ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00554/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.122200/2020-74 (PROCESSO APENSO: 19739.114042/2023-25).

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ACRE - MGI/SPU/SPU-AC) E SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DA AMAZÔNIA.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CESSÃO DE USO SOB O REGIME GRATUITO.  RESCISÃO UNILATERAL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. CONTRATO DE CESSÃO DE USO SOB O REGIME GRATUITO.  DESCUMPRIMENTO DE CLÁUSULA E INADIMPLEMENTO DE ENCARGOS/OBRIGAÇÕES CONTRATUAIS. RESCISÃO UNILATERAL. EXTINÇÃO CONTRATUAL. IMPOSIÇÃO DE DEVERES E ÔNUS A PESSOAS FÍSICAS OU JURÍDICAS EM RAZÃO DA UTILIZAÇÃO DE BEM IMÓVEL DA UNIÃO. NECESSIDADE DE NOTIFICAÇÃO/INTIMAÇÃO DO INTERESSADO(A). GARANTIAS PROCESSUAIS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO(ÕES) FORMULADA(S). ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDA(S).

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Consulta formulada. Questões referentes ao ressarcimento devido à União em razão de danos causados ao imóvel cedido.

III. Imposição de deveres e ônus a pessoas físicas ou jurídicas em razão da utilização de imóvel da União.

IV.Necessidade de notificação/intimação do(a) interessado(a). Observância das garantias processuais da ampla defesa e do contraditório, consectários do devido processo legal (due process of law). Artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal e artigo 2º, caput, e parágrafo único, inciso X, da Lei Federal nº  9.784, de 29 de janeiro de 1999. Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020.

V. Minuta do Termo de Rescisão Unilateral. Juridicidade formal e material. Orientações para ajuste e aprimoramento da redação. .

VI. Descumprimento pelo cessionário (Santa Casa de Misericórdia da Amazônia) de encargos contratualmente pactuados. Inadimplência de obrigações contratuais. Rescisão Unilateral configurada. CLÁUSULA SEXTA, alínea "c)", do Contrato de Cessão de Uso Gratuito em Caráter Provisório.

VII. Caso não haja solução exitosa para a controvérsia no âmbito administrativo, é necessário avaliar a conveniência da submissão de eventual demanda perante a Câmara Local de Conciliação da Consultoria Jurídica da União no Estado do Acre (CLC/CJU-AC), sob supervisão da Câmara de Mediação e Conciliação da Administração Federal da Advocacia-Geral da União (CCAF/AGU), para avaliar a admissibilidade de pedido de resolução de conflito, envolvendo órgão ou entidade pública federal e particular.

VIII. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Acre, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 69582/2023/MGI, de 04 de julho de 2023, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 35394058), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 05 de julho de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se se solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do TERMO DE RESCISÃO UNILATERAL (SEI nº 35076218) do Contrato de Cessão de Uso Sob o Regime Gratuito em Caráter Provisório (SEI nº 7685542), celebrado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante cedente, representada pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ACRE (SPU-AC), e do outro lado, na qualidade de outorgado cessionário, a SANTA CASA DE MISERICÓRDIA DA AMAZÔNIA, pessoa jurídica de direito privado constituída sob a forma de sociedade civil, inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 04.510.707/0001-07, referente ao imóvel de domínio da União de natureza urbana, conceituado como nacional interior, área de terreno  com 935,80 m² (Novecentos e trinta e cinco metros e oitenta decímetros quadrados), benfeitoria representada por 2 (dois) blocos edificados com área construída de 336,00 m² (Trezentos e trinta e seis metros quadrados), localizado na Rua Floriano Peixoto, nº 949, Bairro Papouco, Município de Rio Branco, Estado do Acre, CEP nº 69.900-100, cadastrado no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 0139.00287.500-6 e Registro Imobiliário Patrimonial Utilização (RIP-UTILIZAÇÃO) nº 0139.00080.500-0​, registrado sob a matrícula nº 26.020, Livro 02 - Registro Geral, da 1ª Serventia de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Rio Branco, Estado do Acre, destinado à instalação da Unidade Avançada de Patologia Clínica e Especialidades Médicas da Amazônia no Município de Rio Branco-AC, objetivando a prestação de atenção básica à saúde.

A consulta também versa sobre questionamento(s) envolvendo questão(ões) relacionada(s) ao pagamento de valor a União a título de ressarcimento em razão de danos causados ao imóvel cedido.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever os seguintes fragmentos da Nota Técnica SEI nº 19370/2023-MGI exarada no NUP: 19739.114042/2023-25 (SEI nº 35269756), elaborada pelo Serviço de Caracterização do Patrimônio da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre (SPU-AC), no qual há um relato da situação fática, verbis:

(...)

