ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a BASE AÉREA DE RECIFE - BARF/COMAER/MD encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, cópia digitalizada do processo de referência solicitando orientações quanto aos fatos narrados no Ofício nº 20/DOC/4560, de 27/06/2023 (Seq. 9, pag. 11 e 12), “[...] especificamente no tocante à possibilidade ou não de perdão do débito atualmente existente, conforme solicitado pela empresa”.

Encontram-se nos autos, dentre outros, os seguintes documentos digitalizados do processo físico:

Seq.3: OFÍCIO1: Parecer n. 00813/2019/CJU-PE/CGU/AGU aprovando a cessão sob regime de arrendamento (pag. 128/140)

Seq.3: OFÍCIO3: Contrato nº 003/GAP-RF-CINDACTAIII/2020, celebrado com a empresa CONSTRUGEL – CONSTRUÇÕES E EMPREENDIMENTOS LTDA em 17/03/2020, com prazo de 60 meses a contar da assinatura, pelo valor mensal de R$2.191,83 (pag. 09/15)

Seq.3: OFÍCIO3: Reajustamento do contrato para R$2.873,42, em 30/04/2021 (pag. 46/48)

Seq.3: OFÍCIO3: Pedido de redução e revisão do reajuste pela cessionária, em 03/05/2021 (pag. 67/69)

Seq.3: OFÍCIO5: Solicitação de abertura de Processo Administrativo de Apuração de Irregularidade (PAAI) pelo fiscal do contrato, em 30/03/2022 (pag. 26/28)

Seq.3: OFÍCIO5: Reajustamento do contrato para R$3.297,84, em 25/04/2022 (pag. 35)

Seq.3: OFÍCIO6: Pedido de rescisão amigável pela cessionária, em 29/04/2022 (pag. 16/18)

Seq.3: OFÍCIO6: Parecer Técnico nº 2/2022, em 19/05/2022, favorável pela rescisão amigável (pag. 61)

Seq.3: OFÍCIO6: Despacho do Ordenador de Despesa, em 19/07/2022, favorável pela rescisão amigável (pag. 66)

Seq.6: PARECER n. 00823/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 11/10/2022, aprovando a minuta do Termo de Rescisão Amigável

Seq.9: OFÍCIO1: Parecer Administrativo favorável à desistência da rescisão amigável do contrato solicitada pela cessionária, em 25/12/2022 (pag. 04/05)

Seq.9: OFÍCIO1: Solicitação de desistência da rescisão amigável do contrato pela cessionária, em 13/12/2022 (pag. 06/08)

Seq.9: OFÍCIO1: Manifestação do setor técnico quanto ao pedido de rescisão, em 24/05/2022, informando sobre providências junto ao RGI (pag. 09/10)

Seq.9: OFÍCIO1: Ofício nº 20/DOC/4560, de 27/06/2023, consultando sobre o pedido de desistência e sobre a continuidade da isenção da cobrança referente à contraprestação acumulada em atraso, até a data da suposta rescisão do contrato (pag. 11/12)

Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SAPIENS pelo órgão consulente. Ressalta-se que o ofício de encaminhamento não disponibilizou o link de acesso ao processo no sistema SEI, assim, a presente manifestação jurídica foi elaborada exclusivamente com dos documentos carregados no SAPIENS.

Registre-se, por oportuno, que a análise por ora alinhavada está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados carregados no SAPIENS. A omissão de documentos determinantes para a correta análise jurídica e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.

DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.

A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.

De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.

Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

DA DELIMITAÇÃO JURÍDICA DA CONSULTA

Solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados no Ofício nº 20/DOC/4560, de 27/06/2023 (Seq. 9, pag. 11 e 12):

ANÁLISE JURÍDICA

Antes de tudo, para uma melhor visualização, cabe apresentar um apertado resumo da cronologia dos fatos, com base apenas nos documentos digitalizados e carregados no SAPIENS, uma vez que alguns documentos estão fora da ordem cronológica.

