ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00486/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.126849/2021-49
INTERESSADOS: MARIA DE JESUS DA SILVA BRASIL
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
EMENTA: IMÓVEL DA UNIÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. GESTÃO DO PATRIMONIAL DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
I - Análise de Minuta de Contrato de Constituição de Aforamento gratuito de imóvel da União, caracterizado como terreno marginal (art. 4º do DL 9.760/46.).
II - Fundamento Legal: Art. 105, item 1º, e art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.
III - Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou o registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União.
IV - Pela possibilidade do aforamento, condicionada à observância das recomendações constantes deste parecer.
I - RELATÓRIO
A Superintendência do Patrimônio da União no Piauí - SPU/PI, encaminha o presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e VI, do Ato Regimental nº 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, combinados com o art. 38 da Lei nº 8.666.
Trata-se de Pedido de Constituição de Contrato de Aforamento Gratuito, protocolizado por MARIA DE JESUS DA SILVA BRASIL, inscrita no CPF n° 395.042.343-34, FRANCISCO DAS CHAGAS CUNHA BRASIL, inscrito no CPF nº 150.984.193-87 e sua esposa ADELIA MARIA SOARES BRASIL, inscrita no CPF nº 287.024.413-49, com pedido para Regularizar Utilização de Imóvel da União - Aforamento Direto e Gratuito - referente ao terreno constituído de marginal de rio, situado na Rua Ruth Senna Pedreira, Residencial Santa Sofia, Quadra 16, Casa 05, bairro Moçambinho, Teresina - PI, com Inscrição Municipal nº 139.084-8, matriculado no Cartório do 4º Tabelionato de Notas e Registro de Imóveis de Teresina, no Livro de Registro Geral nº 2- AAAG, à folha 121, sob nº 21.819 (22905468).
Há Minuta de Ato de Concessão (SEI n° 23197258).
Houve análise da área técnica por meio da Nota Técnica SEI nº 10545/2022/ME (SEI n° 23287408) e Nota Técnica SEI nº 17567/2023/MGI (SEI n° 34618181).
Os autos foram enviados com a documentação correlata, via link de acesso https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2798967&infra_hash=716c0b3e79b3a71fbbd9ed5eb6c4b0ad, destacando para análise, os seguintes documentos:
Em suma, é o relatório.
II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).
Portanto, esta manifestação limita-se à análise da juridicidade do requerimento de Regularização de Utilização de Imóvel da União, referente ao requerimento PI00878/2021 de 04/08/2021 (SEI nº 17958936), salvaguardando, sobretudo, no que refere à esfera discricionária do Administrador e à matéria eminentemente técnica (não jurídica), o que orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:
"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".
Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnicas, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
III – ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
As razões declinadas pela SPU-PI para fins de fundamentar a formalização da Constituição de Aforamento foram aviadas no bojo da Nota Técnica SEI nº 10545/2022/ME (SEI n° 23287408), já que não compete a esta CJU endossar o mérito administrativo, tendo em vista que este é relativo à área técnica competente da Administração, em atendimento à recomendação da Consultoria-Geral da União, por meio das Boas Práticas Consultivas, BPC nº 07. Está aposto na referida nota:
SUMÁRIO EXECUTIVO
01-Trata o presente processo de requerimento formulado pela senhora Maria de Jesus da Silva Brasil, com pedido de regularização de utilização de imóvel da União para fins privados, referente ao imóvel situado na Rua Ruth Senna Pedreira, Residencial Santa Sofia, Quadra 16, Casa 05, bairro Mocambinho, CEP 64010-825, Teresina- PI, Inscrição Municipal nº 139.084-8, encontra-se matriculado no Cartório do 4º Tabelionato de Notas e Registro de Imóveis de Teresina, no Livro de Registro Geral nº 2- AAAG, à folha 121, sob nº 21.819, Imóveis de Teresina, no Livro de Registro Geral nº 2- AAAG, à folha 121, sob nº 21.819, datado de 27/08/2002 Terreno de 160 m², medindo 8,0 metros de frente para a Rua 18; 20,00 metros pelo lado direito, limitando-se com lote 04; 20,00 metros pelo lado esquerdo limitando-se com lote 06 e 8,00 metros de fundo limitando-se com lote 23.
