ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00479/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04972.001938/2017-67.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SANTA CATARINA - MGI/SPU/SPU-SC); MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO ESTADO DE SANTA CATARINA (MPF/PR-SC); NÚCLEO ESPECIALIZADO DA COORDENAÇÃO REGIONAL ESPECIALIZADA EM PATRIMÔNIO E MEIO AMBIENTE DA PROCURADORIA REGIONAL DA UNIÃO DA 4ª REGIÃO (NUEP/COREPAM/PRU4R); MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS-SC E EDISON RICARDO PANEK.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. ILHA COSTEIRA. INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO. ÁREA DE PROTEÇÃO PERMANENTE (APP). LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO  ADMINISTRATIVO  E  OUTRAS MATÉRIAS  DE DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. ILHA COSTEIRA MARÍTIMA. INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO. ATO ADMINISTRATIVO PRECÁRIO, RESOLÚVEL A QUALQUER TEMPO. PRESCINDIBILIDADE DE AVERBAÇÃO NO REGISTRO IMOBILIÁRIO. ÁREA DE PROTEÇÃO PERMANENTE (APP). LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. RESTRIÇÃO AO DIREITO DE PROPRIEDADE IMPOSTA POR NORMA AMBIENTAL. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O INTERESSE PRIVADO. REPERCUSSÃO NA LIVRE DISPOSIÇÃO/UTILIZAÇÃO DA PROPRIEDADE DO BEM IMÓVEL. POSSIBILIDADE/VIABILIDADE JURÍDICA DE AVERBAÇÃO NO REGISTRO IMOBILIÁRIO. ARTIGO 167, INCISO II, DA LEI FEDERAL Nº 6.015/73. ROL MERAMENTE ENUNCIATIVO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÕES FORMULADAS. ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDAS.

I. Consulta formulada. Questionamento sobre possibilidade de averbar no registro imobiliário a existência de inscrição de ocupação em terreno de marinha de domínio da União representado pela Ilha dos Magalhães, também conhecida como Ilha do Maximiliano, localizada no Município de Governador Celso Ramos-SC, objetivando preservar terceiros de boa fé quanto aos gravame e limitações administrativas e ambientais incidentes sobre o bem imóvel.

II. Inscrição de ocupação. Ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo. Não geração para o inscrito de qualquer direito real sobre a propriedade do bem imóvel.

III. Prescindibilidade de averbação da inscrição de ocupação no registro imobiliário.

IV. Área de Proteção Permanente (APP). Limitação administrativa. Restrição ao direito de propriedade imposta por norma ambiental.

V. Medida imposta imperativamente pelo Estado na qualidade de Poder Público. Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse particular.

VI. Medida de caráter geral, prevista em lei com fundamento no poder de polícia do Estado. Obrigação positiva ou negativa com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade ao bem-estar social.

VII. Possibilidade de averbação de Área de Proteção Permanente (APP) no registro imobiliário. Artigo 167, inciso II, da Lei Federal nº 6.015/1973. Rol meramente enunciativo.

VIII. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina, por intermédio do OFÍCIO SEI nº 59648/2023/MGI, de 15 de junho de 2023, assinado eletronicamente em 16 de junho de 2023 (SEI nº 34897565), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) em 19 de junho de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada envolvendo questionamento sobre a possibilidade de averbar no registro imobiliário a existência de inscrição de ocupação em imóvel situado em Ilha Marítima Costeira denominada  "Ilha dos Magalhães", também conhecida como "Ilha do Maximiliano", de natureza urbana, conceituada como marinha, área de marinha igual a área da União com 4.447,97 m², localizada no Município de Governador Celso Ramos, Estado de Santa Catarina, ocupação cadastrada no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) sob o nº 8111.0000437-32, objetivando preservar terceiros de boa fé quanto aos gravames e limitações administrativas e ambientais incidentes sobre o bem imóvel.

Segundo informação contida no Parecer Técnico nº 02/2016/GEFI, elaborado pela  Fundação de Amparo a Tecnologia e Meio Ambiente de Santa Catarina (FATMA), a "Ilha de Magalhães" está contemplada como Área de Proteção Permanente (APP) no âmbito do Plano Diretor do Município de Governador Celso Ramos-SC aprovado pela Lei Complementar Municipal nº 389/96, cujo artigo 66, inciso VIII, inclui como Áreas de Preservação Permanente (APP) as ilhas costeiras.

Segundo a FATIMA, a Ilha de Magalhães está localizada dentro dos limites da Área de Proteção Ambiental (APA) de Anharomirim e em zona de amortecimento da Reserva Biológica Marinha do Arvoredo - REBio Arvoredo, ambas Unidades de Conservação federais sob gestão do Instituto Chico Mendes da Biodiversidade (ICMBio), sendo que o costão sul da Ilha está situado na denominada Zona Exclusiva dos Golfinhos (ZEG), prevista na Portaria IBAMA/SC nº 05/1997, que veda o ingresso de embarcações de passageiros de turismo, esporte e lazer, objetivando a proteção da população residente de boto-cinza (Sotalia guianensis), espécie de golfinho de pequena dimensão.