. 17/03/2020: Contrato nº 003/GAP-RF-CINDACTAIII/2020: CONSTRUGEL – CONSTRUÇÕES E EMPREENDIMENTOS LTDA: 60 meses da assinatura: mensal de R$2.191,83

. 03/05/2021: Pedido de redução e revisão do reajuste, não foi localizada resposta ao requerimento, conforme previsto no art. 48 da Lei nº 9.784/1999

. 30/03/2022: Solicitação de abertura de Processo Administrativo de Apuração de Irregularidade (PAAI) pelo fiscal do contrato

. 29/04/2022: Cessionária solicita de rescisão amigável, pois ainda não consegui alvará junto à prefeitura, que indefere o pedido, uma vez que não há registro da gleba e, assim, não pode realizar as obras necessárias para iniciar as atividades previstas do contrato

. 24/05/2022: Setor técnico se manifesta quanto ao pedido de rescisão, e informa sobre providências junto ao RGI

. 19/07/2022: Despacho do Ordenador de Despesa favorável pela rescisão amigável

. 25/12/2022: Parecer Administrativo favorável à desistência da rescisão amigável

O Fiscal do Contrato, por sua vez, relatou com frequência as falhas na execução do contrato, solicitando providências à autoridade competente:

. 15/12/2020: Relatório n° 1: empresa notificada sobre a limpeza e conservação da área

. 15/05/2021: Relatório nº 6: pagamento no valor antigo e não foi providenciada a limpeza ou justificada a não realização

. 09/06/2021: Relatório nº 7: não foi comprovado o pagamento e não foi providenciada a limpeza ou justificada a não realização

. 07/07/2021: Relatório nº 8: relata o pedido de revisão do valor, o pagamento até junho de 2021, e que a empresa ainda não exerce qualquer atividade no local

. 13/10/2021: Relatório nº 11: Solicitada a abertura de PAAI (Processo Administrativo de Apuração de Irregularidade) por descumprimento de cláusulas contratuais, não comprovação de pagamento e a empresa ainda não exerce qualquer atividade no local

. 11/11/2021: Relatório nº 12: permanece a não comprovação do pagamento e a não utilização da área

. 10/12/2021: Relatório nº 13: permanece a não comprovação do pagamento e a não utilização da área

. 07/01/2022: Relatório nº 13: permanece a não comprovação do pagamento e a não utilização da área

. 10/02/2022: Relatório nº 1: permanece a não comprovação do pagamento e a não utilização da área

. 10/03/2022: Relatório nº 2: permanece a não comprovação do pagamento e a não utilização da área e informa que a empresa não apresentou justificativa às 04 (quatro) notificações de ocorrências enviadas pela fiscalização

. 07/04/2022: Relatório nº 3: Solicitada novamente a abertura de PAAI (Processo Administrativo de Apuração de Irregularidade) por descumprimento de cláusulas contratuais, permanece a não comprovação do pagamento e a não utilização da área

. 10/05/2022: Relatório nº 4: permanece a não comprovação do pagamento e a não utilização da área, informa que está em análise do Chefe da ARC o ofício n° 2/SSCR, de 30 março de 2022, solicitando a abertura de PAAI, encaminhado anexo ao RSC de março de 2022

Em 24/05/2022, o Ofício nº 5/SPAT informa que a área está cadastrada na Prefeitura com débitos pendentes, que “[...] a área foi objeto de um processo de Averbação com RGI, junto à Prefeitura de Recife, o qual foi deferido em 15/11/2021, passando a propriedade para o Comando da Aeronáutica”. E mais, que “[...] está cuidando do processo de alteração de RGI perante o Cartório de Registro de Imóveis, para, assim que concluso, possibilitar a entrada de processo de Revisão de Dados Cadastrais na Prefeitura de Recife, a fim de adequar a propriedade à sua descrição correta e inequívoca, o que não acontece atualmente”.

Em 11/10/2022, após todos os fatos acima narrados, o órgão consulente encaminhou o processo para análise de rescisão contratual amigável solicitada em 29/04/2022, onde foi proferido o PARECER n. 00823/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU que opinou pela possibilidade desde que certificado nos autos o cumprimento de todas as obrigações contratuais pelo contratado.

Em 13/12/2022, a empresa solicita desistência da rescisão amigável, esclarece que não conseguiu Alvará de Construção junto à Prefeitura, que a partir de janeiro de 2023 pretende cercar a área, instalar uma placa sinalizando que se trata de área da União e realizar as benfeitorias necessárias para iniciar as atividades. Justifica, ainda, que por motivos alheios a sua vontade, não foi possível estabelecer-se na área e, consequentemente, não exerceu a atividade econômica que pretendia quando participou e venceu o certame licitatório. Por fim, também solicita o início da cobrança do valor da contraprestação a partir de janeiro de 2023, reforçando que não pôde exercer atividade econômica no imóvel e, com isso, auferir qualquer receita oriunda do objeto do contrato.