ANÁLISE
I – Da Instrução Processual
02- A instrução processual de constituição de aforamento é regida pela Instrução Normativa nº 003, de 09 de novembro de 2016, que requisita os seguintes documentos:
a) Documento de identificação com foto (RG, CNH): anexos 17958916 e 22261849
b) Cadastro de pessoa física - CPF : anexos 17958916 e 22261849
c) Certidão de casamento: anexos 17958927 (imóvel adquirido após o divórcio) e 22262051
d) Cadastro de pessoa física - CPF do cônjuge : anexo 22262117
e) Documento de identificação com foto do representante legal : Não se aplica;
f) Termo de Nomeação de Inventariante: Não se aplica;
g) Certidão negativa de débitos relativos aos tributos federais e à dívida ativa da União: anexos 22262320, 22262486 e 22262553.
g) Planta de situação do terreno, contendo dimensões e confrontações e planta de localização relativa a logradouros ou acidentes geográficos naturais ou artificiais bem definidos, assinadas por profissional habilitado pelo Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CREA, com comprovação da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica – ART (Recibo do CREA): anexos 17958919 , 17958921 e 17958925
h) Memorial descritivo do terreno contendo os limites, confrontações e medidas lineares e angulares e de superfície, assinado por profissional habilitado pelo Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CREA, com comprovação da respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica – ART (Recibo do CREA): anexos 17958923 e 17958925
i) Certidão de Inteiro Teor da matrícula do imóvel, retroagindo a 05 de setembro de 1946: anexos 22861753 e 22905468
j) Contratos e Títulos de aquisição e/ou transferência do imóvel: anexos 17958933 e 17958929
k) Comprovante do IPTU: anexo 22261583
l) Declaração referida no anexo IV do plano de providências apresentado junto à 5.ª vara federal da seção Judiciária do Piauí, cuja cópia segue anexa, para o caso dos imóveis delimitados pela demarcação da LMEO ao longo dos rios Poti e Parnaíba, em Teresina.: Anexo 22262626
03- Por ocasião da possível assinatura será exigido: Certidão Negativa de Débitos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União atualizada.
II – Do imóvel
Situação Jurídico Cartorial
04- Trata-se de imóvel caracterizado como terreno marginal por força da Linha Média das Enchentes Ordinárias – LMEO, aprovada e homologada conforme Processo Administrativo 04911.000873/2004-32.
05- Os procedimentos para regularização dos imóveis da União situados à margem dos rios Parnaíba e Poti, em Teresina, foram objeto de um processo de suscitação de dúvidas junto à Justiça Federal, o qual convergiu para uma sentença homologatória de um plano de procedimentos apresentado pela SPU. A situação processual do imóvel em comento acha-se descrita nos item 7.1. (Anexo 22722538 )
Situação Cadastral
06- O imóvel solicitado em aforamento está totalmente incluído entre os terrenos de propriedade da União, com área correspondente à 160 m² e não possui RIP – Registro Imobiliário Patrimonial, por não se encontrar cadastrado em nome do requerente ou de terceiros.
07- O parecer nº 0271 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (anexo 22724112), emitido em 15 de março de 2012, conclui que não há necessidade da exigência de inscrição prévia do ocupante, com cobrança retroativa, para a outorga do direito de preferência, exceto a veiculada pelo item 4º do Art. 105 do Decreto-Lei 9.760/46. Assim, entendemos nesse caso ser cabida a dispensa da inscrição prévia do ocupante.
09- O requerimento de aforamento foi feito de maneira voluntária, conforme requerimento apresentado (Anexos 22262626 e 17958936)
11- A ordem de preferência está caracterizada pelos documentos devidamente transcritos no Registro de Imóveis de acordo com art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760/46
12- Cumpre-nos informar que não existe no âmbito desta SPU/PI formalização de interesse no imóvel por parte de Órgão público federal.
Situação Urbanístico-Ambiental
13- Deixamos de promover prévia audiência previstas nas alíneas “a”, "b", "c" e "d", do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, em virtude de tratar-se imóvel situado em área urbana consolidada e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e em especial:
a) por não se tratar de terreno situado dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em tôrno das fortificações e estabelecimentos militares;
b) por não se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;
c) por não se tratar de terreno situado nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;
d) por não se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.
e) por não envolver área de preservação ambiental ou unidade de conservação
f) Por não tratar-se de ilha oceânica ou costeira
III – Do Histórico do Processo
14- O imóvel, objeto do pedido de aforamento encontra-se matriculado no Cartório do 4º Tabelionato de Notas e Registro de Imóveis de Teresina, no Livro de Registro Geral nº 2- AAAG, à folha 121, sob nº 21.819.
