ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00543/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04936.004939/2014-57
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PARANÁ - SPU/PR
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
EMENTA: DIREITO AMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNI IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO A UNIÃO A TERCEIRO. QUESTIONAMENTO JURÍDICO SOBRE REQUISITOS PARA EMISSÃO DE CAT-REURB-S.APRESENTAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO DOS REQUISITOS PREVISTOS EM LEI. MANIFESTAÇÃO FAVORÁVEL.
I - RELATÓRIO
Trata-se de requerimento de emissão da Certidão de Autorização de Transferência, para fins de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social CAT-REURB-S, em favor da Sra. Vera Alice Rocha de Oliveira, CPF: 019.873.159-01, cujo objeto é o imóvel de propriedade da União, situado na Rua Ferroviário Edson Barroso nº 5, Conjunto Ferroviário, Maringá/PR, incorporado ao Patrimônio da União através do Termo de Transferência nº 7.027/009 e registrado na matrícula nº 72.322 emitida pelo 2º Serviço de Registro de Imóveis de Maringá, com 318,15m² de terreno e 88,00m² de área construída, cadastrado sob RIP 7691010003770, ocupado pela requente desde 20/04/1991.
Por conseguinte, nos termos do conteúdo apresentado na Nota Técnica SEI nº 18439/2023/MGI (34750512), foi sugerido encaminhamento dos autos à Consultoria Jurídica da União, para análise dos aspectos legais inerentes à transferência gratuita do imóvel por meio da CAT-REURB-S em favor da Sra. Vera Alice Rocha de Oliveira.
Os autos foram encaminhados a esta e-CJU por meio do OFÍCIO SEI Nº 58745/2023/MGI, (34849495), anexados ao Sistema Sapiens por meio de liberação de link de acesso externo ao sistema SEI: https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2835599&infra_hash=a59e7ddb4ff779836b4e91354e353367, contendo destacadamente os seguintes documentos:
Os autos do processo foram submetidos à análise e se encontram regularmente formalizados no sistema SEI, em conformidade com o ordenamento jurídico pertinente.
É o relatório.
II - DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada, no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características e requisitos tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.
Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
III - DA FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
O imóvel em comento foi objeto de Permissão de Uso cedido a empregado da RFFSA (6421531), Sr. Jairo Franco de Oliveira, casado com a Sra. Vera Alice Rocha de Oliveira, conforme consta na Certidão de Óbito (6421560) juntada aos autos.
Da análise dos elementos constantes dos autos e do disposto na Lei nº 13.465/2017 c/c Decreto nº 9.310/2018 c/c Portaria nº 2.826/2020, afiguram-nos corretos todos os entendimentos consignados na Nota Técnica SEI nº 18439/2023/MGI (34750512), não se vislumbrando óbices à utilização do instrumento Certidão de Autorização de Transferência (CAT) ao caso concreto.
Com efeito, prescreve o art. 86 da Lei nº 13.465/2017:
Art. 86. As pessoas físicas de baixa renda que, por qualquer título, utilizem regularmente imóvel da União, inclusive imóveis provenientes de entidades federais extintas, para fins de moradia até 22 de dezembro de 2016, e que sejam isentas do pagamento de qualquer valor pela utilização, na forma da legislação patrimonial e dos cadastros da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), poderão requerer diretamente ao oficial de registro de imóveis, mediante apresentação da Certidão de Autorização de Transferência (CAT) expedida pela SPU, a transferência gratuita da propriedade do imóvel, desde que preencham os requisitos previstos no § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 .
§ 1º A transferência gratuita de que trata este artigo somente poderá ser concedida uma vez por beneficiário.
§ 2º A avaliação prévia do imóvel e a prévia autorização legislativa específica não configuram condição para a transferência gratuita de que trata este artigo.
No que tange aos aspectos gerais da Regularização Fundiária Urbana, observamos o disposto no Decreto nº 9.310/2018:
Art. 3º Para fins do disposto na Lei nº 13.465, de 2017 , e neste Decreto, considera-se:
I - núcleo urbano - assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias com área inferior à fração mínima de parcelamento prevista no art. 8º da Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural;
II - núcleo urbano informal - aquele clandestino, irregular ou no qual não tenha sido possível realizar a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização;
III - núcleo urbano informal consolidado - aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município ou pelo Distrito Federal;
IV - demarcação urbanística - procedimento destinado a identificar os imóveis públicos e privados abrangidos pelo núcleo urbano informal e a obter a anuência dos titulares de direitos inscritos nas matrículas ou nas transcrições dos imóveis ocupados para possibilitar a averbação nas matrículas da viabilidade da regularização fundiária, a ser promovida a critério do Município ou do Distrito Federal;
V - Certidão de Regularização Fundiária - CRF - documento expedido pelo Município ou pelo Distrito Federal ao final do procedimento da Reurb, constituído do projeto de regularização fundiária aprovado, do termo de compromisso relativo a sua execução e, no caso da legitimação fundiária e da legitimação de posse, da listagem dos ocupantes do núcleo urbano informal regularizado, da devida qualificação destes e dos direitos reais que lhes foram conferidos;
VI - legitimação de posse - ato do Poder Público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, conversível em aquisição de direito real de propriedade na forma estabelecida na Lei nº 13.465, de 2017 , e neste Decreto, e do qual conste a identificação de seus ocupantes, o tempo da ocupação e a natureza da posse;
VII - legitimação fundiária - mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto de Reurb; e
VIII - ocupante - aquele que mantenha poder de fato sobre o lote ou a fração ideal de imóvel público ou privado em núcleos urbanos informais.