Em 25/12/2022, feriado de Natal, foi elaborado Parecer Administrativo favorável à desistência da rescisão amigável, informando que o órgão está providenciando a correção do registro no RGI (24/05/2022) para alterar os dados cadastrais junto à prefeitura.

Em 27/06/2023, mediante o Ofício nº 20/DOC/4560, o órgão consulente encaminha o processo a esta Consultoria Jurídica informando que a empresa solicita a continuidade da isenção, retornando a cobrança em janeiro de 2023, e solicita a análise da possibilidade ou não de perdão do débito atualmente existente.

Salvo melhor juízo, a gestão do processo foi falha em diversos aspectos: realizou uma licitação culminando na cessão onerosa, por contrato assinado em 17/03/2020, de uma área que aparentemente só passou a estar registrada em nome do Comando da Aeronáutica em 15/11/2021. Aqui cabe outra correção. O imóvel deverá estar registrado no RGI em nome da União.

A partir de 15/12/2020, em 13 (treze) relatórios, o fiscal do contrato vem informando à autoridade competente acerca das irregularidades na execução do contrato, sendo que nos Relatórios nº 11/2021 e nº 4/2022 foi solicitada a abertura de PAAI (Processo Administrativo de Apuração de Irregularidade), não se localizando providências nesse sentido.

A cessionária entrou com pedido de redução e revisão do reajuste, 03/05/2021, não tendo sido localizada resposta ao requerimento, conforme previsto no art. 48 da Lei nº 9.784/1999, continuando a serem emitidas as contrapartidas pelo valor atualizado.

A cessionária alega não ter começado suas atividades por dificuldades burocráticas junto à fiscalização do Município por questões pertinentes à área cedida, portanto situações alheias a sua vontade, o que dificultou o pagamento da contrapartida, uma vez que depende de alvará da prefeitura para exercer suas atividades. Não há no processo quaisquer documentos que corroborem as alegações da cessionária.

Depois de transcorrido um enorme lapso temporal desde o início das comunicações de irregularidade, a cessionária solicitou rescisão amigável, em 29/04/2022, onde, na minuta, deixou de constar uma solução para os valores em débito, o que foi devidamente observado no PARECER n. 00823/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, que ressalvou a necessidade de “[...] certificar nos autos se todas as obrigações contratuais foram devidamente cumpridas pelo contratado [...]”.

Aparentemente, diante das recomendações do parecer, foi solicitada a desistência da rescisão amigável em 13/12/2022. Agora o processo retorna para analisar a possibilidade de perdão do débito da cessionária, inclusive sem qualquer informação quanto ao pagamento das contraprestações a partir de janeiro de 2023, que ficaram de ser realizadas, ainda que pendente a regularização da área.

Desde a celebração do contrato passaram-se mais de 3 anos e 6 meses, sendo que do início do pedido de revisão do valor e da comunicação das irregularidades passaram-se mais de 2 anos e um mês, sem qualquer providência efetiva anotada.

Se o órgão consulente tivesse tomado as providências cabíveis no momento oportuno, a situação poderia ter sido resolvida há mais tempo, de maneira menos onerosa para ambas as partes.

Dito isso, e respondendo pontualmente a dúvida trazida, diante dos fatos narrados e dos documentos juntados aos autos, a renúncia de receita deve ser criteriosa e muito bem fundamentada, observando sempre as normas jurídicas que regulam o tema, não estando no âmbito da oportunidade e conveniência do Administrador.

DISPOSIÇÕES FINAIS

Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.

Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.

Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.

CONCLUSÃO

Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 15 a 30, e demais providências que entender cabíveis.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 67223011739202217 e da chave de acesso 5b2c272f

Documento assinado eletronicamente por RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA, com certificado A1 institucional (*.agu.gov.br), de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 1218189822 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA, com certificado A1 institucional (*.agu.gov.br). Data e Hora: 05-07-2023 13:47. Número de Série: 51385880098497591760186147324. Emissor: Autoridade Certificadora do SERPRO SSLv1.