15- A área objeto da solicitação de concessão de aforamento gratuito está avaliada em R$ 3.192,00 (três mil e cento e noventa e dois reais). (Anexo 22940128)
16- A cadeia sucessória está assim delineada nas certidões autuadas nos anexos: 22861753, 22905468 e 22268408
Que Maria de Jesus da Silva Brasil, Francisco das Chagas Cunha Brasil e sua esposa Adelia Maria Soares Brasil
Adquiriram o imóvel com área de 160,00m², por Compra feita a Bernarda Amélia de Sousa , nos termos do contrato por instrumento particular de compra e venda, mútuo com obrigações e quitação parcial, datada de 30.06.1993, conforme R-1-21.819, fls-121, Livro 2-AAAG do Cartório do 4º Ofício de Teresina, registrado em 27.08.2002.
Que Bernarda Amélia de Sousa
Adquiriu imóvel com área de 160,00m² por compra feita a Cooperativa Habitacional Zona Sul – COHZSU IV, conforme R-1-17.479, fls-270, Livro 2-AAAL do Cartório do 4º Ofício de Teresina, registrado em 20.04.1993.
Que a Cooperativa Habitacional Zona Sul – COHZSU IV
Adquiriu o imóvel com área de 155.367,50m², por Compra feita a Construtora Poty Ltda, nos termos do Contrato de compra e venda, ratificação de contrato de empréstimo e de constituição hipoteca, datado de 24.10.1990, conforme R-1-16.765, às fls. 294, do Livro de Registro Geral nº 2-AAD do Cartório do 4º Ofício de Teresina, registrado em 02.02.2004.
Que a Construtora Poty Ltda.
Adquiriu o imóvel com área de 155.367,50m², por Compra feita a Francisco das Chagas Pinto Lopes e s/mulher Maria Celeste Silva Lopes e a Francisco Lopes de Carvalho e s/mulher Dorcir Pereira de Carvalho, nos termos da Escritura Pública de Compra e Venda, lavrada nas Notas do Cartório do 4º Ofício de Teresina, no Livro nº 84, fls. 72/74, em 24.09.1981, conforme R-1-9.671, às fls. 168, do Livro de Registro Geral nº 2-AA do Cartório do 4º Ofício de Teresina, registrado em 09.10.1981.
Que Francisco das Chagas Pinto Lopes e s/m e Francisco Lopes de Carvalho e s/m
Adquiriram o imóvel constituído de uma gleba de terras com 26 hectares 81ares e 67 centiares, por compra feita a Reginaldo Babo Alvim, nos termos da Escritura pública de compra e venda lavrada nas Notas do Cartório do 1º Ofício de Teresina, em 11.10.1964, devidamente registrado sob nº 30.492, fls 53/54, do Livro 3-X de Transcrição das Transmissões do Cartório do 1º Ofício de Teresina, em 19.11.1964.
Que Reginaldo Babo Alvim
Adquiriu o imóvel constituído de uma gleba de terras com 26 hectares 81ares e 67 centiares, por compra feita a Roberto Batista Caland e sua mulher, nos termos da escritura de compra e venda lavrada nas Notas do Tabelião do 2.º Ofício de Teresina, em 06.11.1963, devidamente registrado no Livro 3-W de Transcrição das Transmissões, sob nº ordem 29.346, às fls. 181v/182, do Cartório do 1º Ofício de Teresina, em 20.12.1963.
Que Roberto Batista Caland e sua mulher
Adquiriu o imóvel constituído de uma gleba de terras com 26 hectares 81ares e 67 centiares, por compra feita a Anísio Martins Maia e sua mulher, Dona Laura Santos Maia, nos termos da escritura lavrada pelo Cartório do 1º Ofício, em 06.03.1948, devidamente registrada no Livro 3-P de Transcrição das Transmissões, sob o nº de ordem 13.781, às fls. 40/41, do Cartório do 1º Ofício de Teresina, em 12.03.1948.
Que Anísio Martins Maia e sua mulher, Dona Laura Santos Maia
Adquiriu o imóvel constituído de uma gleba de terras com 26 hectares 81ares e 67 centiares, por compra feita a Laticínios Piauiense Limitada, nos termos da Escritura lavrada pelo Cartório do 1º Ofício de Teresina, em 31.12.1947, devidamente registrada sob nº 13.641, às fls. 22v/23, do Livro 3-P de Transcrição das Transmissões do Cartório do 1º Ofício de Teresina, em 31.12.1947
Que Laticínios Piauiense Limitada
Adquiriu o imóvel constituído de uma gleba de terras com 26 hectares 81ares e 67 centiares, por compra feita a Odilon Clementino de Carvalho e sua mulher, nos termos da escritura pública passada pelo Cartório do 2º Ofício de Teresina, em 13.12.1943, devidamente registrada sob o nº 9.157, às fls. 117/118 do Livro 3-L de Transcrição das Transmissões, do Cartório do 1º Ofício de Teresina, em 20.121943 e a Juvêncio Alves de Carvalho, nos termos da Escritura Pública passada pelo Cartório do 2.º Ofício de Teresina, em 14.12.1943, devidamente registrada sob o n.º 9.158, às fls. 117/118, do Livro 3-L, das Transcrições das Transmissões, do Cartório do 1.º Ofício, em 20.12.1943.