A análise foi solicitada pelo Núcleo Especializado da Coordenação Regional Especializada em Patrimônio e Meio Ambiente da Procuradoria Regional da União da 4ª região (NUEP/COREPAM/PRU4R) por intermédio do OFÍCIO n. 00687/2023/COREPAMNE/PRU4R/PGU/AGU, de 29 de maio de 2023 (SEI nº 34450118) no bojo de proposta de acordo apresentada na Ação Civil Pública com Pedido de Tutela de Urgência (processo nº 5003783-98.2017.4.04.7200)  ajuizada pelo Ministério Público Federal (MPF), por meio da Procuradoria da República no Estado de Santa Catarina (PR-SC) em face do MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS-SC e do Sr. EDISON RICARDO PANEK, em tramitação na 6ª Vara Federal de Florianópolis, Seção Judiciária do Estado de Santa Catarina, na qual a UNIÃO figura como assistente litisconsorcial do Ministério Público Federal (MPF), autor da Ação.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever em sua integralidade o DESPACHO existente no documento SEI nº 34849350, elaborado pelo Serviço de Caracterização do Patrimônio da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina (SPU-SC), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

"Processo nº 04972.001938/2017-67

O Ofício 0687/2023/COREPAMNE/PRU4R/PGU/AGU (34450118), solicita manifestação da SPU:

"Diante disso, solicito análise dessa SPU quanto à possibilidade de registro imobiliário, desde que conste em dito registro que o réu é ocupante de terrenos de marinha, ou seja, consulto a essa SPU se isso bastaria para ressalvar a propriedade plena da União sobre o imóvel. Isso a se levar em conta, que um dos objetivos do feito é justamente prevenir terceiros de boa fé quanto aos gravames elimitações administrativas e ambientais existentes sobre o bem.Por fim, solicito manifestação quanto aos demais pontos suscitados pelo réu em sua petição, mormente quanto aos débitos em aberto."

Em relação a questão da possibilidade de registro imobiliário, em nome da União, com a averbação da ocupação do réu e da existência desta ação e do acordo judicial no Cartório de Registro de Imóveis, recomendamos consultar a CJU para informar se existe algum óbice na aceitação dessa parte no acordo.

Referente a questão dos débitos em aberto, o requerente informa que o pedido de isenção foi indeferido, diante disso recomendamos encaminhar ao SEREP para manifestação referente aos débitos e ao pedido de isenção.

À consideração superior."

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s)questionamento(s)formulado(s):

a) Em relação a questão da possibilidade de registro imobiliário, em nome da União, com a averbação da ocupação do réu e da existência desta ação e do acordo judicial no Cartório de Registro de Imóveis, recomendamos consultar a CJU para informar se existe algum óbice na aceitação dessa parte no acordo.

III.1 - INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO. ATO ADMINISTRATIVO PRECÁRIO. INSTRUMENTO DE DESTINAÇÃO QUE NÃO  CONSTITUI DIREITO REAL SOBRE IMÓVEL. PRESCINDIBILIDADE DE AVERBAÇÃO NO REGISTRO IMOBILIÁRIO.

O artigo 2º, inciso I, da Instrução Normativa nº 4, de 14 de agosto de 2018, que estabelece os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, define procedimentos para a outorga, transferência, revogação e cancelamento, e estabelece a definição de efetivo aproveitamento, define inscrição de ocupação como o "ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, por meio do qual a União reconhece a utilização de áreas de seu domínio, desde que comprovado o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante e o preenchimento dos demais requisitos legais, não gerando para o inscrito qualquer direito inerente à propriedade".

O artigo 172 prescreve que no Registro de Imóveis serão realizados o registro e a averbação dos títulos ou atos constitutivos, declaratórios, translativos e extintivos de direitos reais sobre imóveis reconhecidos em lei, inter vivos ou mortis causa quer para sua constituição, transferência e extinção, quer para sua validade em relação a terceiros, quer para a sua disponibilidade.

Todos os títulos apresentados a registro receberão um número de ordem protocolar (art.182), o qual determinará a prioridade do título (art. 186).

Já o inciso I do parágrafo 1º do artigo 176 da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de1973, estabelece que cada imóvel terá matrícula própria (princípio da unitariedade matricial), que será aberta por ocasião do primeiro registro a ser feito na vigência da referida lei. A matrícula será feita à vista dos elementos constantes do título apresentado e do registro anterior se houver (art. 196).

Para melhor compreensão da matéria e do sistema registral brasileiro, considero relevante trazer a lume alguns conceitos e distinções entre a) matrícula imobiliária; b) registro imobiliário; c) título causal imobiliário e d) averbação:

a) Matrícula: é a inscrição numerada sequencialmente do imóvel, que o identifica e o especifica. A matrícula é o núcleo do registro imobiliário,^[2] indica a individualidade rigorosa do imóvel. É aberta no nome do proprietário que tenha essa condição no momento de sua abertura, depois as transferências de propriedade constarão de registros ao pé da matrícula respectiva. Sua abertura é de iniciativa do oficial, enquanto o registro do título causal e eventuais averbações são de iniciativa do interessado.

b) Título: é o documento que instrumenta o direito real, apresentado ao registro imobiliário. Dentre estes, extrai-se do artigo 221 da Lei de Registros Públicos i) as escrituras públicas, inclusive as lavradas em consulados brasileiros; ii) escritos particulares autorizados em lei, assinado pelas partes e testemunhas, com as firmas reconhecidas iii)cartas de sentença, formais de partilha. Por outro lado, têm-se, em leis esparsas, outros documentos com força de escritura pública, como aqueles que definem o patrimônio imobiliário da União, visto adrede.