"Nota Técnica SEI nº 19370/2023/MGI

Assunto: Estimativa de Valor de dano ao Erário.

Senhora Coordenadora,

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. Trata-se do atendimento ao Despacho 33604195, o qual solicita avaliação imobiliária a fim de quantificar monetariamente o dano ao patrimônio.

2. O imóvel foi cedido provisoriamente à SANTA CASA DE MISERICÓRIDA NA AMAZÔNIA na data de 23 de abril de 2020, conforme Contrato de Cessão de Uso Gratuito de Imóvel (SEI nº 7685542) e Publicação Extrato de Cessão em Caráter Provisório (7820075), através do processo administraJvo10154.122200/2020-74.

ANÁLISE

3. Na data de 02 de junho de 2023, os técnicos da SPU/AC fizeram a vistoria no imóvel da União situado na Rua Floriano Peixoto, nº 949, Rio Branco-AC, registrado no 1º Ofício do Rio Branco/AC sob o número de Matrícula 26020 e cadastrado no SPIUNet sob o RIP Imóvel 0139 00287.500-6. De acordo como Relatório de Vistoria Junho 2023 (34910511) e a Anexo Fotográfico Junho 2023 (34910507), a edificação teve instalações elétricas, hidrossanitárias, janelas, portas e cobertura depredados, sendo que o estado geral de conservação atual é edificação sem valor.

4. Já de acordo com Relatório RFI 1607 - Setembro 2020 (34914780) foi realizada fiscalização no imóvel na data de 22/09/2020 e conforme a caracterização das condições verificadas na fiscalização, o imóvel encontrava-se em mau estado de conservação antes da cessão ao outorgado conforme os relatórios de fiscalização do processo SEI-MP n° 05540.000436/2009-51, sendo que em análise ao Anexo Fotográfico setembro 2020 (SEI nº 34914792), observa-se que o estado de conservação geral na data da vistoria é necessitando de reparos importantes.

5. Para estimativa do valor do dano ao erário, procedeu-se com a avaliação da benfeitoria em02 cenários: avaliação da benfeitoria no estado de conservação atual e avaliação da benfeitoria no estado de conservação do imóvel na época do início da cessão do imóvel à SANTA CASA DE MISERICÓRIDA NA AMAZÔNIA. No quadro abaixo é apresentado os cálculos para cada cenário, peloMétodo da Quantificação do Custo:

(...)

6. Através do quadro acima é possível estimar o valor do dano ao patrimônio através da desvalorização da benfeitoria: R$ 227.431,60 - R$ 162.115,34 = R$ 65.316,26.

CONCLUSÃO

7. O dano ao erário estimado é da monta de R$ 65.316,26 (sessenta e cinco mil e trezentos e dezesseis reais e vinte e seis centavos).

RECOMENDAÇÃO

8. Recomenda-se encaminhar o processo a consultoria jurídica, a fim de que se responda que medidas administrativas e jurídicas devem ser adotadas referentes à Santa Casa da Amazônia"

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s) no OFÍCIO SEI Nº 69582/2023/MGI (SEI nº 35394058):

a) Deste modo, considerando a necessidade de que ocorra a reparação dos danos causados ao imóvel (que encontra-se absolutamente depredado, sem qualquer condição de uso), solicitamos orientação sobre a existência alguma regulamentação/ato normativo que regulamente o procedimento a ser seguido (etapas do processo administrativo) para ressarcimento dos danos.

Segundo o artigo 28 da Lei Federal nº  9.784, de 29 de janeiro de 1999​, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal,  devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.

A imposição de deveres e ônus a pessoas físicas ou jurídicas em razão da utilização do patrimônio imobiliário da União pressupõe a adoção de procedimento administrativo no qual sejam asseguradas as garantias processuais da ampla defesa e do contraditório, consectários do devido processo legal (due process of law), disciplinados no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal e no artigo 2º, caput, e parágrafo único, inciso X, da Lei Federal nº  9.784, de 29 de janeiro de 1999, os quais facultam à parte interessada durante todo o processo, a efetiva participação, proporcionando a utilização de todos os meios de defesa admitidos pelo ordenamento jurídico.

A Lei Federal nº  9.784, de 29 de janeiro de 1999, prevê em o artigo 2º, caput,  artigo 27, parágrafo único e artigo 28, o seguinte:

(...)

"CAPÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.” (destacou-se)

(...)

"CAPÍTULO IX

DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS

Art. 27. O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado.

Parágrafo único. No prosseguimento do processo, será garantido direito 

de ampla defesa ao interessado.