Que Laticínios Piauienses Ltda
Adquiriu o imóvel constituído de duas glebas de 298 ha 24a e 00 ca e de 63 ha 26a e 00ca, respectivamente denominadas de Gleba Mocambinho e Triunfo, a primeira por compra feita a Juvêncio Alves de Carvalho, nos termos da Escritura Pública, lavrada no Cartório do 2.º Ofício, em 14.12.1943, devidamente registrada sob o n.º 9.158, às fls. 117/118, do Livro 3-L, das Transcrições das Transmissões, do Cartório do 1.º Ofício, em 20.12.1943 e a segunda gleba por compra feita a Odilon Clementino de Carvalho, nos termos da Escritura Pública, lavrada no Cartório do 2.º Ofício, em 13.12.1943, devidamente registrada sob o n.º 9.157, às fls. 117/118, do Livro 3-L, das Transcrições das Transmissões, do Cartório do 1.º Ofício, em 20.12.1943.
IV – Do enquadramento legal e competência
17- Levando-se em consideração os documentados apresentados e a cadeia sucessória, que comprovam o título aquisitivo em 20/12/1943, data anterior à edição do Decreto-Lei nº 9.760, entendemos que o pedido encontra amparo legal no artigo 105, item 1º do Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946 com alterações da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, e inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998.
Da competência para o ato autorizativo
18- De acordo com as atribuições conferidas pelos artigos 36 e 44 do Regimento Interno da Secretaria do Patrimônio da União, aprovado pela Portaria MP n° 335, de 02 de outubro de 2020 e publicado em 05 de outubro de 2020, e pelo art. 108 do Decreto-lei nº 9760/46, com redação da Lei nº 13.139, de 26/06/2015 a competência para conceder o aforamento é do Senhor Superintendente do Patrimônio da União no Piauí, que também firmará o respectivo contrato.
CONCLUSÃO
19- Diante do exposto, por entender que o requerente enquadra-se nos critérios estabelecidos pelo § 1º, do Art. 105 e Art. 215, do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, com redação conferida pela Lei nº 13.139, de 2015, manifesto-me favoravelmente ao pleito, elaborando a minuta do contrato 23196997 que deverá ser submetida à apreciação da Consultoria Jurídica da União no Piauí, conforme estabelece o Memorando Circular nº 31/2013/CGADL/DEDES/SPU-MP, de 14/02/2013.
20- Sugiro o encaminhamento do processo à Coordenação Geral de Desenvolvimento de Infraestrutura (CGDIN), após registro no Portal Colaborativo.
À Consideração Superior,
Conforme se vê, o imóvel é caracterizado como terreno marginal por força da Linha Média das Enchentes Ordinárias – LMEO, aprovada e homologada conforme Processo Administrativo 04911.000873/2004-32.
Os terrenos marginais são bens da União, conforme preceituam o Art. 20, inciso III da CF/88 e o Art. 1 º, alínea b, do Decreto-Lei nº 9.760/1946, vejamos:
Constituição Federal/88
Art. 20. São bens da União:
(...)
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946
Art. 1º. Incluem-se entre os bens imóveis da União:
b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;
(...)
Art. 4º São terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados dêsde a linha média das enchentes ordinárias. (negritamos)
O aforamento, consoante definição contida no inciso I do art. 2º da IN SPU nº 3/2016, por sua vez, trata-se de um direito real, que mediante contrato a União atribui a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, recebendo o foro anual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistirem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade pública (§ 2º do art. 64 do Decreto Lei 9.760/1946).
No aforamento há o desdobramento em domínio direto e domínio útil. O primeiro permanece com a União e o segundo é atribuído ao particular, que passa a exercer direito real sobre a coisa alheia.
Ainda segundo definição contida no artigo 2º, agora pelo inciso IV, da mesma IN SPU nº 3/2016, a concessão do aforamento gratuito é:
ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos.
