jurídica, principalmente com relação à cópia do Inventário de José Adrião de Araújo na forma apresentada e da divisão de parte do imóvel originário conforme nesse está tratado, conclui-se que cabe ao herdeiro Francisco Fontenele de Araújo, e assim a seus sucessores e herdeiros, os direitos de ocupação referente à uma parte da área da 1ª Gleba (no lugar denominado Pirá) relativos à parcela da área do imóvel originário herdada do condômino José Adrião de Araújo. Entretanto, vale ressaltar que foi deduzido que a localização do terreno pleiteado como direito de Francisco Fontenele de Araújo neste requerimento, conforme memorial descritivo, anexo SEI nº 29389688, está localizado no lugar denominado Carnaúba Sêca, apresentando assim inconsistência quanto à localização que consta na documentação para esse terreno (lugar Pirá).
25. Por conseguinte, levando em consideração a apresentação de cópias de diversos documentos ilegíveis e sem evidência de autenticação pelo cartório, somada a generalidade na descrição das áreas e lugares correspondentes ao imóvel em sua originalidade em diversos documentos que compõem o processo, a maioria sem levantamento georreferenciado e algumas vezes com memoriais descritivos compostos por azimultes e distâncias a partir de marco inicial físico de difícil identificação, entre os diversos outros fatores explanados nesta nota técnica, e sobretudo à falta de expertise do servidor engenheiro civil responsável pela análise contida nesta nota técnica para atestar a validade jurídica dos diversos documentos apresentados como comprovação da cadeia possessória do imóvel em questão, considera-se à priori inviável a validação da documentação na forma apresentada pelo requerente para a comprovação do efetivo do terreno/imóvel objeto desta análise na forma proposta, salvo melhor juízo.
RECOMENDAÇÕES E OBSERVAÇÕES GERAIS
19. Ponderando as diversas colocações presentes nesta nota, com destaque as questões que envolvem aspectos jurídicos, como por exemplo a atividade de verificação da validade jurídica dos documentos na forma apresentada pelo requerente para a comprovação da cadeia sucessória do terreno/imóvel, atividade esta que foge da expertise do servidor engenheiro civil responsável pela análise contida nesta nota técnica, sugere-se o encaminhamento deste processo a servidor(es) com conhecimentos jurídicos e/ou servidor(es) do serviço de destinação (SEDEP-SPU-PI) com habilidades para fazer uma análise complementar a esta objetivando verificar e atestar a validade jurídica dos documentos na forma apresentada pelo requerente para a comprovação da cadeia sucessória do imóvel, e apontar as eventuais adequações, os documentos, as peças e os demais elementos válidos e/ou necessários de complementação para a comprovação da cadeia sucessória dos direitos de ocupação da terreno/imóvel em questão.
20. Observa-se que com relação ao processo nº 10154.100742/2021-77 referente à Proposta de Aquisição de Imóveis-PAI para o terreno referente ao imóvel RIP nº 0288 0100594-97, recomenda-se a realização de análise acerca da destinação e/ou cancelamento desse RIP pelo setor de destinação desta SPU.
21. Recomenda-se ainda que a parte interessada apresente plantas e memoriais descritivos com levantamento georreferenciado do imóvel originário em sua totalidade, de cada área desmembrada/transferida e da área remanescente, e de cada uma das áreas correspondentes às partes que cabem à cada um dos comprovados condôminos/herdeiros/sucessores, devidamente assinadas por esses, a fim de viabilizar a identificação e validação da delimitação de cada uma dessas partes do imóvel originário que cabe a cada condômino/herdeiros/sucessores.
CONCLUSÃO E ENCAMINHAMENTOS
20. Diante do exposto, considerou-se que o efetivo aproveitamento do terreno/imóvel na forma proposta foi considerado à priori não comprovado, salvo melhor juízo, tendo em vista a necessidade de verificação e ateste da validade jurídica dos documentos na forma apresentada pelo requerente para a comprovação da cadeia sucessória do imóvel, e análise complementar relativa às demais colocações mencionadas no corpo desta nota técnica.
21. Por conseguinte, encaminha-se os autos ao Superintendente e à Coordenação da SPU/PI para apreciação e demais providências cabíveis, sendo sugerido o encaminhamento deste processo a servidor(es) com conhecimentos jurídicos e/ou servidor(es) do núcleo de destinação (SEDEP-SPU-PI) com habilidades para fazer uma análise complementar a esta objetivando verificar e atestar a validade jurídica dos documentos na forma apresentada pelo requerente para a comprovação da cadeia sucessória do imóvel, e apontar as eventuais adequações, os documentos, as peças e os demais elementos válidos e/ou necessários de complementação para a comprovação da cadeia sucessória dos direitos de ocupação da área/imóvel em questão; e proceder com a devida instrução processual.