b.1) Segundo o magistério de Cristiano Chave de Farias,​^[3] em nosso sistema o título simplesmente serve de causa de futura aquisição de propriedade, pois nosso ordenamento jurídico, diversamente do francês, não reconhece força translativa aos contratos, devendo, assim, ser complementado por modo de aquisição do domínio que seria o registro de tal título no Serviço competente.

c) Registro: a função básica do registro imobiliário é constituir o repositório fiel da propriedade imóvel e dos negócios jurídicos a ele referentes, assim, só pode ser objeto de assento imobiliário o título que, por lei, seja obrigado a esse registro.

c.1) O objeto do registro é o título.^[4] A eficácia do registro sempre será condicionada à validade do título, sendo correto afirmar que qualquer vício intrínseco no negócio jurídico originário poderá, a qualquer tempo, contaminar o registro, acarretando a perda da propriedade pelos adquirentes sucessivos. A aparência registral sempre estará sujeita à realidade jurídica.^[5]

d) Averbação: é a ocorrência que, por qualquer modo, altere o registro (aquisição, modificação e extinção de direitos). Depende da existência da matrícula e do registro. O que se averba é o título.

Segundo lição de Serpa Lopes, a averbação "serve, em princípio, para tornar conhecida uma alteração da situação jurídica ou de fato, seja em relação à coisa, seja em relação ao titular do direito real. Representa, além disso, uma medida complementar, tendente a, pelo meio aludido, tornar o Registro de Imóveis um índice seguro do estado do imóvel, do seu desmembramento, da mudança de numeração, bem como da mudança de nome do titular do domínio, das alterações de possam influir na sua capacidade etc."^[6]

Neste aspecto, reputo oportuno citar o ensinamento de José Manuel de Arruda Alvim Neto quanto ao alcance do ato acessório denominado averbação:​^[7]

(...)

"A expressão registro empregada pela norma sob comentário compreende tanto a inscrição quanto, de outro lado, a transcrição de um título.^[8] Há, ainda, a averbação. Em princípio, os atos constitutivos de direitos reais são objeto de registro (conforme art. 167, inc. I) e os demais sujeitam-se à averbação (art. 167, inc. II).​^[9][10] 

​

Adota-se, no Brasil, como regra, o sistema da inscrição, que consiste em extrair dos títulos a serem registrados os "dados fundamentais, indicadores de direitos envolvidos, imóveis a que são pertinente e pessoas com interesse no correspondente ato ou negócio jurídico.^[11] Em algumas circunstâncias, todavia, o sistema adotado é o da transcrição, como se passa, por exemplo, nos loteamentos e incorporações de condomínio edilício, cujo registro exige o depósito de todos os documentos, em seu interior teor, ou, ainda, v.g., nos casos em que a integral transcrição do título é solicitada pelo interessado (art. 178, VIII, da Lei nº 6.015).

Já averbação consiste no ato acessório decorrente de qualquer alteração havida no registro. Reside a sua importância na necessidade existente em dar publicidade à modificação havida na situação jurídica do bem (ou do direito real),ou em relação ao titular deste. Walter Ceneviva, com propriedade, explica: "A ocorrência que, por qualquer modo, altere o registro deve ser averbada ao pé daquele, dele sendo distinguida na forma do art. 232, esteja ou não incluída nas hipóteses do art. 167. (...) Pertinência com um registro dado e alteração dos elementos dele constantes são elementos justificadores da averbação. O que não modifique direito não é objeto do assentamento imobiliário. Exemplo bem característico é o dos protestos, notificações e interpelações judicias, que não são averbáveis à margem de registro existente".^[12]

O artigo 221, inciso I, da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, estabelece que são admitidos registro as escrituras públicas, inclusas as de venda de imóvel, sendo que o artigo 222 preceitua que em todas as escrituras e em todos os atos relativos a imóveis, bem como nas cartas de sentença e formais de partilha, o tabelião ou escrivão deve fazer referência à matrícula ou ao registro anterior, seu número e cartório.

No âmbito da gestão patrimonial da União, a Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que dispõe sobre os procedimentos técnicos e administrativos que regularam a aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis de nome da União. conceitua matrícula (art. 2º, inc. XXIII) como sendo o lançamento numerado efetuado pelo Registrador de Imóveis no livro 2 do cartório, denominado Livro de Registro Geral, que cadastra o imóvel descrevendo-o fisicamente e nominando seu proprietário.

O registro (art. 2º, inc. XXIX) é definido como o lançamento numerado e sequencial efetuado na folha do livro 2 do cartório de registro de imóveis, logo abaixo do lançamento da matrícula, indicando resumidamente os negócios jurídicos de constituição, extinção e transferência dos direitos reais que recaem sobre o imóvel matriculado. Já a averbação (art. 2º, inc. IV) é conceituada como o lançamento numerado e sequencial, indicando resumidamente os atos e outras ocorrências que por qualquer modo altere a matrícula ou os dados nela constantes.

