ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00572/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 05029.000674/2002-80
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ALAGOAS
ASSUNTOS: CESSÃO DE USO GRATUITA DE IMÓVEL DA UNIÃO
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
I - Contrato de Cessão de Uso Gratuita de imóvel do Patrimônio da União ao Município de Novo Lino/AL;
II – Manifestações técnicas e administrativas favoráveis à cessão de uso gratuita do imóvel;
III – Fundamento jurídico: DEC-LEI Nº 9.760/46 e LEI Nº 9.636/98;
IV – Análise da minuta de Cessão de uso Gratuita;
V - Possibilidade de prosseguimento com as cautelas de estilo.
I - RELATÓRIO:
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995 e no art. 19 do Ato Regimental nº 05/2007, da Advocacia-Geral da União, a Superintendência do Patrimônio da União em Alagoas - SPU/AL, encaminhou a esta Consultoria Jurídica o processo em referência para análise da MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA, de imóvel da União a ser firmado entre a UNIÃO e o MUNICÍPIO DE NOVO LINO, CNPJ/MF nº 12.248.878/0001-20, destinado a regularização de ocupação do imóvel em que se encontra instalada a Creche Municipal José Tiago Gomes.
Os autos foram encaminhados a esta e-CJU por meio do OFÍCIO SEI Nº 66291/2023/MGI, de 28 de junho de 2023 (SEI n° 35220181), anexados ao Sistema Sapiens, com liberação de acesso externo ao Sistema Eletrônico de Informações (SEI), por meio do link https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2855766&infra_hash=9d187a5383f75783500cbe660da859e2, contendo destacadamente, os seguintes documentos:
Os autos do processo foram submetidos à análise e se encontram regularmente formalizados no sistema SEI, em conformidade com o ordenamento jurídico pertinente.
É o relatório.
II - DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada, no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características e requisitos tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.
Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
III - DA FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
Os bens públicos estão relacionados com o domínio público, no sentido de que o Estado exerce o poder de dominação sobre os bens de seu patrimônio (MEIRELLES, 2011, p. 477). Os bens da União encontram-se descritos no Art. 20 da Constituição da República, in verbis:
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; (grifos e negritos inseridos)
[...].
O Decreto-Lei 9.760/1946, por sua vez, ao dispor sobre os bens imóveis da União, disciplinou que:
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
[...]
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio. (grifos e negritos inseridos)
[...].
A União exerce o domínio patrimonial sobre seus bens, os quais qualificam-se legalmente como bens públicos conforme a destinação que recebem, enquanto afetados ao interesse público. Assim dispõe a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil):
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. (grifos e negritos inseridos)
Assim, dotada a União dos poderes de proprietário, que constituem seu domínio, cabe à mesma, em harmonia com a afetação de seus bens ao interesse público, usar, fruir, dispor, e reaver seus bens de quem quer que injustamente os possua podendo transferir tais atributos a terceiros na forma da lei, vez que adstrita ao princípio da legalidade. Além de estar assistida pelos institutos de direito privado, a União dispõe de institutos de direito público, regulados por lei especial.
A cessão de uso se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, ficando sempre a Administração com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão.
Em conformidade com o art. 18, da Lei nº 9.636, de 98, combinado com o § 3º, do art. 64, do Decreto-lei 9.760/46, a cessão de uso será utilizada quando interessar à União prestar auxílio ou colaboração, mediante o uso oneroso, gratuito, ou em condições especiais, de imóvel integrante de seu patrimônio. Ele poderá ter seu uso cedido a Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos (de caráter educacional, cultural ou assistencial), bem assim, a pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereça tal favor.
Nessa esteira, no que tange à utilização dos bens imóveis da União, o Decreto-Lei Federal no 9.760/46 determina que:
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
§ 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.
2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.
3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.
Com o advento da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, a qual dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, entre outras providências, foram previstas as seguintes normas para o instituto da cessão.
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.
(...)
§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.
§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
§ 5º Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
(...)
§ 10. A cessão de que trata este artigo poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da União, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 11. A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 12. Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico da cessão resolver-se-á sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem a qualquer outra indenização ao cessionário, e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020) (grifos e negritos inseridos)
Verificou-se nos autos que a cessão se encontra justificada e que foi devidamente apontado o interesse público pertinente, conforme se extrai do Projeto de utilização do imóvel (SEI n° 33943247) e da Nota Técnica SEI nº 13284/2023/MGI (SEI nº 33943295).
Portanto, sendo a União legítima detentora da Propriedade do imóvel de Matrícula nº 01-280, registrado no Cartório do Único Oficio de Novo Lino/Al, Livro nº 2-C, fls. 58, cuja aquisição se processou mediante Termo de Transferência e Incorporação ao Patrimônio da União lavrado em 30/04/2008 (SEI n° 28482036), com área de terreno de 10.000,00 m² e área construída de 475,00 m², localizado na rua Projetada, s/n, Centro, município de Novo Lino/Al (SEI n° 31328366), possui a faculdade de "usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha", conforme disposto no art. 1.228 do Código civil.