O Aforamento ora analisado resulta do requerimento formulado por MARIA DE JESUS DA SILVA BRASIL, cujos dados constitutivos que o representarão no documento de Constituição de Aforamento se encontram devidamente juntados nos autos.
Quanto às conclusões registradas na manifestação transcrita acima, elaboradas a partir da documentação acostada pela área técnica da SPU/PI, oportuno ressaltar que, no âmbito do Direito Administrativo, as informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática.
Isso porque refoge à atribuição legal deste Órgão de Consultoria, como dito anteriormente, instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a atestar a comprovação da detenção física exigida pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria SPU/PI, no regular exercício das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto Federal nº 9.745, de 8 de Abril de 2019.
O instituto jurídico do "aforamento" rege-se pelo estabelecido no Decreto-Lei n° 9.760, de 05 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, no Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União e na Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de Novembro de 2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.
Tem direito ao aforamento gratuito, na forma explicitada pela IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, aqueles que se enquadram no previsto pelos art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis;
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65;(Revogado pela Lei nº 9.636, de 1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acréscidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;
Por sua vez, prevê o Decreto-Lei 2.398/1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998:
Decreto-Lei 2.398/1987
Art. 5o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
II - mediante leilão público ou concorrência, observado o disposto no art. 99 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
Parágrafo único. Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do Secretário do Patrimônio da União. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998) (negritei)
Significa dizer, em outras palavras, que o legislador reconheceu o direito de preferência a certas pessoas, por valorizar a relação jurídica preexistente entre estas e os bens públicos, a tal ponto de lhes assegurar não só a citada preferência, como também, a desobrigação do pagamento relativo ao preço correspondente ao domínio útil.
Nesse passo, a Nota Técnica SEI nº 10545/2022/ME esclarece:
17- Levando-se em consideração os documentados apresentados e a cadeia sucessória, que comprovam o título aquisitivo em 20/12/1943, data anterior à edição do Decreto-Lei nº 9.760, entendemos que o pedido encontra amparo legal no artigo 105, item 1º do Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946 com alterações da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, e inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998.
A SPU entendeu que o imóvel em questão, possui preferência ao aforamento - gratuito, na forma do disposto no item 1º, do art. 105, do Decreto-Lei nº 9.760/46, visto que tem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis, cuja cadeia retroage ininterruptamente a 5 de setembro de 1946.
A Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, nos traz o seguinte disciplinamento:
Art. 16-F. Para os imóveis divididos em frações ideais em que já tenha havido aforamento de, no mínimo, uma das unidades autônomas, na forma do item 1o do art. 105 do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, combinado com o inciso I do caput do art. 5o do Decreto-Lei no 2.398, de 21 de dezembro 1987, será aplicado o mesmo critério de outorga de aforamento para as demais unidades do imóvel. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) (negritei)
Quanto a esse ponto, não foi acostado algum documento de forma a informar se já houve unidade neste Condomínio com constituição de regime de aforamento (Aforamento Primitivo).
Pois bem, na IN SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, têm-se os casos de bens delineados como aforados gratuitamente e de "preferência ao aforamento gratuito", vejamos:
Art. 2º Para efeitos dessa Instrução Normativa - IN, são adotados os seguintes conceitos:
(...)
IV - concessão do aforamento gratuito: ato pelo qual a União atribui a terceiro o domínio útil de terreno de sua propriedade, dispensado o pagamento do valor correspondente a 83% do valor da avaliação do domínio pleno pelo foreiro, que passa a se obrigar contratualmente ao de laudêmio na quantia de 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, nos casos de transferência onerosa entre vivos;
(...)
Seção III
Do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito
Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.
Art. 11 . Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Art. 12 . A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto - Lei nº 9.760, de 1946.
(...)
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940, ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior, hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano, e desde que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas; e
VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele.
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.
(...)
I - Os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis.
a) título aquisitivo em nome do atual ocupante, devidamente transcrito no Cartório de Registro de Imóveis competente.
b) certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e outros documentos cartoriais que comprovem a cadeia sucessória, retroagindo ininterruptamente à edição do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, recaindo em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis.
Da Constituição de Aforamento Voluntário
Art. 33 . Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização /regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e - SPU) , e - spu.planejamento.gov.br.
Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.
