ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00495/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.118765/2020-57.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS - MGI/SPU/SPU-MG) E SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL EM MINAS GERAIS DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (SR-MG/DNIT).

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. REVERSÃO DE IMÓVEL À UNIÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS 

DE DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. REVERSÃO DE BEM IMÓVEL À UNIÃO.  TRANSFERÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIAL DA SR-MG/DNIT PARA A GESTÃO DA SPU-MG. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO(ÕES) FORMULADA(S). ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDA(S).

I. Consulta. Questionamento sobre reversão à União de área localizada no segmento contínuo da rodovia federal BR-040/MG, descomissionada em razão de obras de duplicação da aludida rodovia.

II. A faixa de domínio da rodovia existe para proporcionar segurança para o tráfego rodoviário e para terceiros, encontrando-se o bem afetado à prestação do serviço público de transporte rodoviário (finalidade específica). 

III. Imóvel sob administração do DNIT não utilizado nas finalidades previstas no artigo 1º do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014. A reversão à SPU da gestão de bens imóveis da União colocados sob a administração patrimonial do DNIT deverá ser formalizada por meio de ato do Secretário do Patrimônio da União, motivada por requerimento da autarquia. Artigo 4º, caput, da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017.

IV. Faculdade conferida à SPU-MG para promover, ex offício, a reversão da área de domínio da União para a sua gestão patrimonial. Artigo 5º, inciso I, da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017.

V. Transferência à SPU da administração patrimonial da área descomissionada  formalizada mediante requerimento do Diretor-Geral do DNIT (dirigente máximo da Autarquia). O Requerimento formulado pelo DNIT prepondera/prevalece sobre a faculdade prevista no ato normativo.

VI. Constatação de deficiência na instrução. Ausência de documento(s) essencial(is). Diligência necessária para que a SR-MG/DNIT complemente a instrução processual.

VII. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

A Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais disponibilizou a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 21 de junho de 2023 para análise do processo e emissão de manifestação jurídica, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada envolvendo questionamento sobre reversão à União de área localizada no segmento contínuo da rodovia federal BR-040/MG, descomissionada em razão de obras de duplicação da aludida rodovia, não sendo mais necessário e vinculada à execução das atividades finalísticas do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever em sua integralidade a Nota Técnica nº 19276/2023/MGI (SEI nº 34891340) elaborada pela Seção de Caracterização Patrimonial da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

"Nota Técnica SEI nº 19276/2023/MGI

Assunto: Reversão de Imóvel da União (ex DNER) da gestão do DNIT para administração da SPU. 

Senhor Consultor Jurídico,

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. Referimo-nos ao imóvel situado no segmento contínuo da BR-381/MG, com área de 78.870 m² próximo ao Viaduto da Mutuca, sob gestão do DNIT. 

2. A citada autarquia pleiteia a reversão do bem supra alegando não estar mais em uso ou vinculado a suas atividades, tratando-se de segmento abandonado, tecnicamente denominado descomissionado, oriundo de obras de duplicação da rodovia.

ANÁLISE

3. Segundo o Ofício nº 17870/2020/SECONT - COENGE - MG/COENGE (doc. 6789313), tratam-se dos lotes 3.1 e 7, os quais, diante da obsolescência com o novo traçado da rodovia, tenderão a favorecer ocupações irregulares, surgimento de pontos de comércio, descartes inapropriados, acessos irregulares e fatores diversos que venham a afetar na segurança rodoviária. 

4. O DNIT disponibilizou um estudo na condição de empreendedor licitatório das obras de infraestrutura, elaborado em conjunto com um consórcio de empresas, qual seja a Nota Técnica nº 002/2018 (docs. 6789328,  6789336,  6789346,  6789352,  6789358,  6789371,  6789377,  

6789384,  6789392,  6789402 e 6966871). Neste documento, em curta análise, depreende-se que os trechos obsoletos (descomissionados), demandados para reversão, na realidade correspondem a passivos ambientais sujeitos a sua atuação.

5. Esta SPU/MG, em seu Ofício SEI nº 42419/2021/ME (13823268), esclarece que faixas de domínio sem uso ou desvinculadas de suas atividades serão passíveis de reversão, desde que atendidas as regras e procedimentos elencados no Decreto nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014 (doc. 6966871) c/c a Portaria nº 98, de 26 de junho de 2017 (doc. 13822825).

6. Por sua vez, o DNIT nos confirmou em seu Ofício nº 110034/2021/SELOG-CAF-MG/CAF-MG/SRE-MG (18071946) que o segmento descomissionado de fato não está em uso e se encontra desvinculado de suas atividades. Em adição, informou que nos enviou o Requerimento de Reversão assinado pelo Diretor-Geral da Autarquia (documento inexistente nos autos) e algumas Plantas diversas do empreendimento (docs. 18072031, 18072075 e 18072134).

CONCLUSÃO

7. Em que pese o extenso e rico acervo técnico-documental trazido nos autos, em princípio peca o DNIT na regularização da então faixa de domínio que ora integrava o SNV, conforme o artigo 3º do Decreto nº 8.376/14 (doc. 6966871).

8. Ademais, percebem-se diversas lacunas no tocante às exigências demandadas pelo artigo 4º, §1º, em específico os incisos II, III, V, VI e VII e §2º da Portaria nº 98/17 (doc. 13822825).

RECOMENDAÇÃO

9. Diante dos fatos narrados, alvitro a acurada opinião jurídica desta Consultoria da União, no que tange ao atendimento das exigências normativas visando a reversão do imóvel em comento.

