ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00550/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 14022.188486/2022-79
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ACRE – SPU-AC/MGI
ASSUNTOS: CONSULTA. COMPETÊNCIA. ENTREGA DE GLEBA EM ÁREA DE CONSERVAÇÃO
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Manifestação formal em consulta formulada pelas áreas técnicas.
III – Esclarecimentos quanto à competência para destinar Gleba da União sobreposta à unidade de conservação federal Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema ao Ministério do Meio Ambiente.
IV – Legislação: Decreto nº 9.663, de 19 de setembro de 2002, e a Portaria Interministerial nº 436, de 2 de dezembro de 2009.
V – As terras de domínio da União, ainda que não incorporadas ao seu patrimônio, serão transferidas pela Superintendência Estadual do Patrimônio da União ao Ministério do Meio Ambiente - MMA, com os encargos previstos na norma.
VI – Devolução ao órgão consulente para ciência e providências que entender cabíveis.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO AMAZONAS – SPU-AM/MGI encaminha, via SAPIENS, link de acesso ao processo no SEI solicitando esclarecimentos quanto à competência para destinar Gleba da União sobreposta à unidade de conservação federal Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema ao Ministério do Meio Ambiente.
Encontram-se nos autos, dentre outros, os seguintes documentos:
26553240 Recibo 20/07/2022 DAL-CGTIP-PROT DIG
26553242 Ofício 20/07/2022 DAL-CGTIP-PROT DIG
26633991 Despacho 22/07/2022 SPU-GABIN
26661507 Despacho 25/07/2022 SPU-AC
26683898 E-mail 25/07/2022 SPU-AC-COORD
31757849 Despacho 16/02/2023 SPU-AC-COORD
31758053 Despacho 16/02/2023 MGI-SPU-AC
31802096 Despacho 17/02/2023 MGI-SPU-GABIN
31845507 Ofício 5306 23/02/2023 MGI-SPU-AC
31846022 E-mail 23/02/2023 MGI-SPU-AC
31972385 E-mail 28/02/2023 MGI-SPU-AC
31972457 Despacho 28/02/2023 MGI-SPU-AC
31989968 Despacho 28/02/2023 MGI-SPU-AC-COOR
32032660 Anexo SEI_02000.013184_2018_31 01/03/2023 MGI-SPU-AC-SEDEP
32032677 Anexo MemoDesc_GlebaLivrainosDeus_CDRU_S2000-1 01/03/2023 MGI-SPU-AC-SEDEP
32032680 Anexo MemoDesc_GlebaArez_CDRU_S2000-1 01/03/2023 MGI-SPU-AC-SEDEP
32324232 Nota Técnica 3846 13/03/2023 MGI-SPU-AC-SEDEP
32581404 Anexo RIP 0145 00104.500-4 Gleba Arez 21/03/2023 MGI-SPU-AC-SEDEP
35235929 Despacho 28/06/2023 MGI-SPU-AC-COOR
35308634 Ofício 68011 30/06/2023 MGI-SPU-AC
35352072 E-mail 03/07/2023 MGI-SPU-AC
Processo distribuído ao subscritor em 03/07/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para a correta análise jurídica conclusiva e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados na Nota Técnica SEI nº 3846/2023/MGI (32324232):
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata-se de OFÍCIO Nº 3817/2022/MMA, de 19 de julho de 2022, encaminhado à então Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, pelo Secretário Substituto de Áreas Protegidas do Ministério do Meio Ambiente.
2. Informa o ofício que se trata de reiteração ao Ofício nº 5837/2018-MMA, de 23 de agosto de 2018, que trata da solicitação de entrega de Gleba da União sobreposta à unidade de conservação federal Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema.
3. Por meio de E-mail (31972385) foi concedido acesso externo ao processo 02000.013184/2018-31, o qual fora colacionado aos autos nos docs. SEI 32032660, 32032677 e 32032680.
ANÁLISE
4. Em que pese informar que se trata de reiteração ao Ofício nº 5837/2018-MMA, de 23 de agosto de 2018, após buscas no SEI/ME e SEI/MP não se identificou o documento, não havendo processo já aberto ou tramitado nesta SPU/AC a este respeito.
5. Versa a solicitação sobre a entrega de parcelas da unidade de conservação federal Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema, quais sejam: matrículas 942 e 721, correspondentes, respectivamente, à Gleba Arez - Parte C e parcela da Gleba Livre-nos-Deus, conforme croquis abaixo (da lavra do ICMBio):
[...]
6. A Reserva Extrativista do Cazumbá-Iracema, situada nos Municípios de Sena Madureira e Manoel Urbano, foi criada por meio do Decreto Federal n. 9.663 de 19 de setembro de 2002, com os objetivos de assegurar o uso sustentável e a conservação dos recursos naturais renováveis, protegendo os meios de vida e a cultura da população extrativista local.
7. Assim dispõe o art. 3º do citado Decreto:
Art. 3º As terras contidas nos limites descritos no art. 2º deste Decreto, pertencentes ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, serão transferidas ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, na forma da lei.
[...]§ 2º O IBAMA e o INCRA, em conjunto, baixarão as normas para a efetiva implementação deste artigo.
8. No caso dos imóveis objeto do presente pedido, ambos foram arrecadados pelo INCRA em nome da União, estando eles sob a administração do ente, não estando, portanto, sob a gestão da SPU/AC.