(...) (sublinhei e negritei)
Vê-se, portanto, que o disposto no art. 17 acima condiciona o ato de concessão da Autoridade à apresentação dos documentos previstos no ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016. Repita-se que foge à atribuição legal deste órgão jurídico lançar nos autos os indicativos sobre a existência de qualquer intervenção física em relação ao bem, de modo a registrar a prova da detenção física exigida no normativo, pois referida atribuição foi conferida à SPU/PI, conforme os dispositivos legais transcritos anteriormente.
A ressalva mencionada no artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 3, de 9 de novembro de 2016, consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, no sentido de que:
Enunciado nº 5: Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha
Precedentes:- PARECER Nº 0127 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0271 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1723 - 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 1510 - 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0228 - 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU- PARECER Nº 0090 - 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU.
Releva trazer os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) que firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:
(...)
10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito.
(...) (sem grifo no original)
Portanto, segundo entendimento adotado pela CONJUR/MPOG, a transcrição ou registro não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
Dessa forma, impõe-se que a SPU consulente, depois de uma análise acurada das certidões relativas ao imóvel, emita manifestação expressa quanto a não referência de que se possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Caso contrário, haverá impedimento à configuração do requisito para a constituição do aforamento gratuito. Em sendo caso de indicação de aforamento primitivo em outra unidade condominial, esse mesmo requisito também deverá ter sido observado por ocasião daquela concessão anterior, se assim exigido pela legislação da época, por óbvio.
Logo, incumbe à SPU/PI proceder sempre de modo a garantir a instrução do processo de acordo com o exigido pelo ANEXO VI da IN SPU nº 03/2016, devendo restar comprovado nos autos que o aforamento atenderá a todos os requisitos exigidos na legislação.
Caso superado o óbice apontado acima, mediante complementação da instrução quando for o caso, recomenda-se à SPU/PI, que todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da IN SPU nº 03/2016, inclusive atualização de certidões referentes aos tributos federais e débitos patrimoniais, e relatórios, se for o caso.
Verificada a presença dos requisitos do art. 105 do DL e observada a ressalva da parte final do inciso I do art. 14 da IN 03/2016, na esteira do ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, a constituição do aforamento gratuito decorre como ato vinculado, na forma estabelecida pelo parágrafo único do art. 40 da IN SPU nº 3/2016:
Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998. (negritei)
Portanto, o aforamento legitima-se, atendidos as exigências legais, desde que não se configure nenhuma das hipóteses do § 2º do mesmo art. 105:
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
(...)
§ 2º. A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015) (sublinhei e negritei)
Esses impedimentos, conforme esclarecido no PARECER n. 01251/2015/MAA/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP: 04905.202159/2015-19), estão consubstanciados:
13. O pedido de aforamento com base no direito de preferência do art. 105 do DL 9.760/46 só poderá ser indeferido se houver impedimento informado nas consultas de que trata o art. 100 daquele decreto-lei ou nas hipóteses previstas no art. 9º, II, da Lei 9.636/98:
DL 9.760/46
"Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma deste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:
a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;
b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;
c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;
d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.
§ 1º A consulta versará sobre zona determinada, devidamente caracterizada.
§ 2º Os órgãos consultados deverão se pronunciar dentro de 30 (trinta) dias do recebimento da consulta, prazo que poderá ser prorrogado por outros 30 (trinta) dias, quando solicitado, importando o silêncio em assentimento à aplicação do regime enfitêutico na zona caracterizada na consulta.
§ 3º As impugnações, que se poderão restringir a parte da zona sobre que haja versado a consulta, deverão ser devidamente fundamentadas.
§ 4º O aforamento, à vista de ponderações dos órgãos consultados, poderá subordinar-se a condições especiais.
§ 5º Considerando improcedente à impugnação, o S.P.U. submeterá o fato a decisão do Ministro da Fazenda.
§ 6º Nos casos de aplicação do regime de aforamento gratuito com vistas na regularização fundiária de interesse social, ficam dispensadas as audiências previstas neste artigo, ressalvados os bens imóveis sob administração do Ministério da Defesa e dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica.
§ 7º Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria de Patrimônio da União".
Lei 9.636/98
"Art. 9º É vedada a inscrição de ocupações que:
[...]
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei".
14. No caso de violação ao art. 9º, II, da Lei 9.636/98, de fato a negativa do aforamento acarretará, por consequência, a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação. Afinal, o indeferimento do pleito ocorreu porque se identificou que a ocupação do imóvel da União violava a legislação patrimonial. Nesse cenário, não só o aforamento, como a própria ocupação, são juridicamente inviáveis, devendo a SPU promover a desocupação da área, com todas as consequências daí advindas.