A inscrição de ocupação constitui ato administrativo precário de reconhecimento de situação fática, instrumento de destinação transitória de imóvel da União, não gerando título ou ato constitutivo de direito real sobre imóvel, aspectos que denotam a prescindibilidade da averbação de tal instrumento de destinação no Registro Imobiliário.

Ademais, o Código Civil (Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002), não reconhece a ocupação dentre os direitos reais, conforme se depreende do artigo 1.225, incisos I a XIII.

III.2 - ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. RESTRIÇÃO AO DIREITO DE PROPRIEDADE IMPOSTA POR NORMA AMBIENTAL.  POSSIBILIDADE DE AVERBAÇÃO NO REGISTRO IMOBILIÁRIO.

A Lei Federal nº 12.651, de 25 de maio de 2012, que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa, em seu artigo 3º, inciso II, conceitua Área de Preservação Permanente - APP como a "área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas".

Vislumbra-se que as Áreas de Preservação Permanente (APPs) constituem intervenção restritiva do Estado na propriedade caracterizada como limitação administrativa, na medida que impõem limitação da exploração e uso de determinada(s) área(s) da propriedade para qualquer uma das suas atividades finalísticas.

As Áreas de Preservação Permanente (APPs) existem independentemente do seu registro ou averbação no Registro de Imóveis, e o proprietário do imóvel deve respeitá-las, na forma e nos limites que a lei estabelecer. As limitações administrativas, assim como as demais modalidades de intervenção estatal na propriedade estão respaldadas/amparadas na necessidade de cumprimento da função social conforme preceitua os artigos 5º, inciso XXIII, e 170, inciso III, da Constituição da República de 1988. O Poder Público investido do exercício regular do poder de polícia^[13] estatal fiscaliza o cumprimento da limitação administrativa com fundamento no princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

 As Áreas de Preservação Permanente (APPs) são impostas pelo Poder Público e tem como finalidade atender às exigências do interesse público e do bem-estar social. São impostas na modalidade de limitação administrativa negativa (obrigação de não fazer), em que o particular fica impedido pela lei de fazer algo, como por exemplo a exploração ou supressão de matas e vegetação em áreas predeterminadas da sua propriedade. Ou seja, são restrições que incidem sobre o uso pleno da propriedade (encargos particular e individual), embora revertam em benefício social e coletivo gratuito.

Para melhor ilustrar os contornos jurídicos de tal modalidade de intervenção restritiva do Estado na propriedade reputo relevante citar a lição de José dos Santos Carvalho Filho,^[14] abaixo transcrita: 

(...)

"12.

Intervenção do Estado na Propriedade

(...)

IX. Limitações Administrativas

1. SENTIDO

Limitações administrativas são determinações de caráter geral, através das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social. (os destaques não constam do original)

É exemplo de obrigação positiva aos proprietários a que impõe a limpeza de terrenos ou a que impõe o parcelamento ou a edificação compulsória (art. 182, § 4º, CF). Podem ser impostas também obrigações negativas: é o caso da proibição de construir além de determinado número de pavimentos, limitação conhecida como gabarito de prédios. Limita-se ainda a propriedade por meio de obrigações permissivas, ou seja, aquelas em que o proprietário tem que tolerar a ação administrativa. Exemplos: permissão de vistorias em elevadores de edifícios e ingresso de agentes para fins de vigilância sanitária.^[15]

No caso das limitações administrativas, o Poder Público não pretende levar a cabo qualquer obra ou serviço público. Pretende, ao contrário, condicionar as propriedades à verdadeira função social que delas é exigida, ainda que em detrimento dos interesses individuais dos proprietários. Decorrem elas do ius imperii do Estado, que, como bem observa HELY LOPES MEIRELLES, tem o domínio eminente e potencial sobre todos os bens de seu território, de forma que, mesmo sem extinguir o direito do particular, tem o poder de adequá-lo coercitivamente aos interesses da coletividade.^[16]

 No mesmo sentido preleciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro,^[17] verbis: 

6.5 LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS

Ao contrário das limitações impostas no direito privado (normas referentes ao direito de vizinhança), que constituem objeto do direito civil e visam a regulamentar os direitos e obrigações recíprocos dos particulares, as limitações administrativas, impostas no interesse público, constituem objeto do direito público, mais especificamente do Direito Administrativo, pois, embora muitas das normas legais limitadoras de direitos individuais sejam de caráter constitucional, penal, eleitoral, é à Administração Pública que cabe o exercício dessa atividade de restrição ao domínio privado, por meio do poder de polícia fundado na supremacia do interesse público sobre o particular.

A grande dificuldade, no que se refere às limitações administrativas, não está propriamente na sua conceituação, mas no aplicar-se o conceito aos casos concretos, muitos dos quais são confundidos com a servidão administrativa.

Bielsa (1965, t. 4:375-376) indica três traços característicos das limitações administrativas:

1. impõem obrigação de não fazer ou deixar fazer;

2. visando conciliar o exercício do direito público com o direito privado, só vão até onde exija a necessidade administrativa;

3. sendo condições inerentes ao direito de propriedade, não dão direito a indenização.^[18]

Analisando-se as limitações administrativas à propriedade, verifica-se, inicialmente, que elas decorrem de normas gerais e abstratas, que se dirigem a propriedades indeterminadas, com o fim de satisfazer interesses coletivos abstratamente considerados ou, como diz Marcello Caetano (1970, t. 2:1981), para atender à “realização de interesse públicos abstratos, da utilidade pública ideal não corporificada na função de uma coisa”. Se a utilidade pública estiver corporificada na função de uma coisa, ter-se-á servidão e não simples limitação.