Art.28. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem

para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição 

ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.” (grifou-se)

Quanto ao conteúdo do atos administrativos restritivos que impõem deveres e ônus ao(à) interessado(a), reputo conveniente transcrever a lição de José dos Santos Carvalho Filho em sua obra Processo Administrativo Federal - Comentários à Lei nº 9.784, de 29.1.1999:^[2]

(...)

"Capítulo 10

Da Comunicação dos atos

(...)

2. Objeto das intimações

(...)

OBJETO ESPECÍFICO – Objeto específico são as categorias determina­ das de atos processuais que devem ser objeto das intimações. Tais atos estão relacionados no art. 28 da lei. Reza o dispositivo que devem ser comunicados ao interessado por meio de intimação “os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse”.

Examinando­-se a disposição legal, podemos, para fins didáticos e de sistema, dividir os atos que são objeto específico das intimações em dois grupos: os atos restritivos e os atos benéficos.1.Atos restritivos são aqueles que impõem deveres, ônus, sanções ou restrições a direitos e atividades do interessado. vejamos em que consistem tais atos.

Atos restritivos são aqueles que impõem deveres, ônus, sanções ou restrições a direitos e atividades do interessado. vejamos em que consistem tais atos.

a)    Deveres são obrigações que não podem deixar de ser cum­pridas e, por isso mesmo, podem ensejar coerção e sanções com o objetivo de serem observados. O que caracteriza os deveres é o fato de que o indivíduo a eles sujeito não tem outra alternativa de conduta. Exemplos de deveres são os de boa­-fé, lealdade, veracidade etc. se no processo se exige do administrado que informe sobre certo fato ou que apresente o original de certo documento em seu poder, tem ele o dever de agir com veracidade. se lhe é exigida prestação de contas, deve apresentá-­las sem tergiversações, em respeito ao dever de probidade.

b) Ônus é a situação que decorre do poder de opção conferi­do ao indivíduo. Diversamente do dever, que só admite uma conduta lícita, o ônus faz parte dos poderes gerais de que é titular a pessoa. não há, por conseguinte, supressão do poder de escolha. Entretanto, a despeito de ensejar, para o interessado, o poder de escolha entre agir e não agir, deve ele arcar com as consequências de sua opção, ainda que sua escolha lhe provoque gravames.^[3]

A produção de prova para reconhecimento do direito constitui ônus para o interessado: não se lhe obriga que o faça, mas, não o fazendo, sofrerá as consequências jurídicas de seu gesto negativo, inclusive o de não conseguir o reconhecimento do direito".

Para contextualização e compreensão da abrangência do devido processo legal no âmbito do processo administrativo, considero necessário transcrever aspectos intrínsecos a tal princípio existentes no Manual de Responsabilização Administrativa de Pessoas Jurídicas ^[4]elaborado pelo extinto Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU), atualmente Controladoria-Geral da União (CGU), verbis:

(...)

"2.2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 

SANCIONADOR

(...)

2.2.1. DEVIDO PROCESSO LEGAL

Preceitua a Constituição Federal que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo 

legal”, em consagração normativo-constitucional do princípio em questão. No âmbito do direito processual, firmou-se o entendimento de que o devido processo legal, cuja origem costuma-se creditar à histórica Magna Carta de João Sem Terra, de 1215, se apresenta como supraprincípio norteador de todos os demais a que se deve observância no curso de uma relação processual. Desta maneira, violações aos princípios da legalidade, contraditório e ampla defesa, além de outros a que se fará menção, repercutem de maneira reflexa neste princípio matriz.

Anota-se no campo doutrinário que, por se tratar de princípio-base, teria sido suficiente ao legislador constituinte, no que respeita aos princípios processuais, ter-se limitado à mera previsão do devido processo legal, cuja eficácia irradiante daria ao intérprete da lei elementos suficientes para se extrair do seu conceito todos os outros princípios dele derivados. Não foi essa, entretanto, a opção adotada, uma vez que, além da previsão do princípio maior, estabeleceu o constituinte a previsão expressa de diversos outros que dele naturalmente decorrem, tais como o contraditório e a ampla defesa, publicidade, isonomia etc.

Na atualidade, distingue-se o princípio analisado sob duas óticas: devido processo legal formal (procedural due process) e devido processo legal substantivo (substantive due process).