15. Essa solução, contudo, não ocorrerá necessariamente em todos os casos de indeferimento do pedido de aforamento. Nas consultas de que trata o art. 100 do DL 9.760/46 é possível, ao menos em tese, que o impedimento apresentado se refira apenas à constituição do aforamento, não se estendendo à ocupação. Tais consultas visam a identificar eventual interesse público no uso dos terrenos aos quais se pretende aplicar o regime enfitêutico. Entretanto, a depender das circunstâncias do caso concreto, é possível que se possa manter a inscrição de ocupação, vedando-se apenas a outorga do aforamento, que é um regime muito mais estável e favorável ao particular.
16. Sendo assim, conclui-se que eventual negativa do pedido de aforamento formulado com base no direito de preferência previsto no art. 105 do DL 9.760/46 pode ou não acarretar a necessidade de cancelamento da inscrição de ocupação, conforme explanado acima. As definição das medidas que devem ser adotadas pela SPU dependerá das circunstâncias do caso concreto, não sendo possível defini-las de antemão.
Com relação a essa questão observa-se que a Nota Técnica SEI nº 10545/2022/ME informa:
13- Deixamos de promover prévia audiência previstas nas alíneas “a”, "b", "c" e "d", do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, em virtude de tratar-se imóvel situado em área urbana consolidada e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e em especial:
a) por não se tratar de terreno situado dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em tôrno das fortificações e estabelecimentos militares;
b) por não se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;
c) por não se tratar de terreno situado nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;
d) por não se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.
e) por não envolver área de preservação ambiental ou unidade de conservação
f) Por não tratar-se de ilha oceânica ou costeira
Quanto a esses requisitos, insta observar que o Grupo Especial de Destinação Supervisionada (30323036), deliberou FAVORÁVEL à destinação, observando que se trata de imóvel preservação ambiental ou unidade de conservação, ou classificado como área de preservação permanente (APP), na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, razão pela qual, sedimentou a seguinte ressalva:
Ressalva: Se aprovada a destinação pelo GE-DESUP, até a assinatura do contrato de aforamento deve ser juntado pela SPU/UF documento em que conste que este item também está preenchido no caso concreto, ainda que por manifestação em Despacho ou outro documento da própria Superintendência, pois ele é premissa para a viabilidade do aforamento, conforme art. 6º, III, combinado com art. 41, II, “a”, da IN SPU 3/2016.
Nestes termos, a SPU/PI juntou aos autos, Parecer Técnico Descritivo da Secretaria Municipal do Maio Ambiente, de 29/05/2023, dispondo que o imóvel objeto do contrato, não se encontra em áreas de preservação ambiental ou em áreas necessárias à preservação dos ecossistemas naturais do local. Restando portanto, cumprido a ressalva do GE-DESUP-0C.
No que tange à competência do aforamento dos bens da União, os normativos atinentes à matéria prescrevem:
o caput do art. 40 da Lei nº 9.636/1998:
"Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei no 147, de 3 de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, (...)".
artigo 108 do Decreto-Lei nº 9.760/46, com a Redação dada pela Lei nº 13.139/2015:
"Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
Parágrafo único. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
Já o caput do art. 59 da IN SPU nº 3/2016, dispõe que o Superintendente da SPU nos Estados é a autoridade que concederá o aforamento:
Da Concessão do Aforamento
Art. 59. Não havendo impugnação informada nas consultas do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, nas situações em que forem aplicáveis, o Superintendente da SPU/UF apreciará a documentação (check-lists do Anexo XI) e, deferindo o pedido, concederá o aforamento, conforme minuta constante dos Anexos XII e XIII(despacho concessório de aforamento gratuito ou oneroso, conforme o caso), para formalizar-se em ato subsequente, a respectiva contratação, com averbação no Cartório de Registro Imóveis." (negritei)
Por fim, a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 que revogou a 14.094, de 30 de novembro de 2021, manteve a previsão em seu art. 1º, que os Superintendentes do Patrimônio da União estão autorizados a firmar os termos de contratos de aforamento, após deliberação pelas instâncias competentes.
Nesse passo, há a autorização do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-0C), conforme Ata de Reunião realizada em 15 de dezembro de 2022, (SEI n° 30323036).
Quanto à avaliação do imóvel, encontra-se regulamentada na IN SPU nº 03/2016:
Da Avaliação
Art. 53. A avaliação para o aforamento oneroso deverá ser da seguinte maneira:
§ 1º O valor do preço mínimo será estabelecido mediante avaliação realizada no âmbito da SPU/UF, ou da CAIXA, se necessário, em laudo de avaliação de precisão, realizada especificamente para esse fim, e corresponderá a 83% do valor do domínio pleno do terreno.