(A numeração dos parágrafos foi mantida como no original. Os destaques foram acrescidos).
Recebi para análise por distribuição ordinária em 15/06/2023 12:25:22.
Tudo lido e analisado, é o relatório.
Inicialmente, cabe esclarecer que este Parecer não é vinculante. Tem a finalidade de orientar o Administrador, ao qual compete acatá-lo ou não, nos termos do art. 50 da Lei 9.784/99. "Parecer vinculante", inclusive, é uma expressão contraditória, pois se fosse vinculante não seria parecer, mas ato decisório.
Neste ponto, cabe observar os Enunciados nº 7 e 19 do BPC/AGU:
BPC nº 7 Enunciado: A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativada necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.
Fonte: É oportuno que os Órgãos Consultivos prestigiem os conhecimentos técnicos alheios ao Direito, adotando cautela, por exemplo, ao dissentir da classificação feita por agente público competente acerca do objeto licitatório. A prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato. A responsabilidade na tomada de decisão é sempre da autoridade administrativa. E, pelo conteúdo de seu Parecer o subscritor responde exclusivamente perante as instâncias da Advocacia-Geral da União.
BPC nº 19 Enunciado: Se a consulta possibilitar mais de uma solução jurídica igualmente plausívele sustentável, convém que a manifestação consultiva leve ao conhecimentodo consulente também o entendimento jurídico alternativo e sua respectivafundamentação.
Fonte: Visto que a orientação do Órgão Consultivo se destina ao controle de legalidade dos atos da Administração, e não à substituição da deliberação do gestor, a manifestação jurídica que descortine eventuais alternativas legais contribuirá para demonstrar a diversidade de opções jurídicas disponíveis e propiciará ao administrador todos os elementos necessários à eficiente fundamentação de sua decisão, consoante o art. 50 da Lei nº 9.784, de 1999.
Anotar ainda que este Parecer não revisa os fatos declarados pela SPU, tanto por falta de competência quanto por inviabilidade material. Também não analisa a autenticidade de nenhum documento, presumindo-os verdadeiros.
Parece-nos que existe alguma dificuldade na conceituação do bem. A Nota Técnica SEI nº 8414/2023/MGI (33084984) informa:
5. O terreno em questão é de domínio indubitável da União, incluído entre os bens imóveis da União como Terreno de Marinha por força da Divisão Judicial da Data Santana, transitada em julgado nos idos de 1943, e homologada pelo excelentíssimo Juiz de Direito da 3ª Vara dos Feitos da Fazenda em 06 de outubro de 1943.
6. Observa-se que na região aonde se encontra o terreno em questão não há demarcação da Linha de Preamar Médio de 1831 - LPM, entretanto presume-se que uma parcela desse terreno/imóvel esteja inserida em área caracterizada como Terreno de Marinha e Acrescido de Marinha, tendo em vista a proximidade com o salgado da Laguna Santana, conforme pode ser observado através do croqui referente ao documento SEI nº 33118209.
(...)
12. O terreno em questão está inserido em Terreno de Marinha, tendo em vista as informações sobre a área de domínio da União inserida no município de Cajueiro da Praia contidas na Nota Técnica n°4 /2010/CGLEP/SPU-MP (18763219): "toda a área de 4.894,0322 hectares é propriedade da União, nos termos da sentença prolatada no âmbito de divisão judicial em 1943, de modo que à União, através da SPU, nos termos do art. 9°, do Decreto Lei n°9.760/46 e art. 1°, da Lei n°9.636/98"; e "toda a área deve se qualificar como terreno de marinha, ficando as respectivas destinações condicionadas a esta peculiaridade". Observa-se que na região aonde se encontra o terreno em questão não há demarcação da Linha de Preamar Médio de 1831 - LPM, no entanto presume-se que uma parcela desse terreno/imóvel esteja inserida em área caracterizada como Terreno de Marinha e Acrescido de Marinha, tendo em vista a proximidade com o salgado da Laguna Santana.
É uma situação muito peculiar: sentença proferida em 1943 em ação de divisão de data afirmou que o imóvel é de marinha, reconhecendo a propriedade da União. No entanto, não há LPM homologada.