Sob o aspecto formal, o devido processo exige a plena observância do rito processual estabelecido em lei, especialmente aquelas garantias e 

direitos mais sensíveis ao pleno exercício do direito de defesa. Ao interpretar o conceito, Fábio Medina Osório^[5] preceitua que a cláusula em exame traduz uma forma de “processualização” das atividades do Poder Público, com a imposição da observância de procedimentos necessários à regular tramitação processual, tais como: notificação ou citação do imputado, para dar-lhe ciência da imputação em curso; abertura da possibilidade de o imputado manifestar-se a respeito do caso; resolução previamente motivada por parte da autoridade competente e a existência de um órgão julgador imparcial. (os destaques não constam do original)

Sob o aspecto substancial, o devido processo se apresenta como pilar de sustentação dos ditames da razoabilidade e proporcionalidade, funcionando como mecanismo de controle das arbitrariedades do Poder Público podendo, assim, ser associado à ideia de um processo justo, que permita ampla participação das partes e a efetiva proteção dos seus direitos."

Sobre o devido processo legal no âmbito do processo administrativo Rafael Carvalho Rezende Oliveira em sua irretocável obra Curso de Direito Administrativo^[6] leciona o seguinte:

"CAPÍTULO 16

PROCESSO ADMINISTRATIVO

(...)

16.5 PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

O processo administrativo é regido por diversos princípios consagrados, expressa ou implicitamente, no texto constitucional e na legislação ordinária. Não há um rol exaustivo no elenco dos princípios, conforme demonstra a própria redação do art. 2.º, caput, da Lei 9.784/1999, que dispõe: “A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência” (grifo nosso). Serão exemplificados, abaixo, alguns dos princípios mais importantes aplicáveis aos processos administrativos.

16.5.1 Princípio do devido processo legal

O devido processo legal (due process of law), consagrado no art. 5.º, LIV, CRFB, possui dois sentidos:

a) sentido procedimental (procedural due process): a Administração deve respeitar os procedimentos e as formalidades previstas na lei; e

b) sentido substantivo (substantive due process): a atuação administrativa deve ser pautada pela razoabilidade, sem excessos.

16.5.2 Princípio do contraditório

O princípio do contraditório, previsto no art. 5.º, LV, CRFB, garante o direito de as partes serem ouvidas e informadas sobre os fatos, argumentos e documentos relacionados ao  processo administrativo, bem como impõe o dever de motivação das decisões administrativas.

16.5.3 Princípio da ampla defesa

A ampla defesa, garantia consagrada no art. 5.º, LV, CRFB, reconhece o direito de a parte rebater acusações ou interpretações com a finalidade de evitar ou minorar sanções, bem como preservar direitos e interesses. Em regra, a ampla defesa deve ser oportunizada antes da formulação da decisão administrativa, salvo situações excepcionais urgentes nas quais a defesa pode ser postergada para momento posterior (ex.: apreensão de medicamentos com validade expirada, embargo de obra em área de risco etc.).^[7]

A ampla defesa consiste na liberdade inerente ao indivíduo de, em defesa de seus interesses, alegar fatos e propor provas, assegurando que o litigante exerça, sem qualquer restrição, seu direito de defesa, permitindo ao administrado o manejo de todos os instrumentos e mecanismos dispostos no ordenamento jurídico destinados à efetiva materialização do ato de defesa, pois o direito de defender-se é essencial a todo e qualquer Estado que se pretenda minimamente democráticos.

Já o contraditório traduz a noção de bilateralidade de audiência, de modo a exigir a comunicação ao(à) interessado(a) da existência da existência e dos termos do processo, bem como a concessão de oportunidade para que sejam apresentadas alegações e produzidas provas em momento anterior à decisão final do processo.

Para um melhor entendimento sobre o conteúdo e alcance do princípio do devido processo legal, vale mencionar o ensinamento de Nelson Nery Júnior em sua obra Princípios do Processo na Constituição Federal: processo civil, penal e administrativo. 9ª Ed., revista, ampliada e atualizada com as novas súmulas do STF (simples e vinculantes) e com análise sobre a relativização da coisa julgada. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009, pp. 76/77:

(...)

“5. O principio do due process of Law  como postulado constitucional 

fundamental do processo civil

O direito processual está subordinado aos princípios constitucionais gerais, entre os quais ressaltamos o princípio da dignidade humana, que se apresenta como fundamento da República Federativa do Brasil (CF 1º III), tal a sua importância e magnitude no direito constitucional brasileiro.

Respeito e proteção da dignidade humana como dever (jurídico) fundamental do Estado Constitucional (Verfassungsstaat) constitui a premissa para todas as questões jurídico-dogmáticas particulares. Dignidade humana constitui a norma fundamental do Estado, porém é mais do que isso: ela fundamenta também a sociedade constituída e eventualmente a ser constituída. Ela gera uma força protetiva pluridimensional, de acordo com a situação de perigo que ameaça os bens jurídicos de estatura constitucional. De qualquer sorte, a dignidade humana, como tal, é resistente à ponderação.

