ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
NOTA n. 00068/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.129614/2023-77
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO – SPU-SP/MGI
ASSUNTOS: CONSULTA. LAUDÊMIO. ACÓRDÃO DO STJ
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO – SPU-SP/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo no SEI solicitando esclarecimentos em tese quanto aos efeitos do acórdão proferido no RECURSO ESPECIAL Nº 1.952.093 - SP (2021/0240515-9), que tomou ciência mediante notícia publicada no sítio eletrônico do STJ, na Instrução Normativa SPU nº1/2007 e no Memorando Circular nº 372/2017-MP.
Encontram-se nos autos, dentre outros, os seguintes documentos:
34686832 Anexo 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP
34686851 Anexo 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP: RESP 1.952.093-SP (2021/0240515-9)
34686867 Anexo 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP: RESP 1.952.093-SP (2021/0240515-9)
34686894 Anexo 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP: RESP 1.952.093-SP (2021/0240515-9)
34686898 Anexo 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP: Publicação
34686909 Anexo 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP
34686918 Anexo 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP: Memorando Circular nº 372/2017-MP
34686924 Anexo 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP: Instrução Normativa SPU nº1/2007
34686955 Anexo 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP: Parecer nº 0088 – 5.9/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU
34706340 Nota Técnica 18157 07/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP
34734217 Anexo 11/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP: Notícia publicada na plataforma eletrônica do STJ
34739586 Ofício 56480 12/06/2023 MGI-SPU-SP-SEREP
Processo distribuído ao subscritor em 14/06/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para o não prosseguimento da destinação e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados na Nota Técnica SEI nº 18157/2023/MGI (34706340):
SUMÁRIO EXECUTIVO
Trata o presente processo de apresentação de Acórdão exarado para Tese Repetitiva aprovada no Tema 1142 (34686851), do Superior Tribunal de Justiça, que trata da aplicação do instituto da inexigibilidade prevista no art. 47, parágrafo § 1º da Lei n. 9.636/1998.
Ocorre que tal Tese Repetitiva tem entendimento oposto ao Memorando Circular 372/2017 -MP (34686918), de 27 de agosto de 2017.
Sendo que a Tese do Judiciário firmou entendimento de que não há razão jurídica para negar a aplicação do instituto da inexigibilidade nos laudêmios de cessões particulares, visto que a legislação não previu a diferenciação de receitas patrimoniais periódicas (foro e taxa) para as receitas esporádicas (laudêmio). Enquanto que o Memorando Circular segue em direção oposta, firmando entendimento de que a inexigibilidade não é aplicável ao laudêmio, pois o instituto teria seu campo voltado para receitas periódicas, não enquadrando o laudêmio por se trata de receita esporádica.
ANÁLISE
A Lei 9636/98, no seu art. 47, faz referência aos prazos aos quais as receitas patrimoniais estão submetidas, entre eles o do instituto da inexigibilidade (Art. 47 Parágrafo 1º):
Art. 47. O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos:
I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e
II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento.
§ 1o O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento.
Por tal dispositivo somente é possível a cobrança de créditos cuja diferença não ultrapasse 5 anos entre a data do fato gerador e a data do seu conhecimento pela União.
Para ajudar a elucidar, incluímos como exemplo um caso concreto: o laudêmio de cessão de direitos em nome de Socimel Empreendimentos e Participações LTDA, no imóvel de RIP 7047000352114. Tal laudêmio tem como data do fato gerador 11 de setembro de 2000, que é a data em que a empresa cedeu o imóvel a terceiros por meio de um instrumento particular. Sendo que a data de conhecimento da transação pela SPU ocorreu em 03 de agosto de 2015, na apresentação na SPU dos documentos comprobatórios de transferência. Resultando na diferença de aproximadamente 15 anos entre as datas.
Esse laudêmio em nome de Socimel Empreend e Particip LTDA lançado no Sistema de Administração Patrimonial (SIAPA) no ano de 2015, e inicialmente "cancelado por inexigibilidade", teve seu status alterado para "a cobrar" em agosto de 2017, conforme novo entendimento do Memorando Circular 372/2017-MP (34686918).
O que ocorreu a seguir, após o Memorando Circular 372/2017-MP, foi o retorno das cobranças de laudêmios anteriormente "cancelados por inexigibilidade” para o status "a cobrar", o que levou à abertura de inúmeras ações judiciais contestando a retomada das cobranças e a não aplicação do instituto da inexigibilidade nos laudêmios de cessão de direitos.