Tais considerações são relevantes porque se o imóvel for considerado de marinha não demarcado estará vedado juridicamente o aforamento. O entendimento consolidado na Consultoria, na forma do Enunciado nº 7 da Consultoria Jurídica/MPOG em matéria patrimonial é o seguinte:
Enunciado nº 7: A inexistência de demarcação da Linha de Preamar Média de 1831 na localidade impede a concessão de aforamento, ainda que o terreno seja presumidamente de marinha.
Precedentes:
– PARECER Nº 1723 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 0228 – 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
No entanto, é preciso observar que, mesmo em 1943, era competência da SPU a demarcação dos terrenos de marinha, conforme o Decreto-Lei 3.438/41, art. 29.
Art. 29. É da exclusiva e privativa competência da Diretoria do Domínio da União a determinação da posição da linha do preamar médio de 1831.
15. A demarcação da LPM permanece na competência privativa da SPU, Órgão do Poder Executivo, conforme art. 9º do DL 9.760/46:
Art. 9º É da competência do Serviço do Patrimônio da União (S.P.U.) a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias.
E a sentença na divisão, ao menos ao que consta dos presente processo (34685196, 34685221, 34685234), não discutiu a propriedade da União; antes, trata a propriedade da União como premissa e cuida da divisão da ocupação do imóvel, até porque se cuida de uma "Data" ("Data Santana").
Em tal contexto, parece-nos que o imóvel não deve ser conceituado como terreno de marinha, ainda que a sentença homologatória da divisão judicial tenha partido de tal premissa.
Mais correto, smj, seria admitir que o imóvel é de propriedade da União na forma do art. 20, I da CF e art. 1º, "l)" do DL 9.760/46 e presumivelmente de marinha.
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio.)
Ou seja, parece-nos que o imóvel é da União por dois fundamentos: por título decorrente da ação de divisão e, quando devidamente demarcado, por ser terreno de Marinha.
Anote-se também que a LPM, após demarcada, pode abranger área igual, maior ou menor do que a especificada na sentença. E mesmo antes da demarcação persiste a presunção e seus efeitos, conforme art. 61 do DL 9.760/46.
Ao que consta dos autos, todo o território do Município de Cajueiro da Praia (Povoado Barra Grande, Povoado Barrinha e sede do Município) é de domínio da União por força da divisão judicial da Data Santana, homologada pelo Juiz de Direito da 3ª Vara dos feitos da Fazenda em 06 de outubro de 1943 e transitada em julgado.
Para melhor compreensão da discussão, cabe resgatar o conceito imobiliário de "Data", bastante perdido na história.
O termo "data", no dicionário, pode ser a) indicação de uma época ou tempo ou b) "dose, porção".
Hely Lopes Meirelles menciona:
No Brasil todas as terras foram, originariamente, públicas, por pertencentes à Nação portuguesa, por direito de conquista. Depois,passaram ao Império e à República, sempre como domínio do Estado. A transferência das terras públicas para os particulares deu-se paulatinamente por meio de concessões de sesmarias e de data, compra e venda, doação, permuta e legitimação de posses. Daí a regra de que toda terra sem título de propriedade particular é de domínio público.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 20. ed., São Paulo:Malheiros, 1995. - sem negrito no original
Data, portanto, é uma espécie de concessão de terras, similar à sesmaria, em que o Estado entregava um pedaço de terra para exploração. Data Santana, parece ser o nome dado à concessão de exploração do local. As "Datas", como as Sesmarias, eram hereditárias e transmissíveis.
Por seu turno, a divisão judicial nada mais é do que a aplicação do procedimento previsto no (então vigente) art. 422 e seguintes do CPC de 1939 (Decreto-Lei nº 1.608, de 18 de setembro de 1939.
A finalidade da ação de demarcação está explícita no art. 415 do CPC/39:
Art. 415. A ação de divisão compete a qualquer dos condôminos contra os outros, afim de promover a divisão do objeto do condomínio;
Portanto, a Divisão Judicial de Data Santana foi uma ação para dividir entre os sucessores o imóvel objeto de "condomínio". Não discute propriedade da União ou relação entre União e ocupantes.
A partir de tais premissas, é possível responder a primeira questão trazida pela SPU:
13. Isto posto, sugerimos a vossa senhoria submeter o assunto à Consultoria Jurídica da União sobre a decisão homologatória do juizado da 3ª Vara e dos Feitos da Fazenda, Dr. José de Sales Lopes, em 06 de outubro de 1943, que não estipulou prazo para que os condôminos regularizarem as suas glebas sobrepostas ao quinhão da União:
14. Quais ou qual direito(s) assegurado(s) aos condôminos ou sucessores para a regularização dessas glebas nesse interregno?