A doutrina identifica o fenômeno de submissão do direito infraconstitucional à Constituição Federal de várias maneiras, conforme sua área de incidência, como, por exemplo, denominando-se de eficácia civil dos direitos fundamentais, de constitucionalização do direito privado, pelo que nos seria lícito concluir pela existência de uma eficácia processual dos direito fundamentais.

Evidentemente nem seria necessário construção desse jaez, dada a natureza de constituição dirigente de que goza nessa Carta Política, o que significar dizer que todos os ramos do direito se subordinam à Constituição Federal e devem conformar-se a ela. Quando houver inconstitucionalidade de lei ou de qualquer outra norma, esta não poderá produzir efeito, razão pela qual o juiz e o poder público em geral não poderão aplicá-la. Esse controle de constitucionalidade feito no caso concreto (controle difuso) pode, também, ser realizado no plano abstrato (controle concentrado), conforme previsto, por exemplo, na CF 102 I a.

Além dos princípios constitucionais gerais que atuam no processo, há os específicos, cuja incidência é direta, motivo pelo qual eles é que estão tratados por nós neste estudo.

O princípio constitucional fundamental do processo civil, que entendemos como a base sobre a qual todos os outros princípios e regras se sustentam, é o devido processo legal, expressão oriunda da inglesa due process of law. A Constituição Federal brasileira de 1988 fala expressamente que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” (CF 5º LV).

Em nosso parecer, bastaria a norma constitucional haver adotado o princípio do due process of law para que daí decorressem todas as consequências processuais que garantiriam aos litigantes o direito a um processo e a uma sentença justa. É, por assim dizer, o gênero do qual todos os demais princípios e regras constitucionais são espécies.

Assim é que a doutrina diz, por exemplo, serem manifestações do “devido processo legal” a publicidade dos atos processuais, a impossibilidade de utilizar-se em juízo prova obtida por meio ilícito, assim como os postulados do juiz natural, do contraditório e do procedimento regular".

Neste sentido o magistério novamente de José dos Santos Carvalho Filho:^[8]

(...)

"Capítulo 10

Da Comunicação dos atos

1  A intimação

CONSIDERAÇÕES INICIAIS – em virtude do objetivo das intimações, que é o de propiciar a ciência da prática de determinado ato a quem dele deva conhecer, pode dizer­-se que se destinam ao intercâmbio processual.^[9]

No direito processual anterior, fazia­-se distinção entre intimações e notificações, mas o código vigente aboliu a distinção, mantendo apenas as intimações, e estas atualmente tanto podem referir­-se à ciência de atos pre­ téritos como à dos futuros. além disso, nem sempre implicam o dever de o intimado fazer ou deixar de fazer alguma coisa, “pois podem noticiar ato ou fato que não acarrete qualquer atuação por parte de um, alguns ou todos os intimados”.^[10]

Dentro do contexto da disciplina do processo administrativo, as intima­ções desempenham importante papel para os interessados, de modo que tanto para cientificá-­los de atos praticados como para instá­-los à prática de algum ato, possivelmente de seu próprio interesse, há inegavelmente relação de causa e efeito com o princípio do contraditório e ampla defesa. Sem tais garantias, os interessados não poderiam exercer, em toda a sua plenitude, a defesa de seus interesses e oferecer, quando necessário, elementos de contraditoriedade em relação a fatos e afirmações deduzidos no processo.^[11]

Por tal motivo, não há como validar efeitos de ato processual no que concerne ao interessado se este não foi devidamente intimado. Resulta que todos os trâmites posteriores que derivarem da omissão administrativa de intimar o interessado são ineficazes em relação a este e suscetíveis de invalidação. Não fulminar a omissão com tal consequência é vulnerar aquele princípio constitucional (art. 5º, LV), o que evidentemente o direito não pode tolerar." (os destaques não constam do original)

Sobre o princípio do devido processo legal preleciona Sandro Lucio Dezan,^[12] verbis:

(...)

"Capítulo 4

PRINCÍPIOS MATERIAIS E PROCESSUAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

4.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

4.2.4 Princípio do Devido Processo Legal

A Constituição de 1988 trouxe o preceptivo de que "ninguém será privado de sua liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal" (art. 5º, LIV. Deste modo, no bojo da Administração Pública (sem embargo de sua observância por qualquer atividade estatal, por entes e órgãos, bem como por pessoas jurídicas de direito privado), qualquer ação do Estado deve estar pautada em procedimentos, ritos, princípios, normas e valores postos pelo ordenamento jurídico. Não há validade na aplicação de qualquer penalidade com inobservância do processo posto e prejudicial ao suposto acusado. E esse processo empregado tem que ser o devido, justo e garantidor da gama de direitos individuais (espectro material, substantivo), servindo, assim, como orientação ao legislador, para que vise à normatização de valores condizentes com a dignidade da pessoa humana e seu atual estágio de evolução da sociedade. (os destaques não constam do original)

(...)