(...)

Sendo medidas impostas pelo poder de polícia do Estado, com fundamento no princípio da supremacia do interesse público, não cabe ao particular qualquer medida, administrativa ou judicial, visando impedir a incidência da limitação sobre o imóvel de sua propriedade; o Estado age imperativamente, na qualidade de Poder Público, e somente poderá sofrer obstáculos, quando a Administração aja com abuso de poder, extravasando os limites legais. Nesse caso, cabe ao particular, além de opor-se à limitação estatal, pleitear a indenização por prejuízos dela decorrentes.

As limitações podem, portanto, ser definidas como medidas de caráter geral, previstas em lei com fundamento no poder de polícia do Estado, gerando para os proprietários obrigações positivas ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade ao bem-estar social. (os destaques não constam do original)

Perfilhando o mesmo entendimento o ensinamento de Rafael Carvalho Rezende Oliveira:^[19]

(...)

"CAPÍTULO 20

INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE

(...)

20.2 MODALIDADES: INTERVENÇÕES RESTRITIVAS E SUPRESSIVAS

As intervenções do Estado na propriedade alheia podem ser divididas em dois grupos:

a) intervenções restritivas ou brandas: o Estado impõe restrições e condições à propriedade, sem retirá-la do seu titular. Não há consenso doutrinário em relação às modalidades de intervenções restritivas, especialmente em razão da ausência de diploma legal uniformizando as espécies e os respectivos regimes jurídicos.^[20] Todavia, é possível elencar as seguintes espécies de intervenção restritiva: servidão, requisição, ocupação temporária, limitações e tombamento;^[21]

b) intervenções supressivas ou drásticas: o Estado retira a propriedade do seu titular originário, transferindo-a para o seu patrimônio, com o objetivo de atender o interesse público. As intervenções supressivas são efetivadas por meio das diferentes espécies de desapropriações.

(...)

20.6 LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS

20.6.1 Conceito

As limitações administrativas são restrições estatais impostas por atos normativos à propriedade, que acarretam obrigações negativas e positivas aos respectivos proprietários, com o objetivo de atender a função social da propriedade. Ex.: limites de altura para os prédios (gabarito de prédios); obrigação de permitir o ingresso de agentes da fiscalização tributária e da vigilância sanitária; obrigação de instalar extintores de incêndio nos prédios; parcelamento e edificação compulsórios de terrenos para atender a função social delimitada no Plano Diretor.

As limitações delimitam o perfil do direito de propriedade, pois a propriedade somente será considerada direito fundamental se atender à função social (art. 5.º, XXII e XXIII, da CRFB), que será estabelecida por meio de atos normativos. Quando efetivada após a aquisição da propriedade, a limitação é considerada modalidade de intervenção branda.

20.6.2 Fontes normativas

As limitações administrativas, assim como as demais modalidades de intervenção estatal na propriedade, fundamentam-se na necessidade de cumprimento da função social (arts. 5.º, XXIII, e 170, III, da CRFB) e na satisfação do interesse público. Trata-se do exercício regular do poder de polícia estatal, com a estipulação de restrições e condicionantes à propriedade alheia.(os destaques não constam do original)

20.6.3 Objeto

As limitações administrativas, conforme já assinalado, impõem obrigações positivas e negativas aos proprietários. O objeto das limitações administrativas é amplo, englobando os bens (móveis e imóveis) e os serviços. É oportuno lembrar que as limitações decorrem do exercício do poder de polícia, razão pela qual as limitações incidem sobre as propriedades e as atividades privadas.

20.6.4 Instituição e extinção

As limitações administrativas são impostas, primariamente, por lei e, secundariamente, por atos administrativos normativos.

A extinção das limitações ocorre com a revogação da legislação ou dos atos normativos."

Francisco José Rezende dos Santos em artigo (trabalho) produzido para o 10º Encontro de Notários e Registradores do Estado de Minas Gerais, realizado em Belo Horizonte-MG, no dias 23 e 24 de novembro de 2001, aduziu o seguinte sobre limitação administrativa:

(...)

"A limitação administrativa é uma das maneiras pelas quais o Estado, como organismo político administrativo, no uso de sua autoridade, intervém na propriedade e nas ações dos particulares. É a limitação administrativa um estado de sujeição ou de restrição, que o Poder Público impõe ao particular diretamente ou aos bens destes, de obediência a determinadas normas, fazendo-o no exercício da sua soberania, dentro dos princípios constitucionais que lhe são próprios, limitando o pleno direito de propriedade e intervindo em suas ações particulares.

Segundo Hely Lopes Meirelles “as limitações administrativas representam modalidades de expressão de supremacia geral que o Estado exerce sobre pessoas e coisas existentes no seu território, decorrendo do condicionamento da propriedade privada e nas atividades individuais ao bem estar da comunidade. Como limitações de ordem pública, são regidas pelo Direito Administrativo, diversamente das restrições civis, que permanecem reguladas pelo Direito Privado (CC, art.554 e ss.).”