14.1. É aplicável os ditames dos artigos 7º, 9º da Lei nº 9.636/1998, com as devidas alterações da legislação superveniente para análise dos requerimentos desses condôminos ou sucessores?
Sendo a ação de divisão um instrumento para dividir o objeto do condomínio, parece-nos evidente que ela não resolveu nada além da divisão, não gerando nenhum outro efeito direto contra a Fazenda Pública, proprietária.
Por outro lado, não pode restar dúvidas de que a sentença, ao reconhecer as ocupações, passa a ser elemento de prova de que, naquele tempo, o imóvel era utilizado regulamente pelas pessoas lá listadas.
Assim, a sentença, em relação à União, tem o efeito provar que, à época em proferida, o imóvel era utilizado pelas pessoas que listou.
Os efeitos decorrentes dessa prova (preferência ao aforamento, aforamento gratuito etc) são os previstos na legislação patrimonial vigente, sem qualquer privilégio ou distinção.
De outra forma: se a sentença homologatória não analisou nem contém comando específico determinando o tratamento diferenciado, não haveria fundamento legal para discriminar, de qualquer forma, os "condôminos" ou sucessores. Aplica-se a lei vigente.
O CPC vigente determina:
Art. 503. A decisão que julgar total ou parcialmente o mérito tem força de lei nos limites da questão principal expressamente decidida.
Ao que consta, a ação de divisão jamais discutiu a relação dos ocupantes com a União ou a propriedade da União.
Portanto, são aplicáveis aos sucessores os ditames da Lei 9.636/98 e a legislação vigente, sem privilégios ou discriminações.
"Prova: é todo elemento pelo qual se procura mostrar a existência e a veracidade de um fato. Sua finalidade, no processo, é influenciar no convencimento do julgador". (texto disponibilizado pelo STF em "https://www.stf.jus.br/repositorio/cms/portalTvJustica/portalTvJusticaNoticia/anexo/Flavio_Cardoso.doc#:~:text=Elemento%20de%20prova%3A%20todos%20os,introduzidos%20no%20processo%20(Magalh%C3%A3es)") extrai-se:
Detenção (ato de reter algo que não lhe pertence) é um fato a ser provado no processo.
A SPU indaga:
A existência da referida sentença em data 15/09/1939 é suficiente para afastar a necessidade de prova quanto a detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941?
É necessária ainda a comprovação da detenção física atual sobre o imóvel?
Como visto acima, a sentença sentença proferida em 15/09/1939 tratou somente da divisão e é um meio de prova a ser considerado. Mas sentença proferida em 1939, em princípio, não é logicamente prova suficiente de fatos posteriores, ocorridos em 1941.
Mas a sentença sem dúvida é um indício muito relevante, já que existe alguma presunção de continuidade na utilização da propriedade imóvel.
Cabe exclusivamente à SPU valorar a prova, atividade que não se insere na análise jurídica. A valoração da prova é a atividade de percepção dos resultados da atividade probatória, e inerente ao processo decisório.
Observe-se que, havendo dúvida sobre o fato (ocupação em 1941), deve ser permitido ao interessado que complemente a prova, conforme Lei 9.784/99, arts. 2º, X e 29.
Quanto à necessidade de comprovar a detenção física, ainda vigora o entendimento exposto no Enunciado nº 8 da CONJUR/MPOG:
Enunciado nº 8: Para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 17 de julho de 1941, c/c art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal.
Precedentes:
– PARECER MP/CONJUR/MAA Nº 0319-5.1.1/2008
– PARECER Nº 0194-5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 0203-5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU
– PARECER Nº 0228-5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
O art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 17 de julho de 1941, fundamento último do enunciado, segue inalterado:
Art. 20. Aos atuais posseiros e ocupantes é permitido regularizar sua situação, requerendo o aforamento do terreno até 16 de outubro do corrente ano.
Outra indagação da SPU é:
Acerca da aplicabilidade do instituto da inscrição de ocupação, questiona-se: A existência da referida sentença em data 15/09/1939 é suficiente para afastar a necessidade de comprovação de posse atual sobre o imóvel?
Como visto acima, a sentença proferida em 1939 fez coisa julgada nos limites em que foi proferida. Não altera em nada situações não decididas.
A SPU também questiona:
Dessa forma, questiona-se: A existência da referida sentença em data 15/09/1939 é suficiente para afastar a possibilidade de concessão de aforamento com amparo legal no artigo 105, item 1º do Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946? Ou imprescindível existência de menção, no próprio registro, que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União?
Têm preferência ao aforamento, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de1946 e demais dispositivos legais.