9. Em consulta ao SPIUnet, identificou-se o RIP 0145 00104.500-4 (32581404) com indicação da Gleba Arez, partes A, B e C, com indicação de propriedade de "Fundação ou Autarquia (Adm. Pub. Fed. indireta) - INCRA SR-14", além de indicar a matrícula 941, Livro 2-A, de 08/10/2010 - R.I. Sena Madureira, difeferindo, portanto, do número de matrícula juntada ao presente processo, qual seja, matrícula 942. O cadastro em comento se encontra no Código UG/Gestão 373015 / 37201 - SUPERINTENDENCIA ESTADUAL DO ACRE-INCRA/SR-14.
10. Quanto ao imóvel de matrícula 721, Gleba Livre-nos-Deus, não se identificou nenhuma informação no banco cadastral de imóveis da União.
11. Em outro turno, a PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 436, DE 2 DE DEZEMBRO DE 2009, estabelece que a Secretaria do Patrimônio da União - SPU efetuará a entrega ao Ministério do Meio Ambiente - MMA, nos termos do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, das áreas de domínio da União, ainda que não incorporadas ao seu patrimônio, localizadas em Unidades de Conservação Federais de posse e domínio públicos integrantes do Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC, conforme Lei nº 9.985, de 2000.
12. Nesse contexto, importante observar que as áreas objeto do presente processo não abrangem a totalidade da Reserva, mas fração. Assim, fica a dúvida quanto à competência para a Destinação das áreas solicitadas, uma vez que sob gestão do INCRA, bem como da área remanescente.
CONCLUSÃO
13. Neste esteio, salvo melhor juízo, cabe ao INCRA SR 14 promover, por força do Decreto Federal n. 9.663 de 19 de setembro de 2002, a devida destinação dos imóveis sob sua gestão incidentes sobre a Reserva Extrativista do Cazumbá-Iracema.
RECOMENDAÇÃO
14. Recomenda-se Consultoria Jurídica quanto à competência da SPU para destinar o imóvel ao MMA no presente caso, dados os apontamentos no corpo desta Nota, principalmente relativo às áreas sob gestão do INCRA SR 14.
Se bem compreendida a questão, trata-se de dúvida do órgão consulente no que diz respeito à competência da SPU para destinar Gleba da União sobreposta à unidade de conservação federal Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema ao Ministério do Meio Ambiente, tendo em vista o Decreto nº 9.663, de 19 de setembro de 2002, e a Portaria Interministerial nº 436, de 2 de dezembro de 2009.
Informa que quanto ao imóvel de matrícula 721, Gleba Livre-nos-Deus, não se identificou nenhuma informação no banco cadastral de imóveis da União, sendo que a Gleba Arez, partes A, B e C, consta como proprietária a "Fundação ou Autarquia (Adm. Pub. Fed. indireta) - INCRA SR-14.
O Decreto nº 9.663, de 19 de setembro de 2002, ao criar a Reserva Extrativista do Cazumbá-Iracema, nos Municípios de Sena Madureira e Manoel Urbano, no Estado do Acre, estabeleceu:
Art. 3o As terras contidas nos limites descritos no art. 2o deste Decreto, pertencentes ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, serão transferidas ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, na forma da lei.
§ 1o As terras referidas no caput serão objeto de compensação de área de Reserva Legal dos projetos agro-extrativistas, de assentamento e de colonização, criados pelo INCRA, nos termos da Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965.
§ 2o O IBAMA e o INCRA, em conjunto, baixarão as normas para a efetiva implementação deste artigo.
Art. 4o Ficam declarados de utilidade pública, para fins de desapropriação pelo IBAMA, os imóveis particulares constituídos de terras e benfeitorias existentes nos limites descritos no art. 2o deste Decreto, nos termos dos arts. 5o, alínea "l", e 6o, do Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941
Verifica-se, no decreto, a fixação de duas competências: a primeira diz respeito às terras pertencentes ao INCRA, que serão por esta entidade transferidas ao IBAMA; a segunda diz respeito aos imóveis de particulares contidos na reserva, que serão objeto de desapropriação pelo IBAMA. Note-se que não há menção às eventuais terras de domínio da União.
A Portaria Interministerial nº 436, de 2 de dezembro de 2009, por sua vez, estabelece que a SPU efetuará a entrega ao Ministério do Meio Ambiente - MMA, nos termos do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, das áreas de domínio da União, ainda que não incorporadas ao seu patrimônio, localizadas em Unidades de Conservação Federais de posse e domínio públicos integrantes do Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC, conforme a Lei nº 9.985/2000.
O §1º do art. 1º da Portaria Interministerial estabelece que entrega a que se refere o caput será feita pela Superintendência Estadual do Patrimônio da União ao Ministério do Meio Ambiente - MMA, com os encargos que enumera nos incisos que se seguem no texto.
Concatenando as normas, pode-se concluir quanto à competência:
a. as terras pertencentes ao INCRA, que serão por ela transferidas ao IBAMA;
b. as terras de propriedade de particulares serão objeto de desapropriação pelo IBAMA;
c. as terras de domínio da União, ainda que não incorporadas ao seu patrimônio, serão transferidas pela Superintendência Estadual do Patrimônio da União ao Ministério do Meio Ambiente - MMA, com os encargos previstos na norma.
Caberá, portanto, ao órgão consulente diligenciar no sentido de apurar a propriedade das glebas demandadas e proceder a transferência para o MMA das que tiver o domínio, mesmo que ainda não incorporadas ao patrimônio da União.
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 15 a 22, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 06 de julho de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 14022188486202279 e da chave de acesso f7567190