ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00484/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.107786/2023-93
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - SPU/MS
ASSUNTOS: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO
EMENTA: SPU/MS.
I - Cessão de uso gratuito ao Município de Ribas do Rio Pardo. Ampliação do laboratório do Hospital Municipal. Dispensa de licitação. Possibilidade. Legislação aplicável: Art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de1998. Precedente: Parecer n.00057/2022/PGFN/AGU, adotado como referencial.
II - Contrato. Falta cláusula tratando da responsabilidade pelas despesas do imóvel.
Trata-se de processo encaminhado pela SPU/MS para análise de processo instaurado para a
Cessão de uso gratuita à Prefeitura Municipal de Ribas do Rio Pardo de imóvel da União situado à Rua Júlio Viana, s/n, lote 1 quadra B, Vila Santos Dumont, CEP 79180-000, cadastrado sob o RIP Imóvel 9141 00034.500-0 e RIP Utilização 9141 00035.500-6, com área total de 937,82 m², registrado sob a matrícula 22.155 do Livro 2 do 1º Serviço Registral de Ribas do Rio Pardo, visando à ampliação do laboratório do Hospital Municipal (conforme Projeto de Utilização 31648222)
(OFÍCIO SEI Nº 32658/2023/MGI)
O processo foi inteiramente inserido no SAPIENS, não havendo indicação do link para consulta no SEI. Na opção "download integral" o sistema Sapiens gera um PDF com 105 (cento e cinco) páginas e o seguinte teor:
1. Relatório de Valor de Referência do Imóvel - SEI 31852197;
2. Memorial Descritivo - SEI 31748781;
3. Projeto de Desmembramento - SEI 31748659;4. Projeto - Lote 01 - Quadra B - SEI 31748719;
5. Não localiza-se dentro de LMEO;
6. O imóvel não está localizado em faixa de fronteira;
7. O imóvel não está inscrito em aforamento, ocupação ou locação;
8. Não existe nenhum impedimento técnico para a utilização do imóvel da forma proposta. (fls. 37)
Processo distribuído segundo as regras ordinárias desta e-CJU.
Tudo lido e analisado, é o relatório.
Inicialmente, cabe esclarecer que este Parecer não é vinculante. Tem a finalidade de orientar o Administrador, ao qual compete acatá-lo ou não, nos termos do art. 50 da Lei 9.784/99.
Neste ponto, cabe observar os Enunciados nº 7 e 19 do BPC/AGU:
BPC nº 7 Enunciado: A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.
Fonte: É oportuno que os Órgãos Consultivos prestigiem os conhecimentos técnicos alheios ao Direito, adotando cautela, por exemplo, ao dissentir da classificação feita por agente público competente acerca do objeto licitatório. A prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato. A responsabilidade na tomada de decisão é sempre da autoridade administrativa. E, pelo conteúdo de seu Parecer o subscritor responde exclusivamente perante as instâncias da Advocacia-Geral da União.
BPC nº 19 Enunciado: Se a consulta possibilitar mais de uma solução jurídica igualmente plausível e sustentável, convém que a manifestação consultiva leve ao conhecimento do consulente também o entendimento jurídico alternativo e sua respectiva fundamentação.
Fonte: Visto que a orientação do Órgão Consultivo se destina ao controle de legalidade dos atos da Administração, e não à substituição da deliberação do gestor, a manifestação jurídica que descortine eventuais alternativas legais contribuirá para demonstrar a diversidade de opções jurídicas disponíveis e propiciará ao administrador todos os elementos necessários à eficiente fundamentação de sua decisão, consoante o art. 50 da Lei nº 9.784, de 1999.
Anotar ainda que este Parecer não revisa os fatos declarados pela SPU, tanto por falta de competência quanto por inviabilidade material.
O artigo 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, admite textualmente a cessão de uso de imóveis, sob qualquer dos regimes previstos no DL 9.760/46, para os Municípios:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pelaLei nº 11.481, de 2007)
E, como já pacificado no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU,
"a lei presumiu a existência de interesse público quando a proposta de cessão tiver por destinatário as pessoas mencionadas no inciso I do artigo 18".
Também a Portaria GM/MPOG n.º 144/2001 dispõe:
Art. 1º Estabelecer as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, deste Ministério, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
(...)
II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:
a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;
Portanto, a cessão proposta é tem previsão legal.
A SPU dispensou a licitação, ato ratificado pelo Sr. Secretário do Patrimônio em "Ratificação de Dispensa de Licitação 34605387 SEI 19739.107786/2023-93 / pg. 90
O já mencionado PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU (NUP: 19739.101453/2022-70), adotado como referencial, tratou do tema:
15. Quando se tratar de cessão em favor de pessoas jurídicas de direito público, nos termos do artigo 18, inciso I, da Lei nº 9.636, de 1998, mostra-se aplicável a previsão do artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ou do artigo 76, § 3º, inciso I, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Confira-se:
Art. 17 A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
[...]
§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
[...]