(...)

De acordo. Conforme exposto, também, nos parece, salvo melhor juízo, que o DNIT ainda pende por instruir o presente processo com demais documentos hábeis para reverter o imóvel aqui tratado à gestão desta SPU MG, nos termos da Legislação que rege a matéria. Assim, em análise sumária, entendemos que deveremos informar ao DNIT o nosso posicionamento administrativo.

Não obstante, a fim de nos fornecer melhor segurança jurídica a esta decisão, solicitamos a Consultoria Jurídica da União, uma análise jurídica detida do caso; ou seja, deveremos exigir do DNIT uma melhor justificativa e maiores documentos para instrução do seu pedido de reversão da administração do imóvel da União aqui retratado?"

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s) na Nota Técnica nº 19276/2023/MGI (SEI nº 34891340):

a) Não obstante, a fim de nos fornecer melhor segurança jurídica a esta decisão, solicitamos a Consultoria Jurídica da União, uma análise jurídica detida do caso; ou seja, deveremos exigir do DNIT uma melhor justificativa e maiores documentos para instrução do seu pedido de reversão da administração do imóvel da União aqui retratado?

A faixa de domínio da rodovia existe para proporcionar segurança para o tráfego rodoviário e para terceiros, encontrando-se o bem afetado à prestação do serviço público de transporte rodoviário (finalidade específica).

A legislação patrimonial materializada na Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017, disciplina as condições e procedimentos de inclusão e reversão dos imóveis da União colocados sob a administração patrimonial do Departamento Nacional de Infraestrutra de Transportes (DNIT) e em seu artigo 2º, inciso III, conceitua faixa de domínio como a "a base física sobre a qual assenta uma rodovia, constituída pelas pistas de rolamento, canteiros, obras-de-arte, acostamentos, sinalização e faixa lateral de segurança, até o alinhamento das cercas que separam a estrada dos imóveis marginais ou da faixa do recuo".

A Superintendência Regional em Minas Gerais do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (SR-MG/DNIT) por meio do OFÍCIO Nº 110034/2021/SELOG-CAF-MG/CAF-MG/SRE-MG, de 17 de agosto de 2021 (SEI nº 18071946), informou a SPU-MG sobre a necessidade de reversão à União de imóvel localizado no segmento contínuo da rodovia federal BR-040/MG, descomissionado em razão de obras de duplicação da rodovia, não estando mais em uso ou vinculado às atividades do DNIT.

O artigo 4º, caput, do aludido ato normativo preceitua que  "a reversão à SPU da gestão de bens imóveis da União colocados sob a administração patrimonial do DNIT deverá ser formalizada por meio de ato do Secretário do Patrimônio da União, motivada por requerimento da autarquia." 

Tratando-se de requerimento proveniente da Autarquia (DNIT), o parágrafo 1º do artigo 4º estabelece que deverá ser formalizado pelo dirigente máximo do DNIT e instruído com os documentos relacionados nos incisos I a VII abaixo transcritos, devendo ser utilizado o modelo constante do Anexo da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017.

"I- declaração da situação do imóvel não ser mais necessário e vinculado à execução das competências da autarquia;

II- declaração de que o DNIT assumirá eventuais obrigações e ônus, de qualquer natureza, por ação ou omissão associada ao período em que esteve à frente da administração patrimonial do respectivo imóvel;

III- laudo técnico indicando a situação jurídica, ambiental e físico-ocupacional do respectivo imóvel;

IV- planta do imóvel, de preferência georreferenciada;

V- memorial descritivo do imóvel;

VI- declaração da existência ou não de aspecto restritivo ou impeditivo em relação ao uso do imóvel; e

VII- comprovação da dominialidade em nome da União ou eventuais antecessoras, ou posse em nome da autarquia."

Dentre as finalidades previstas no artigo 1º, do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, estão as faixas de domínio das rodovias federais integrantes do Sistema Nacional de Viação - SNV, enquanto necessários ou vinculados às atividades do DNIT.

​

Partindo da premissa de que a área localizada no segmento contínuo da rodovia federal BR-040/MG foi descomissionada em razão de obras de duplicação da rodovia e não está sendo utilizada para as finalidades previstas no artigo 1º do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, é facultado/permitido à SPU-MG realizar, ex offício, a reversão da área para sua gestão patrimonial, em consonância com o artigo 5º, inciso I, da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017.

Todavia, a transferência à SPU da administração patrimonial da área descomissionada foi formalizada mediante requerimento do Diretor-Geral do DNIT (dirigente máximo da Autarquia) por meio do Ofício anexado ao SEI nº 18071946. Com efeito, o requerimento formulado pelo DNIT prepondera/prevalece sobre a faculdade prevista no artigo 5º, inciso I, da da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017.

Por esta razão, tendo o órgão de gestão patrimonial identificado ausência do(s) documento(s) previsto(s) nos incisos II, III, V, VI e VII do parágrafo 1º do artigo 4º da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017, no exercício de sua competência deverá instar a SR-MG/DNIT para complementar a instrução processual com o(s) documento(s) necessário(s).

Por fim, tratando-se de requerimento da Autarquia, a SPU-MG deverá atentar que a reversão à SPU da gestão de bens imóveis da União sob a administração patrimonial do DNIT deverá ser formalizada mediante ato do Secretário do Patrimônio da União, nos termos do artigo 4º, caput, da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[2]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "18.", "19.", "20.", "21." e "22." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 04 de julho de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154118765202057 e da chave de acesso 6ddbe14a