A limitação administrativa tem características próprias. É uma imposição geral, gratuita, unilateral por parte da Administração, e de ordem pública. Tem como finalidade atender às exigências do interesse público e do bem-estar social. Pode ser encontrada na modalidade de fazer (positiva), em que o particular fica obrigado à imposição da Administração, de não fazer (negativa), em que o particular fica impedido de fazer algo, ou deixar de fazer (permissiva), em que o particular deve permitir que a Administração faça a atividade a que se propõe."

 A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), Corte responsável pela uniformização da legislação federal em todo o país, está consolidada quanto ao entendimento de que as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, contendo restrição ao uso da propriedade caracterizam limitação administrativa. A título de ilustração, reputo conveniente transcrever as EMENTAS dos seguintes acórdãos:

Origem: Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Tipo: Acórdão.

Classe: AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL (AgInt) nº 1599838/MG.

Relator: Ministra Assusete Magalhães.

Órgão Julgador: 2ª (Segunda) Turma.

Data do Julgamento: 12/09/2022.

Data de Publicação: Diário de Justiça Eletrônico (DJe) de 15/09/2022.

"EMENTA: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE APOSSAMENTO DA PROPRIEDADE PELO PODER PÚBLICO. HIPÓTESE DE LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRECEDENTE DO STJ. RAZÕES DO AGRAVO QUE NÃO IMPUGNAM, ESPECIFICAMENTE, A DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA 182/STJ. ALEGADA OFENSA AO ART. 535 DO CPC/73. INEXISTÊNCIA. INCONFORMISMO. ACÓRDÃO BASEADO EM FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. ART. 24, § 1º, DA CF/88. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO DA MATÉRIA, EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL, SOB PENA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. LOTEAMENTO APROVADO PELO MUNICÍPIO. POSTERIOR INSTITUIÇÃO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL, POR LEI FEDERAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS, CONCLUIU PELA INEXISTÊNCIA DE DANO MATERIAL INDENIZÁVEL. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73.

II. Na origem, trata-se Ação de Indenização ajuizada pela parte ora agravante, em desfavor do Município de Uberlândia, com o objetivo de obter reparação pelos danos materiais advindos da impossibilidade de edificação em loteamento demarcado como Área de Preservação Permanente. O Tribunal de origem reformou a sentença, que julgara parcialmente procedente a demanda, concluindo ser incabível a indenização pleiteada.

III. Interposto Agravo interno com razões que não impugnam, especificamente, os fundamentos da decisão agravada - mormente quanto à conformidade do acórdão recorrido com a jurisprudência desta Corte, segundo a qual a imposição de área de preservação permanente não configura desapropriação indireta do imóvel, mas sim hipótese de limitação administrativa -, não prospera o inconformismo, quanto ao ponto, em face da Súmula 182 desta Corte. (grifou-se)

IV. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 535 do CPC/73, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida.

V. O Tribunal de origem concluiu que, "em se tratando de competência concorrente, cabe à União, na forma do artigo 24, §1° da CF/1988, editar normas gerais e aos demais entes da federação, editar normas suplementares (§2°), devendo o ente municipal respeitar os princípios e limites impostos pela legislação federal. Assim, no exercício do seu Poder de Polícia, a Secretaria Municipal de Planejamento Urbano e de Meio-Ambiente do Município de Uberlândia, realizou levantamentos in loco a fim de regularizar a gestão das áreas de preservação permanente ao longo dos cursos d'água dos córregos urbanos não canalizados", o que torna inviável a análise da questão, no mérito, em sede de Recurso Especial, sob pena de usurpação da competência do STF.

VI. Ademais, o Tribunal de origem, com base no exame dos elementos fáticos dos autos, consignou que, "para a configuração da responsabilidade do Estado, necessário se faz a comprovação do dano, do fato administrativo e do nexo de causalidade entre eles, o que não restou configurado no caso em espeque, uma vez que o Loteamento Jardim-Inconfidência (antigo City Uberlândia) foi aprovado pelo Município de Uberlândia em consonância com a legislação vigente à época, sendo dever do ente municipal, diante do requerimento administrativo para realização de construção residencial, a observância da legislação ambiental federal vigente, não implicando a demarcação da área de preservação permanente em perda da propriedade". Tal entendimento, firmado pelo Tribunal a quo, no sentido de que inexiste dano material indenizável, não pode ser revisto, pelo Superior Tribunal de Justiça, por exigir o reexame da matéria fático-probatória dos autos. Precedentes do STJ.

VII. Agravo interno parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido."

Origem: Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Tipo: Acórdão.

Classe: AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL (AgInt no AREsp) nº 1041533/SP.

Relator: Ministra Assusete Magalhães.

Órgão Julgador: 2ª (Segunda) Turma.

Data do Julgamento: 22/02/2022.

Data de Publicação: Diário de Justiça Eletrônico (DJe) de 03/03/2022.