§ 3º A Administração poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóvel, admitida a dispensa de licitação, quando o uso destinar-se a:
I - outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;
16. É que, como a norma dispensa o certame para a concessão de “título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis”, tem-se entendido que a regra aplica-se igualmente à cessão de uso simples, posto que menos gravosa aos interesses da União (não transfere direito real)[3].
17. Ademais, como o § 2º do artigo 17 da da Lei nº 8.666, de 1993, é reproduzido no art. 26, caput, da mesma Lei, na redação dada pela Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, faz-se necessário que o documento de dispensa assinado pelo Sr. Superintendente do Patrimônio da União no Estado seja devidamente ratificado pela chefia da SPU, além de publicado na imprensa oficial no prazo previsto em lei, previamente à assinatura do contrato."
Art. 26 As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos."
18. Acrescenta-se, ainda, que por "outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo", constante do acima transcrito artigo 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de1993, entende-se as autarquias e fundações públicas federais, estaduais, distritais e municipais, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
19. No caso de empresas públicas, é necessário verificar se a entidade exerce "atividade econômica", situação na qual a referida hipótese de dispensa não é aplicável. Sobre o ponto, cabe transcrever a Orientação Normativa nº 13/2009, da Advocacia-Geral da União:
EMPRESA PÚBLICA OU SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA QUE EXERÇA ATIVIDADE ECONÔMICA NÃO SE ENQUADRA COMO ÓRGÃO OU ENTIDADE QUE INTEGRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PARA OS FINS DE DISPENSA DE LICITAÇÃO COM FUNDAMENTO NO INC. VIII DO ART. 24 DA LEI No 8.666, DE 1993.
20. Veja-se que apesar da referida Orientação Normativa tratar da dispensa do artigo 24, inciso VIII, idêntico raciocínio impõe-se para a regra do artigo 17, § 2º, I, da Lei nº 8.666/1993, de modo que,em caso de cessão de uso gratuita a empresas públicas é necessária a análise, caso a caso, da não configuração da empresa como exploradora de atividade econômica, razão pela qual o presente parecer referencial não se aplica, devendo os autos serem encaminhados a este órgão de assessoramento
A competência para a autorizar a cessão gratuita é do Superintendente (art. 5º, II, da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022).
Em resumo, parece-nos que existe amparo legal para a dispensa, não havendo qualquer objeção neste particular.
A Portaria MGI Nº 771, de 17 de março de 2023 determina:
Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:
(...)
IV - Cessão de Uso Gratuita;
(...)
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;
No caso, como relatado, a destinação foi aprovada pelo Grupo Especial de Destinação Supervisionada, conforme Ata de Reunião de 18 de maio do ano de 2023, às 16h (Ata GE-DESUP 0-C - RO 18/05/2023 (34217589) SEI 19739.107786/2023-93 / pg. 73).
A SPU corretamente utilizou o modelo de contrato do Anexo IV da ON - GEAPN – 002, fazendo as alterações que entendeu pertinentes.
Falta, no entanto, cláusula prevendo as responsabilidades pelo pagamento das despesas do imóvel. O modelo do Anexo IV da ON-GEAPN-002 tem a seguinte redação:
CLÁUSULA TERCEIRA – neste ato, a OUTORGANTE formaliza a cessão do imóvel ao OUTORGADO, que se incumbirá da administração, uso, conservação e demais responsabilidades sobre as despesas oriundas da unidade destinada a ............................................................... (**)
(destaquei)
Assim, parece-nos que a cláusula acima deve ser inserida no contrato, para que não pairem dúvidas sobre a responsabilidade pelas despesas.
A Cláusula Terceira da minuta (que não consta do modelo da ON) não parece ser necessária, pois é uma simples declaração:
CLÁUSULA TERCEIRA– que o mencionado imóvel se acha livre e desembaraçado de todo e qualquer ônus, judicial ou extrajudicial, hipoteca legal ou convencional, ou, ainda, qualquer outro ônus real;
Assim, sugerimos alterar a redação da cláusula terceira. Ou inserir, onde couber, cláusula tratando da responsabilidade da cessionária pelas despesas
O requerente informa:
O terreno, atualmente, está sendo utilizado com o prédio do Hospital Municipal, onde já se encontra instalado o Laboratório.
(Projeto de utillização (31648222) SEI 19739.107786/2023-93 / pg.2)
Portanto, é recomendável que a SPU apure eventual infração administrativa do Município, instaurando o procedimento administrativo correspondente na forma da Instrução Normativa SPU nº 23, de 2020.
Ante o exposto, parece-nos que a cessão é lícita. Falta ao contrato cláusula dispondo sobre a responsabilidade pelas despesas do imóvel.
Sugere-se à SPU avaliar a necessidade de instauração de processo administrativo para apurar eventual infração administrativo do Município.
Dispensada a aprovação do Coordenador, na forma do art. 10, § 1º, da Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022, é o parecer.
Vitória, ES, 21 de junho de 2023.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739107786202393 e da chave de acesso 2ae8f079