Conforme item III do Art. 20 da Instrução Normativa SPU 01/2007 (34686924), que ainda está vigente, a inexigibilidade é aplicável ao laudêmio de cessão de direitos:
Art. 20º - É inexigível o crédito não constituído originado em receita patrimonial cujo fato gerador anteceda cinco anos ou mais da data do conhecimento das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da respectiva receita, considerando-se como fato gerador:
I - para os créditos de foro e taxa de ocupação, a data em que deveria ter ocorrido o lançamento estabelecido conforme o disposto no art. 3º.
II - para o crédito de diferença de laudêmio, a data do título aquisitivo quando ocupação, e de seu registro quando aforamento.
III - para o crédito de laudêmio sobre cessão, a data da transação, se estiver definida, ou à míngua de definição da data, a data do instrumento que a mencione.
O próprio Memorando Circular 372/2017- MP, em seu item 5, informa que a Instrução Normativa SPU 01/2007 será revisada para se ajustar ao entendimento da CONJUR/MP. Porém essa revisão não ocorreu, estando atualmente a Instrução Normativa SPU 01 /2007 ainda válida.
Em relação do Parecer CONJUR 0088-5.9.2013-DPC-CONJUR-MP-CGU-AGU ( 34686955 ), mencionado no Memorando Circular 372 /2017 MP para justificar a retomada das cobranças dos laudêmios anteriormente cancelados por inexigibilidade, entendemos que tal Parecer é direcionado a outro tipo específico de situação, ou seja, aos casos de laudêmio de transferência (e não de cessão) de Ocupação (somente ocupação e não aforamento) sem o prévio recolhimento do laudêmio nos termos do Art. 7 parágrafo 7, da lei 9636/1998. Esses laudêmios são aqueles em que os títulos transmissivos definitivos (escritura, por exemplo) foram lavrados sem a anuência da União Federal.
Atualmente o Sistema de Administração Patrimonial (SIAPA) segue o entendimento do Memorando 372/2017-MP, ou seja, os laudêmios de cessão lançados com diferença de data superior a 5 anos, entre a data do fato gerador e a data de conhecimento, são cobrados normalmente, não ocorrendo a aplicação da inexigibilidade.
CONCLUSÃO
Tendo em vista a necessidade de uniformização de entendimento entre o Poder Judiciário e a Administração Pública, evitando também o surgimento de novas ações judiciais, questionamos a CJU/SP sobre:
A) Se devemos utilizar a decisão do Superior Tribunal de Justiça e retomarmos a aplicação da inexigibilidade para os laudêmios sobre cessões de direito cuja data do fato gerador anteceda 5 anos ou mais da data de conhecimento?
B) Em caso negativo, como há divergência entre a própria normativa da SPU-IN 01/2007 e Memorando 273/2017 sobre a aplicação da inexigibilidade nas cessões de direitos, faz-se necessária a revogação do Art. 20 da Instrução Normativa 01/2007?
C) Existe alguma previsão legal de punição aos servidores da administração pública no caso de não seguirmos a decisão firmada pelo Superior Tribunal de Justiça, visto que como dito anteriormente, o Sistema de Administração Patrimonial (SIAPA) segue em direção oposta?
Parece tratar-se de uma consulta em tese, com base numa notícia divulgada ao público em geral, sem repercussão imediata em caso concreto, pois cogita uma eventual “[...] necessidade de uniformização de entendimento entre o Poder Judiciário e a Administração Pública, evitando também o surgimento de novas ações judiciais [...].
Primeiramente, o mais importante, como regra geral, é confirmar se as decisões judiciais estão aptas a ser cumpridas.
Nesse sentido, importante esclarecer que a AGU possui uma divisão orgânica de acordo com o tipo de atuação que será realizada, nos termos da Lei Complementar nº 73/93. Essa divisão, corriqueiramente, é designada de “braço”. Quando se faz necessária a atuação judicial, quem atua nos tribunais em defesa da União é o braço contencioso da AGU: a Procuradoria-Geral da União e as Procuradorias da União nos estados.
As dúvidas jurídicas em âmbito administrativo ou cujo o processo tenha decisão definitiva com força executória, em se tratando de interesse dos órgãos da administração direta, competem ao braço consultivo da AGU: Consultoria-Geral da União, Consultorias Jurídicas da União nos estados e Consultorias Jurídicas Especializadas Virtuais, conforme o art. 8ºF da Lei nº 9.028/96 e o art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022. Assim, a atuação do braço consultivo da AGU fica condicionada à prévia manifestação do braço contencioso da AGU quanto à força executória e à exequibilidade da decisão judicial nos termos do inciso IV, do art. 19, do Ato Regimental AGU nº 05/2007, que dispõe sobre a competência das Consultorias Jurídicas:
IV - orientar os órgãos e autoridades assessorados, quando for o caso, quanto à forma pela qual devam ser prestadas informações e cumpridas decisões judiciais que as unidades da Procuradoria-Geral da União entendam prontamente exequíveis; (g.n.)