Não obstante, no Brasil, com a previsão expressa desse princípio,^[13] a Constituição de 1988 trouxe ao direito pátrio uma cláusula de mutação constitucional, pautada na via empírica, pelo agir não do poder reformador constituinte, mas sim do Poder Judiciário. Ampliaram-se seus efeitos normativos, abarcando não somente o aspecto processual, mas também o aspecto material, dando azo a uma aplicação pautada na razoabilidade na proporcionalidade, por força do atual judicial e suas formulações (judicial review, da Suprema Corte norte-americana),^[14] limitando, assim, o agir dos Poderes Legislativos e Executivo, dentre de parâmetros do razoável, como valor de justiça".

Neste sentido a lição de Alexandre de Moraes em sua obra Direito Constitucional:^[15]

(...)

"3 Direitos e Garantias Fundamentais

(...)

24 DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E CELERIDADE PROCESSUAL (ART. 5º, LIV, LV E LXXVIII E LEI Nº 11.419/2006)^[16]

A Constituição Federal de 1988 incorporou o princípio do devido processo legal, que remonta à Magna Charta Libertatum de 1215, de vital importância no direito anglo-saxão. Igualmente, o art. XI, nº 1, da Declaração Universal dos Direitos do Homem, garante que

“todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente até que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento público no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessárias à sua defesa”.

Inovando em relação às antigas Cartas, a Constituição atual referiu-se expressamente ao devido processo legal, além de fazer-se referência explícita à privação de bens como matéria a beneficiar-se também dos princípios próprios do direito processual penal.

O devido processo legal configura dupla proteção ao indivíduo, atuando tanto no âmbito material de proteção ao direito de liberdade, quanto no âmbito formal, ao assegurar-lhe paridade total de condições com o Estado-persecutor e plenitude de defesa (direito a defesa técnica, à publicidade do processo, à citação, de produção ampla de provas, de ser processado e julgado pelo juiz competente, aos recursos, à decisão imutável, à revisão criminal).

O devido processo legal tem como corolários a ampla defesa e o contraditório, que deverão ser assegurados aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral,^[17] conforme o texto constitucional expresso (art. 5º, LV). Assim, embora no campo administrativo, não exista necessidade de tipificação estrita que subsuma rigorosamente a conduta à norma, a capitulação do ilícito administrativo não pode ser tão aberta a ponto de impossibilitar o direito de defesa, pois nenhuma penalidade poderá ser imposta, tanto no campo judicial, quanto nos campos administrativos ou disciplinares, sem a necessária amplitude de defesa.^[18] (os destaques não constam do original)

Por ampla defesa entende-se o asseguramento que é dado ao réu de condições que lhe possibilitem trazer para o processo todos os elementos tendentes a esclarecer a verdade ou mesmo de omitir-se ou calar-se, se entender necessário,^[19] enquanto o contraditório é a própria exteriorização da ampla defesa, impondo a condução dialética do processo (par conditio), pois a todo ato produzido pela acusação caberá igual direito da defesa de opor-se-lhe ou de dar-lhe a versão que melhor lhe apresente, ou, ainda, de fornecer uma interpretação jurídica diversa daquela feita pelo autor. Salienta Nelson Nery Junior que

“o princípio do contraditório, além de fundamentalmente constituir-se em manifestação do princípio do Estado de Direito, tem íntima ligação com o da igualdade das partes e o do direito de ação, pois o texto constitucional, ao garantir aos litigantes o contraditório e a ampla defesa,^[20] quer significar que tanto o direito de ação, quanto o direito de defesa são manifestação do princípio do contraditório”.^[21] 

Segundo artigo 31, parágrafo único, da Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020, que estabelece as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União, a notificação deverá conter os seguintes elementos:

(...)

"CAPÍTULO IV

DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO

(...)

Seção IV

DA NOTIFICAÇÃO

Art. 31. A notificação tem como objetivo cientificar o suposto infrator sobre:

I -as providências referidas no § 5º do art. 27, se for o caso; e

II - a realização dos atos processuais previstos neste Capítulo.