No que interessa ao caso concreto:
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;
(...)
Ensina Luís Carlos Cazetta
O item 1o do art. 105 confere preferência ao aforamento de terrenos demarinha e seus acrescidos aos que, em 1946, tivessem título de propriedadetranscrito no Registro de Imóveis, na suposição de que fossem alodiais - Parecer PGFN/CPA/No1432/96 (704/97). O item 1o do art. 105 atribui preferência aos que tiverem título depropriedade revestido de aparente idoneidade que tenha permitido a suatranscrição ou inscrição (ou registro, na linguagem legislativa atual) no Ofício de Registro de Imóveis competente - Parecer PGFN/CPA/No1991/96.]
(Legislação imobiliária da União: anotações e comentários às leis básicas/Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria do Patrimônio daUnião. – Brasília : MP, 2002)
A IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, estabelece
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado outranscrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamentea 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
ANEXO VI DOCUMENTOS NECESSÁRIOS À COMPROVAÇÃO DA PREFERÊNCIA AO AFORAMENTO GRATUITO
Art. 105. Decreto-Lei 9.760 de 5 de setembro de 1946
I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis:
a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.
b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito emCartório de Registro de Imóveis.
Os documentos comprobatórios citados neste item não podem conter qualquer menção que possa levar a conclusão de que a área pertença a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescido de marinha.
O Enunciado nº 5 da Consultoria Jurídica junto ao Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão em matéria patrimonial esclarece:
Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamentogratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que acadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data deentrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos demarinha e acrescidos de marinha.
Precedentes: – PARECER Nº 0127 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 0271 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 1723 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 1510 – 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 0228 – 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 0090 – 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU
E o PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU fixou a adequada interpretação do enunciado acima, como bem apontado no PARECER n. 00549/2022/NUCJUR/ECJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 10154.177516/2021-84):
Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJURMP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoriavinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:"
(...)
10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base noitem 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigordo Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devemagir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições ematrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à épocada entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção àtitularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobreo bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ouacrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão doaforamento gratuito. (...)(sem grifo no original)".
Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, atranscrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar àconclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito setais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessóriado imóvel.
Em tal cenário normativo, parece-nos que a sentença afastará o direito à preferência se ela for mencionada em qualquer registro ou transcrição válido em 05 de setembro de 1946. Se o título dos interessados for baseado na sentença de divisão, obviamente estará prejudicada a preferência com fundamento no art. 105, § 1º do DL 9.760/46.
Assim, deve a SPU verificar todos os registros e transcrições válidos na data mencionada.
A última indagação da SPU é:
Por fim, questiona-se ainda: Quais os alcances jurídicos da sentença de homologação de demarcação e divisão da Data Santana, datada de 15 de setembro de 1939, ao reconhecer os ocupantes à época, seus direitos a permanecer ocupando e obter regularidade perante a SPU?
A questão já foi abordada acima. Nos termos do art. 503 do CPC:
Art. 503. A decisão que julgar total ou parcialmente o mérito tem força de lei nos limites da questão principal expressamente decidida.
No que a sentença não excepciona, aplica-se a lei.
Ante o exposto, conclui-se:
i) o gestor deve ter cautela ao definir a natureza da propriedade da União (se de Marinha ou decorrente de título), cuidando para não violar o entendimento contido no Enunciado nº 7 da Consultoria Jurídica/MPOG ao decidir;
ii) A sentença proferida na ação de divisão da Data Santana "tem força de lei nos limites da questão principal expressamente decidida", nem mais, nem menos e, ao que consta dos autos, tal ato não analisou a relação entre ocupantes e União nem contém comando específico determinando o tratamento diferenciado para os ocupantes nela mencionados;
iii) Cabe exclusivamente à SPU valorar a prova produzida, atividade que não se insere na análise jurídica. A sentença proferida na ação de divisão é elemento de prova que deve ser considerado para a demonstração da detenção em 1941 e, se considerada insuficiente, deve ser oportunizado ao interessado complementar a prova;
iv) Ainda vigente o entendimento exposto no Enunciado nº 8 da CONJUR/MPOG:
v) Não localizamos nos autos o título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis. Os registros e transcrições válidos em 1946 não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União para que seja possível reconhecer a preferência prevista no art. 105, § 1º do DL 9.760/46.
Não sendo detectada divergência interna, dispensada a aprovação do Exmo. Coordenador, na forma do art. 22 do Regimento Interno. É o Parecer
Brasília, 19 de junho de 2023.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739157110202260 e da chave de acesso d9effe94