Por seu turno, nos termos da Portaria nº 2.826/2020:
Art. 9º Os imóveis cadastrados na SPU, enquadrados nos Grupos 1 e 2 de que tratam o art. 3º desta portaria, poderão ser transferidos gratuitamente pela União, por meio de Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB de Interesse Social - CAT-REURB-S, aos ocupantes de baixa renda que, por qualquer título, os utilizem regularmente para fins de moradia até 22 de dezembro de 2016 e que estejam isentos do pagamento de qualquer valor, na forma da legislação patrimonial e dos cadastros da SPU, conforme previsto no art. 86 da Lei nº 13.465/2017.
§ 1º A transferência gratuita prevista no caput poderá ser:
I - Solicitada pelo ocupante que se enquadre nos requisitos previstos no § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, por meio de requerimento no sítio eletrônico da SPU; e
II - Promovida por iniciativa da SPU.
§ 2º A transferência gratuita de que trata o caput somente poderá ser concedida uma única vez por beneficiário.
§ 3º A avaliação prévia do imóvel e a prévia autorização legislativa específica não se configuram como condição para a transferência gratuita de que trata o artigo.
§ 4º O procedimento para a emissão de CAT-REURB-S dispensa a emissão de portarias autorizativas.
§ 5º Em ambos os casos previstos nos incisos I e II do § 1º, o enquadramento nos requisitos deverá ser comprovado por meio da atualização do cadastro socioeconômico do ocupante, devendo ser anexada documentação que comprove as informações prestadas.
§ 6º Para emissão da CAT-REURB-S é indispensável a apresentação de todos os documentos obrigatórios indicados no sítio eletrônico da SPU.
§ 7º Caso seja necessário, a SPU poderá solicitar informações e documentos complementares ao ocupante.
§ 8º É vedado ao beneficiário da CAT-REURB-S alienar o imóvel transferido por um prazo de 05 anos, conforme o disposto no §4º, I, do art. 31 da Lei 9.636/1998.
§ 9º Nos casos em que não for possível a alienação do domínio pleno, a CAT-REURB-S poderá transferir direitos substantivos por meio da Concessão de Direito Real de Uso nos termos do art. 87 da Lei nº 13.465/2017.
§ 10º Nos casos tratados no § 9º, em caso de falecimento do beneficiário final, o direito sobre o imóvel é transferível aos herdeiros, por sucessão legitima ou testamentária, nos termos do art. 7º, §4, do Decreto-Lei nº 271/1967.
(...)
Art. 11 A solicitação feita pelo interessado, cujo imóvel ocupado se enquadre nos Grupos 1 ou 2, de que tratam o art. 3º desta portaria, dará origem ao processo administrativo.
§ 1º Reunidas todas as informações exigidas, a CAT-REURB-S deverá ser emitida em nome do ocupante pela Superintendência do Patrimônio da União.
(...)
§ 3º Após a sua emissão, a CAT-REURB-S deverá ser encaminhada ao Cartório de Registro de Imóveis para registro da transferência na matrícula.
(...)
§ 8º Deverá ser dada publicidade à CAT-REURB-S com a publicação do extrato no Diário Oficial da União.
Registre-se, por oportuno, que, como bem consignado pelo PARECER n. 00387/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 10154.129351/2020-53), "cabe exclusivamente ao órgão assessorado promover a análise técnica e documental quanto ao atendimento das providências de que tratam a Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020 (precedente: NOTA n. 00055/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU – NUP 10154.168055/2020-78)".
Nesse sentido, confira-se o quanto esclarecido na NOTA n. 00055/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 10154.168055/2020-7), verbis:
4. (...) nos termos da Lei nº 13.465/2017, de 11 de julho de 2017, a emissão da Certidão de Autorização de Transferência, para fins de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social CAT-REURB-S é um procedimento simplificado estabelecido, passo a passo, pela Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020. Uma vez estando preenchidos os requisitos previstos no § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636, de 1998, a União, por intermédio da SPU, pode transferir os direitos substantivos do imóvel residencial ao ocupante regularmente inscrito, sem maiores delongas, já que o procedimento envolve basicamente, a conferência de documentos.