"EMENTA: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 471 DO CPC/73. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. ALEGAÇÃO DE ERRO NA VALORAÇÃO DA PROVA. SÚMULA 7/STJ. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE APOSSAMENTO DA PROPRIEDADE, PELO PODER PÚBLICO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. HIPÓTESE DE LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. ART. 10, PARÁGRAFO ÚNICO, DO DECRETO-LEI 3.365/41. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recursos interpostos contra acórdão e decisão publicados na vigência do CPC/73. A decisão ora recorrida conheceu do Agravo em Recurso Especial, para negar provimento ao apelo nobre, interposto pelos ora agravantes.

II. Na origem, os ora agravantes ajuizaram ação postulando a condenação do Estado de São Paulo, ora agravado, ao pagamento de indenização pela desapropriação indireta de imóvel de sua propriedade, ao fundamento de que o seu imóvel foi incluído em área de preservação permanente, pela Lei estadual 4.023/84, regulamentada pelo Decreto estadual 43.284/98.

III. A sentença afastou a prescrição quinquenal, aplicando o prazo vintenário, e, apreciando a prova pericial produzida nos autos, julgou a ação improcedente, concluindo que "a prova pericial revelou que a propriedade do autor constitui área com predominantemente mata natural coberta por vegetação em situação de preservação permanente decorrente do disposto nos artigos 2º e 10º da Lei n. 4.771/1965 (Código Florestal), de modo que a instituição da área de preservação ambiental não acrescentou restrição significativa, além da já existente. O laudo revela uma área com acentuada geologia instável, totalmente adversa à exploração econômica". Concluiu, ainda, que "não houve total esvaziamento econômico da propriedade. Embora inserida na APA, a propriedade dos autores não se tornou inviável economicamente. O só fato de não instituir o loteamento não aponta para sentido diverso, visto que o aproveitamento econômico a ele não se limita". Asseverou, outrossim, que "o domínio dos autores não foi afetado, obrigados que já estavam e estão a manter a área florestada, quer por força do Código Florestal, quer por razão de conveniência para a própria propriedade, quer porque a propriedade mantém-se disponível e não sofreu nenhuma desvalorização".Interposta Apelação, pelos ora recorrentes, foi ela improvida, pelo Tribunal de origem, que reconheceu a prescrição quinquenal para o ajuizamento da ação indenizatória, por não se cuidar, no caso, de desapropriação indireta, não tendo havido desapossamento do imóvel, pelo Poder Público, asseverando, ainda, que "a área em questão já tinha o direito de propriedade delimitado pelo Código Florestal". Aviado Recurso Especial, pelos ora agravantes, restou ele inadmitido, tendo sido interposto Agravo em Recurso Especial, que, pela decisão ora agravada foi conhecido, para negar provimento ao Recurso Especial.

IV. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 535 do CPC/73, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do aresto dos Embargos Declaratórios apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. As razões que levaram o Tribunal de origem a rejeitar as alegações da parte ora agravante foram devidamente expostas, no acórdão recorrido, de vez que acolhera ele a prejudicial de prescrição quinquenal, à míngua de desapossamento do imóvel, não se tratando, no caso, de desapropriação indireta, inaplicando-se a Súmula 119/STJ.

V. O Recurso Especial alegou violação ao art. 471 do CPC/73, ao fundamento de que o acórdão recorrido teria modificado decisão de 1º Grau proferida em saneador, irrecorrido, reconhecendo a natureza real do direito buscado na presente ação. Entretanto, não tendo o acórdão hostilizado expendido qualquer juízo de valor sobre o art. 471 do CPC/73 e sobre a referida alegação, não tendo a parte oposto Embargos de Declaração com o objetivo de sanar eventual omissão quanto ao tema, a pretensão recursal esbarra em vício formal intransponível, qual seja, o da ausência de prequestionamento - requisito viabilizador da abertura desta instância especial -, atraindo o óbice da Súmula 282 do Supremo Tribunal Federal ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada"), na espécie. Também a sentença não faz qualquer alusão à alegada decisão da matéria prescricional em sede de saneador.

VI. Quanto à alegada "violação ao art. 131 do CPC/73, por erro na valoração da prova", ressai evidente a impossibilidade de apreciação da matéria em Recurso Especial, na forma da Súmula 7/STJ.

VII. Segundo a jurisprudência dominante desta Corte, "não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação indireta" (STJ, AgRg nos EDcl no AREsp 457.837/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 22/05/2014). Ainda segundo o entendimento pacífico desta Corte, "a) as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não configuram desapropriação indireta, a qual só ocorre quando existe o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público; b) o prazo prescricional para exercer a pretensão de ser indenizado por limitações administrativas é quinquenal, nos termos do art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, disposição de regência específica da matéria" (STJ, REsp 1.784.226/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/03/2019). Em igual sentido: STJ, AREsp 1.252.863/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/04/2018; REsp 1.524.056/ES, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/03/2018. (destacou-se)

VIII. No caso, as instâncias ordinárias concluíram que não houve o apossamento do bem, pelo ente público agravado. Além disso, o Tribunal de origem concluiu que "a área em questão já tinha o direito de propriedade delimitado pelo Código Florestal". Assim, segundo a jurisprudência dominante e atual desta Corte, fica afastada a hipótese de desapropriação indireta e, consequentemente, o prazo prescricional vintenário, em face da edição do Decreto estadual 43.284/98. (os destaques não constam do original)

.IX. Por fim, alegam os ora agravantes que, se quinquenal fosse o prazo prescricional, deveria ser ele contado a partir da vigência da Medida Provisória 2.183-56/2001, que introduziu parágrafo único ao art. 10 do Decreto-lei 3.365/41, prevendo prazo de cinco anos para a propositura de "ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público". Alegam que, contando-se o prazo a partir da vigência da Medida Provisória 2.183-56/2001, não haveria prescrição quinquenal, por ajuizada a presente ação em 2004.Porém, tal matéria não foi prequestionada, pelo acórdão recorrido, e os Embargos de Declaração, opostos em 2º Grau, não suscitaram a necessidade de manifestação do Tribunal de origem sobre tal tese. Incidência das Súmulas 282 e 356, do STF.