Assim, antes de qualquer outra providência, recomenda-se que seja instado o órgão de representação judicial da União na localidade do imóvel com o intuito de que se manifeste quanto à força executória da decisão. Somente após a manifestação do órgão contencioso é que o órgão consulente poderá dar andamento às eventuais providências administrativas pertinentes.
As questões apresentadas serão pontualmente respondidas, sendo certo que as respostas, embora em tópicos diferentes, entrelaçam-se.
A) Se devemos utilizar a decisão do Superior Tribunal de Justiça e retomarmos a aplicação da inexigibilidade para os laudêmios sobre cessões de direito cuja data do fato gerador anteceda 5 anos ou mais da data de conhecimento?
Como já dito, as decisões judiciais deverão ser cumpridas, nos seus exatos termos, após o recebimento de parecer de força executória proferido pelo órgão jurídico contencioso.
B) Em caso negativo, como há divergência entre a própria normativa da SPU-IN 01/2007 e Memorando 273/2017 sobre a aplicação da inexigibilidade nas cessões de direitos, faz-se necessária a revogação do Art. 20 da Instrução Normativa 01/2007?
Com relação a esse tópico, para melhor compreensão apresenta-se um apertado resumo com base nas informações contidas Nota Técnica SEI nº 18157/2023/MGI (34706340):
a. O recente acórdão do STJ decidiu pela inexigibilidade da cobrança nos laudêmios de cessões a particulares após o prazo de 5 anos.
b. O inciso III do art. 20 da Instrução Normativa SPU 01/2007, ainda vigendo, prevê a inexigibilidade sobre o crédito de laudêmio.
c. Memorando Circular 372/2017–MP, por sua vez, alterou esse entendimento, que agora se contrapõe à Instrução Normativa e ao acórdão do STJ, e mais, informou que a Instrução Normativa SPU 01/2007 seria revisada nesse sentido para se ajustar ao entendimento Parecer CONJUR 0088-5.9.2013-DPC-CONJUR-MP-CGU-AGU, o que não ocorreu.
Pois bem, a maneira pela qual o conflito normativo deverá ser resolvido encontra-se em âmbito de mérito administrativo, não sendo, portanto, questão jurídica, fugindo, assim, a competência desta CJU. E mais, são normas emanadas pelo órgão central. Nesse sentido, recomenda-se o envio do questionamento para SPU-OC para avaliar a oportunidade e conveniência de tomar as providências administrativas necessárias para o ajuste dessas normas, bem como o ajuste dessas normas à decisão do STJ, sempre contando com o apoio do órgão jurídico competente para assessorar a respectiva autoridade, especialmente para eventuais esclarecimentos quanto ao correto entendimento do Parecer CONJUR 0088-5.9.2013-DPC-CONJUR-MP-CGU-AGU.
Pode-se, porém, por mera conjectura, sugerir que a questão resolver-se-ia com o mero cancelamento da Instrução Normativa SPU 01/2007, contudo, como já orientado, se faz necessário o encaminhamento ao órgão central, pois esse ajuste não se limitará a um eventual caso concreto, mas terá abrangência e efeitos nacionais.
C) Existe alguma previsão legal de punição aos servidores da administração pública no caso de não seguirmos a decisão firmada pelo Superior Tribunal de Justiça, visto que como dito anteriormente, o Sistema de Administração Patrimonial (SIAPA) segue em direção oposta?
A desobediência à ordem judicial determinada em caso concreto, existindo parecer com força executória proferido pelo órgão jurídico contencioso, pode acarretar sanções administrativa e penais, nesse último caso tipificado como “desobediência”, prevista no art. 330 do CP.
A parte final da questão aparentemente não se trata de uma questão jurídica, mas técnica, envolvendo a operação do cadastro informatizado de gestão de imóveis da SPU. Recomenda-se buscar junto ao setor de TI a criação de rotinas de exceção ou promover a correção do sistema após a definição do aparente conflito de normas pela SPU-OC.
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 19 a 26, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 19 de junho de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154129614202377 e da chave de acesso 2d8fefe2