Parágrafo único: A notificação deverá conter: 

I - a identificação do notificado e o nome do órgão ou entidade emissora da notificação;

II - a finalidade da notificação;

III - a data, a hora e o local em que deve comparecer o notificado, quando for o caso, bem como a necessidade de comparecimento pessoal ou a possibilidade de se fazer representar por procurador munido do respectivo instrumento;

IV - a possibilidade de continuidade do processo independentemente de seu comparecimento;

V - a identificação dos fatos e fundamentos legais que justificam o procedimento; e (os destaques não constam do original)

VI - o prazo de que trata o art. 34, conforme a natureza do ato a ser praticado."

Feito tais registros, recomendo a SPU-AC notificar/intimar a Santa Casa de Misericórdia da Amazônia para ciência do RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO INDIVIDUAL - OCORRÊNCIA Nº 320/2023 (SEI nº 32732595 - NUP: 19739.114042/2023-25),  bem como para exercer, no prazo de 10 (dez) dias (art. 44, caput, da Lei Federal nº 9.784/1999),^[22] a defesa de seus interesses e oferecer, caso queira, elementos de contraditoriedade para refutar o valor apurado a título de danos causados ao imóvel cedido objeto da Nota Técnica SEI nº 19370/2023-MGI  (SEI nº 33382290 -  NUP: 19739.114042/2023-25).

b) Além disso, questionamos se existe a possibilidade de reparação do dano por meio de recolhimento dos valores apurados em favor do erário ou se há a obrigatoriedade de que o cessionário proceda com a reforma do imóvel, destacando que, quando do recebimento, este não estava em perfeitas condições de uso, fazia-se necessário grandes reparos para utilização.

Partindo da premissa de que por ocasião da celebração do instrumento contratual as benfeitorias existentes no imóvel cedido apresentavam mau estado de conservação, a realização de reforma não as restituirá ao estágio em que se encontravam anteriormente à cessão (status quo ante), sendo neste aspecto de difícil mensuração, razão pela qual é mais adequado a adoção dos critérios objetivos de depreciação do bem imóvel e quantificação monetária dos danos  existentes na  Nota Técnica SEI nº 19370/2023-MGI (SEI nº 35269756 - NUP: 19739.114042/2023-25). 

Na hipótese de não ser possível o ressarcimento do valor apurado na esfera administrativa mediante esforços conjuntos e integrados entre a SPU-AC e a Santa Casa de Misericórdia da Amazônia, talvez a alternativa viável seja a submissão de eventual demanda perante a Câmara Local de Conciliação da Consultoria Jurídica da União no Estado do Acre (CLC/CJU-AC), sob supervisão da Câmara de Mediação e Conciliação da Administração Federal da Advocacia-Geral da União (CCAF/AGU), órgão integrante da estrutura organizacional da Consultoria-Geral da União (CGU) ao qual compete dirimir, por meio de mediação, as controvérsias envolvendo particular e órgão ou entidade pública federal, nos casos previstos no regulamento de que trata o parágrafo 2º do artigo 32 da Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015, para avaliar a admissibilidade de pedido de resolução de conflito, objetivando a solução consensual, em consonância com o artigo 19, incisos I e III, alínea d), da Portaria Normativa AGU nº 24, de 27 de setembro de 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 186, Seção 1, de 30 de setembro de 2021 (Quinta-feira),  que dispõe sobre a competência, a organização e o funcionamento da Consultoria-Geral da União.

Caso não seja viável a submissão da demanda de ressarcimento do valor apurado a título de danos provocados ao imóvel cedido perante a Câmara Local de Conciliação da Consultoria Jurídica da União no Estado do Acre (CLC/CJU-AC), a SPU-AC deverá acionar a Procuradoria da União no Estado do Acre (PU-AC), órgão de execução da Procuradoria-Geral da União (PGU) responsável pela representação judicial na União, para o ajuizamento da competente Ação Judicial perante a Justiça Federal do Estado do Acre objetivando o pagamento do valor devido à União.

III.1 - RESCISÃO CONTRATUAL UNILATERAL. DESCUMPRIMENTO DE ENCARGOS CONTRATUALMENTE PACTUADOS. INADIMPLEMENTO DE OBRIGAÇÕES CONTRATUAIS.

Quanto a extinção contratual por descumprimento de Cláusula e encargos/obrigações contratuais nos instrumentos de destinação a terceiros de bens imóveis de domínio da União, a INSTRUÇÃO NORMATIVA SCGPU/ME Nº 23, de 18 de março de 2020, da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, atualmente Secretaria do Patrimônio da União (SPU), prevê o seguinte procedimento:

(...)

"CAPÍTULO II

DAS INFRAÇÕES E SANÇÕES

(...)

Seção VI

DA EXTINÇÃO CONTRATUAL

Art. 18. A extinção contratual ocorre quando houver vistoria da utilização do uso do imóvel e for verificado o descumprimento das cláusulas e encargos contratuais, observado o devido processo legal.