X. De qualquer sorte, cumpre registrar que, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "a prescrição quinquenal nas hipóteses de limitação administrativa não decorre apenas do parágrafo único do art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, incluído pela MP 2.183-56/2001, mas também do art. 1º do Decreto 20.910/1932" (STJ, AgInt no AREsp 1.019.378/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/02/2019).

XI. Agravo interno improvido."

Convém salientar que a Lei Federal nº 6.015, 31 de dezembro de 1973, prevê em seu artigo 167,  inciso II, itens 23 e 24, incluídos pela Lei Federal nº 11.284, de 2 de março de 2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, a averbação, no Registro de Imóveis, da reserva legal e da servidão administrativa,  verbis:

(...)

"TÍTULO V    

Do Registro de Imóveis

CAPÍTULO I

Das Atribuições

Art. 167 - No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos. (Renumerado do art. 168 com nova redação pela Lei nº 6.216, de 1975).

(...)

II - a averbação: (Redação dada pela Lei nº 6.216, de 1975).

(...)

22. da reserva legal; (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006)

23. da servidão ambiental." (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006)

Com efeito, a regra geral é a da taxatividade dos atos de registro em sentido estrito e maior flexibilização para os atos de averbação, pois segundo entendimento predominante na doutrina, o rol previsto no inciso II do artigo 167 da Lei Federal nº 6.015/73 seria meramente enunciativo. Tratando-se de averbações deve haver cautela/moderação/parcimônia na inclusão de informações, sendo adequado proceder à averbação de atos que repercutam sobre a livre disposição/utilização da propriedade do bem imóvel, contendo informações jurídicas relevantes ao registro, de modo a conferir-lhe maior eficácia e atualidade. 

Neste sentido, a lição de Ana Paula Almada na obra Registros Públicos,^[22] verbis:

(...)

"CAPÍTULO 5

REGISTRO DE IMÓVEIS

(...)

4. DAS ATRIBUIÇÕES DO REGISTRO DE IMÓVEIS

4.1.1 Do rol taxativo constante do art. 167 da Lei 6.015/1973

A Lei 6.015/1973, em seu art. 246, pretendeu não limitar os atos averbáveis, uma vez que há uma infinidade de alterações que podem repercutir no direito registrado, restando difícil a lei ser taxativa nesse ponto. Assim, deve o Oficial Registrador, com seu prudente critério, seguindo orientação da jurisprudência administrativa e sempre pautado no objetivo de uma averbação, que é noticiar um ato que altera o registro, analisar no caso concreto a viabilidade de uma averbação não indicada expressamente no inciso II do art. 167. (os destaques não constam do original)

Desde a entrada em vigor da Lei 6.015/1973 um tema muito discutido no Direito Registral Imobiliário é a taxatividade dos atos sujeitos a ingresso no álbum imobiliário em contraponto ao princípio da concentração dos atos, enaltecendo com isso a publicidade registral.

A regra é da taxatividade dos atos de registro em sentido estrito e maior flexibilização para os atos de averbação, sendo a previsão do inciso II do art. 167 meramente enunciativas. No entanto, ainda quando se trata de averbações, deve existir restrições quanto ao acesso, cabendo apenas a prática de atos que acrescentem informação jurídico-real ao registro e lhe dê maior eficácia e atualidade, desqualificando o acesso de títulos que tragam informações inúteis, que só aumentam o número de atos desnecessariamente na matrícula (dificultando a leitura do livro) e, ainda, geram custos ao usuário do serviço (uma vez que, em regra, incidem emolumentos sobre os atos de averbação)."

Por esta razão, considerando o impacto da limitação administrativa no exercício da propriedade do bem imóvel, aliado à necessidade de proteção ao meio ambiente sustentável, entendo juridicamente viável/possível a averbação da Área de Proteção Permanente (APP) no Registro Imobiliário.

O mesmo entendimento (rol enunciativo do inciso II do artigo 167) se aplica sobre a possibilidade de averbação no Registro Imobiliário de sentença homologatória de eventual acordo judicial a ser firmado entre as partes na Ação Civil Pública com Pedido de Tutela de Urgência (processo nº 5003783-98.2017.4.04.7200)  em tramitação na 6ª Vara Federal de Florianópolis-SC, em razão, especialmente, do atributo da imperatividade (coercibilidade) inerente ao comando que emergirá da decisão a ser proferida, por meio da qual o Poder Judiciário exige o cumprimento da ordens emanadas de suas decisões.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[23]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "25.", "29.", "37.", "39.", "40." e "41." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina (SPU-SC) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 03 de julho de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04972001938201767 e da chave de acesso 6cecfccf