§ 2º O laudo terá prazo de validade de 12 (doze) meses, podendo a SPU/UF ou CAIXA contratar serviços especializados para a avaliação, que deverá ser homologada pelo contratante.
Art. 54. A avaliação para o aforamento gratuito deverá ser feita através do cálculo do valor de referência – CVR.
Parágrafo único. Não havendo impugnação por parte dos órgãos consultados, caberá ao setor de caracterização da SPU/UF elaborar o CVR, calcular o foro e verificar a existência de débitos porventura devidos à Fazenda Nacional." (sublinhei e negritei)
Verificamos nos autos, que foi realizada Avaliação para regularização de utilização de imóvel da União para fins privados, em 07/03/2022, mediante apresentação do Relatório de Valor de Referência 296/2022 (SEI nº 22940128), devendo ser atualizado.
Ademais, imperioso lembrar o disposto no art. 61 da IN SPU nº 3/2016, a qual determina "previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:
I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e
II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional".
MINUTA DO CONTRATO DE AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO
Quanto à minuta ora analisada (SEI n° 23196997), verifica-se que a mesma encontra-se estruturada de acordo com as normas e regras que regem a matéria, em especial o Anexo XIV da IN SPU nº 3/2016. Portanto, sob este prisma, não foram identificados óbices de índole formal e jurídica para sua aprovação. Contudo, convém que a SPU/PI promova a conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.
Recomenda-se à SPU/PI, quanto ao FORO e LAUDÊMIO, insta observar que a Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015, foi revogada pela Lei 13.465, de 11 de julho de 2017, atentando-se, portanto, para essas alterações e eventuais retificações na minuta do Termo de Contrato de Aforamento.
Recomenda-se ainda à SPU/PI , alterar a CLÁUSULA SEXTA – FORO, sugerindo a seguinte redação:
CLÁUSULA SEXTA – FORO – As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre as partes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução contratual.
PARÁGRAFO ÚNICO – Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de XXXX, Seção Judiciária do Estado do Piauí, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja.
Lembre-se que o art. 106 do DL nº 9.760 de 1946 prescreve:
Art. 106. Os pedidos de aforamento serão dirigidos ao chefe do empreendimento local do SPU, acompanhados dos documentos comprobatórios dos direitos alegados pelo interessado e de planta ou croquis que identifique o terreno. (grifos e destaques)
Caso novos documentos ou diligências outras sejam necessários, o ocupante/interessado deverá ser notificado para atendimento, mediante utilização do modelo padrão de notificações, ainda, observadas as etapas detalhadas e fluxo dos procedimentos do aforamento gratuito do "Manual do Processo de Aforamento Gratuito" a que refere o Anexo XXVIII da IN SPU Nº 03/2016, se houver, conforme estabelece o art. 40 da IN:
Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:
I - indeferir o pedido, se for o caso;
II - realizar as audiências de que trata o art. 100 do Decreto Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for ocaso;
III - solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e
IV - submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946." (destaques e grifos)
A MINUTA DE ATO DE CONCESSÃO DE AFORAMENTO (SEI n° 23197258) foi reproduzida de acordo com o modelo do Anexo XII da IN SPU nº 3/2016.
Recomenda-se à SPU/PI, providenciar a publicação do extrato do contrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atendendo, assim, a exigência do art. 62 da IN SPU nº 3/2016.
Convém advertir, ainda, que o aforamento deve ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente, nos termos do art. 167, I, nº 10, da Lei nº 6.015/73 e conforme prescreve o Enunciado 3, da CONJUR/MPOG:
(...) em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública." [Precedente:- PARECER Nº 0884 - 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU].
IV - CONCLUSÃO
Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Aforamento Gratuito ora analisado, nos moldes trazidos a exame, com fulcro no item 1º, do artigo 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e Art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998, condicionada à observância as ressalvas e recomendações contidas nos parágrafos “37”, “49”, “51”, “52”, “53”, "57" e "58", deste opinativo, ou após seu afastamento de forma motivada, consoante previsão do artigo 50, inciso VII, da Lei n° 9.784 de 1999, será possível dar prosseguimento ao processo nos seus demais termos, dispensada nova manifestação desta Consultoria Jurídica, observando-se ainda, as demais exigências da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016.
Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU-PI, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.
Brasília, 26 de junho de 2023.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739126849202149 e da chave de acesso e8e69358