§ 1º Verificada a ocorrência de descumprimento das cláusulas e encargos contratuais, o fiscal da SPU notificará a autuada para sanar em 30 (trinta) dias as irregularidades sob pena de extinção contratual.

§ 2º Findo o prazo que trata o artigo anterior, em nova vistoria, verificada a manutenção das irregularidades, a SPU notificará a extinção do contrato de destinação.

(...)

CAPÍTULO IV

DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO

(...)

Seção III

DO PROCEDIMENTO FISCALIZATÓRIO

Art. 28. Caberá também a aplicação de notificação, nos casos de vistoria em que for identificada a ocorrência de descumprimento das cláusulas e encargos contratuais previstas nos contratos de destinação e nos termos de adesão de praia.

§ 1º A notificação de que trata o caput determinará 30 (trinta) dias para sanar as irregularidades sob pena de extinção contratual.

§ 2º Findo o prazo que trata o artigo anterior, em nova vistoria, verificada a manutenção das irregularidades, acarretará os seguintes desdobramentos:

I - a SPU comunicará a extinção contratual por descumprimento de cláusula, nos contratos de destinação;" (grifou-se)

A rescisão contratual consiste na extinção do vínculo contratual no prazo de vigência por fato jurídico superveniente, podendo resultar de descumprimento de obrigação ou por desinteresse, de forma conjunta ou unilateral, conforme previsão contratual.

Segundo a CLÁUSULA SEXTA, alínea "c)" do Contrato de Cessão de Uso Gratuito em Caráter Provisório (SEI nº 7685542), constitui motivo para rescisão do contrato unilateralmente, revertendo o imóvel à União (outorgante cedente), sem qualquer direito à indenização à outorgada cessionária (Santa Casa de Misericórdia da Amazônia), se houver inadimplemento de cláusula contratual.

A CLÁUSULA QUARTA estipulou como obrigação da cessionária (Santa Casa de Misericórdia da Amazônia) a proteção, administração, uso, conservação e demais responsabilidades sobre as despesas incidentes sobre o bem imóvel cedido, fixando no Parágrafo Único o prazo de 15 (Quinze) dias, contado da data de assinatura do instrumento contratual, para ocupação e manutenção do imóvel cedido.

Com fundamento nas informações prestadas pelo órgão de gestão patrimonial no RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO INDIVIDUAL - OCORRÊNCIA Nº 320/2023 (SEI nº 32732595 - NUP: 19739.114042/2023-25), na NOTIFICAÇÃO Nº 117/2023 (SEI nº 33382290 -  NUP: 19739.114042/2023-25) e na Nota Técnica SEI nº 19370/2023-MGI  (SEI nº 33382290 -  NUP: 19739.114042/2023-25), conclui-se que a  Santa Casa de Misericórdia da Amazônia (cessionária) descumpriu encargos referentes à proteção, administração, uso e conservação do bem imóvel cedido, inadimplindo, por consequência, obrigação prevista em Cláusula Contratual.

A concretização da rescisão contratual unilateral poderá ser implementada por meio do TERMO anexado ao SEI nº 35076218. Entretanto, a SPU-AC deverá realizar a(s) adequação(ões) sugerida(s) pela e-CJU/PATRIMÔNIO no item "36.", de modo a assegurar a regularidade da minuta sob o aspecto jurídico-formal.

III.2 - MINUTA DO TERMO DE RESCISÃO UNILATERAL.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Termo de Rescisão Unilateral (SEI nº 35076218). Objetivando aprimorar a redação, proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre (SPU-AC) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões):

a) ITEM DO OBJETO: Avaliar com cautela a pertinência da manutenção do seguinte fragmento "(...) e a extinção de quaisquer obrigações originadas a partir de sua celebração em 23/04/2020", pois a redação pode gerar dúvida sobre a desoneração de obrigação da cessionária, razão pela qual sugiro a seguinte redação em substituição a existente:

"O objeto do presente TERMO consiste na rescisão unilateral do Contrato de Cessão de Uso Gratuito Provisório em razão do descumprimento pela cessionária de Cláusula e inadimplemento de obrigações contratuais."

b) ITEM DO DISTRATO: Em relação ao FORO competente para apreciar as questões relacionadas ao Termo de Rescisão, proponho a seguinte redação em substituição a atual:

"Será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de Rio Branco, Seção Judiciária do Estado do Acre, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja". 

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[23]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "13.", "14.", "26.", 28.", "29.", "36." e "37." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre (SPU-AC) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 14 de julho de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154122200202074 e da chave de acesso d8e26839