5. Assim sendo, não havendo qualquer dúvida jurídica a ser dirimida por este órgão de assessoramento jurídico, como é o caso dos presentes autos, reputa-se não existir necessidade de submissão ao órgãos de consultivo desta Advocacia-Geral da União.
6. Com efeito, esta Consultoria Jurídica da União tem entendimento consolidado de que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua documentação, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
7. No mesmo prumo, assevera-se que as conclusões registradas na manifestação técnica de cada procedimento, elaboradas a partir da documentação acostada pela área técnica da SPU respectiva assumem no âmbito do Direito Administrativo, informações prestadas/emanadas de autoridades e agentes públicos que gozam dos atributos de presunção (juris tantum) de legitimidade e certeza. Tais atributos conferem não apenas veracidade sobre os fatos nos quais se baseiam (certeza), mas também permite inferir que foram realizados em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual manifestações dessa ordem devem ser presumidas como expressão verídica de uma realidade fática. Até porque a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à própria Superintendência do Patrimônio da União, no regular exercícios das atribuições legais conferidas em normativos decorrentes de sua estrutura regimental, a teor do Decreto nº 9.745, de 8 de Abril de 2019.
8. Importa registrar que em casos desse jaez, é pressuposto para a transferência que o imóvel esteja individualizado e com a respectiva matrícula regularizada, bem como o cumprimento dos requisitos constantes do §5º do art. 31 da Lei nº 9.636/1998.
9. Assim sendo, considerando que a pretensão em tela parece restringir-se à análise de documentos e não sendo a Autorização de Transferência, para fins de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social enquadrada como "minuta de Termo de Contrato", bem como que não houve suscitação de dúvidas específicas por parte da Superintendência do Patrimônio da União consulente, devolvemos aos autos, destacando que cabe exclusivamente ao órgão assessorado promover a análise técnica e documental quanto ao atendimento das providências de que tratam a Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020.
10. Sobrevindo dúvidas de caráter jurídico, recomenda-se à SPU/MG que as especifique, para que possam ser analisadas pontualmente, tanto neste, como nos outros procedimentos de objeto similares.
Verifica-se que os autos encontram-se devidamente instruídos em relação ao ato proposto, pois para a requente ter deferimento em sua pretensão é necessário que cumpra determinados requisitos previstos no § 5º do art. 31, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 e utilize o imóvel (objeto) regularmente com fins de moradia, por qualquer título, até 22 de dezembro de 2016, nos termos do art. 86 e 89.
Ao passo que a Administração Pública, através da SPU, realiza a transferência do domínio pleno dos imóveis da União, por meio da emissão da CAT-REURB-S, aos seus ocupantes, desde que preencham os requisitos acima citados.
A Nota Técnica SEI nº 18439/2023/MGI, trás em seu conteúdo, todos os dispositivos legais aplicáveis a matéria, assim como informações sobre a instrução dos autos, como: análise de documentos fornecidos pela requerente, e ainda, diligencias feitas pela SPU/PR, afim de comprovar a inexistência de registro de imóvel urbano ou rural em nome da ocupante/requerente, obtendo resultado negativo.
Ressalta-se, o parcelamento de débito não figura elemento impeditivo para o referido requerimento, uma vez que o parcelamento está sendo adimplido, e a renegociação da dívida prevê penalidades em caso de inadimplência das parcelas vincendas.
Isto posto, foi comprovado que a ocupante/requerente, utiliza o referido imóvel regularmente, com fins de moradia, desde 20/04/1991, bem como, preenche o os requisitos de baixa renda, portanto, para atendimento de seu requerimento a SPU/PR, nos termos do art. 86, da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017 e art. 9º da Portaria SPU/ME nº 2.826/2020, deve regularizar o imóvel através da emissão da CAT-REURB-S, transferindo o domínio pleno à ocupante.
Assim, corroboramos com todo entendimento e conteúdo apresentado na Nota Técnica SEI nº 18439/2023/MGI, integralmente, pois diante da análise do documento e instrução dos autos, vislumbramos o cumprimento dos requisitos pela Sra. Vera Alice Rocha de Oliveira para emissão da CAT-REURB-S e a legalidade do ato proposto.
IV – CONCLUSÃO
Isto posto, em resposta à consulta formulada, manifestamo-nos de acordo com os entendimentos consignados na Nota Técnica SEI nº 62096/2021/ME (21335202), não vislumbrando óbices à utilização do instrumento Certidão de Autorização de Transferência (CAT) no caso concreto, restando satisfeitos seus requisitos técnicos e jurídico-formal. Devolvam-se os autos ao consulente, para continuidade do procedimento.
Brasília, 04 de julho de 2023.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04936004939201457 e da chave de acesso 6e5d4458