III.1. Competência para autorizar a cessão de uso gratuita de bem imóvel de domínio da União
Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, atribua competência para autorizar a cessão de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:
Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:
(...)
XX - administração patrimonial; (destaques e grifos inseridos)
Por sua vez, o recente Decreto nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprova Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, na forma dos Anexos I e II, assim dispõe:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;.
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas ao desenvolvimento sustentável.(destaques e grifos inseridos)
Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhes foram concedidas, o que abrange a cessão de uso de imóveis da União.
Ressaltamos ainda, que na Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2021, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União delegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática do ato administrativo, após aprovação do GE-DESUP :
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
I - transferência de domínio pleno de bens imóveis rurais da União ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para utilização em projetos de reforma agrária;
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
III - cessão de uso gratuito para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive quando provisória, independentemente do valor do imóvel;
IV - cessão provisória de uso gratuito de imóveis da União, quando houver urgência em razão da necessidade de proteção ou manutenção do imóvel, regularização dominial ou interesse público, devendo o respectivo instrumento conter cláusula resolutiva para o caso de necessidade ou interesse público superveniente;
V - cessão de uso onerosa e o arrendamento de imóveis da União, cujo valor de avaliação seja de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), exceto as áreas destinadas à exploração dos portos e instalações portuárias de que tratam os arts. 4º e 8º da Lei de 12.815, de 5 de junho de 2013;
VI - cessão de uso em condições especiais de imóveis da União, cujo valor de avaliação seja de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), exceto as áreas destinadas à exploração dos portos e instalações portuárias de que tratam os arts. 4º e 8º da Lei de 12.815, de 5 de junho de 2013.
VII - cessão provisória de bens imóveis não-operacionais oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA aos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, devendo o respectivo instrumento conter cláusula resolutiva para o caso de necessidade ou interesse público superveniente;
VIII - remição do foro nas zonas onde não subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico, para imóveis de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais);
IX - guarda provisória disciplinada na Instrução Normativa SPU/ME nº 26, de 2021;
X - concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) e a autorização de uso, nos termos da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001; e
XI - realização de obra em áreas de uso comum do povo de domínio da União, quando a intervenção a ser realizada não alterar essa característica e for dispensada posterior cessão. (destaques e grifos inseridos)
No caso concreto, tratando-se de competência delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União, não há necessidade de portaria autorizativa do titular da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, conforme entendimento firmado no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (item 72.), elaborado pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (CCPI/PGACPNP/PGFN), aprovado como PARECER REFERENCIAL por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2020-70).
Quanto a assinatura do Termo de Contrato, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU/AL, em consonância com o Decreto nº 11.437/2023. Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.
III.2. Competência do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESEUP-0) para análise e deliberação
Constatou-se que houve a submissão da proposta da cessão de uso gratuita de bem imóvel de domínio (propriedade) da União ao Município de Alta Floresta/MT, mediante celebração de Contrato, restando submetido ao GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA (GE-DESUP 1 - REF-APF), para análise e deliberação, conforme se infere da Ata de Reunião realizada em 07 de junho de 2023 (SEI nº 34850940), o qual manifestou-se favoravelmente à destinação pretendida.
A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial/ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos::
I - Aforamento gratuito;
II - Alienação por:
a) Doação;
b) Permuta;
c) Venda, quando a proposta estiver instruída como dispensa ou inexigibilidade de licitação; e
d) Remição de foro, exceto as enquadráveis na Portaria SPU/ME nº 7796, de 30 de junho de 2021.
III - Autorização de uso;
IV - Cessão de Uso Gratuita; (negritei)
V - Cessão de Uso Onerosa;
VI - Cessão em Condições Especiais;
VII - Cessão provisória;
VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;
IX - Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;
X - Declaração de Interesse do Serviço Público;
XI - Entrega;
XII - Entrega Provisória;
XIII - Guarda Provisória;
XIV - Inscrição de Ocupação;
XV - Permissão de uso;
XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;
XVII - Transferência (gratuita);
XVIII - Regularização fundiária urbana; e
XIX - Destinação de imóveis para integralização de cotas de Fundos de Investimento Imobiliário.
Com efeito, a PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, de 20 de julho de 2021, regulamentou o funcionamento dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionados instituídos por meio da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021. Posteriormente foi editada a Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021, alterando a redação da Portaria SPU/SEDDM/ME nº 8.727, de 20 de julho 2021, conferindo em seu artigo 3º, inciso I, atribuição ao Grupo Especial de Destinação (GE DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações, excluídas as alienações com Valor de Referência (VREF) inferior a 10.000.000,00 (dez milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto da cessão foi adotado o valor de referência correspondente a R$ 1.280.864,29 (um milhão, duzentos e oitenta mil oitocentos e sessenta e quatro reais e vinte e nove centavos) nos termos do RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA Nº 172/2023 (SEI nº 31328366).
Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do Grupo Especial de Destinação (GE-DESUP-1), está em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021.
III.3. Da Dispensa de Licitação
O tema já foi objeto de consulta à AGU, respondida por meio do PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Advogado-Geral da União, no qual destaca-se o entendimento quanto à aplicabilidade da dispensa de licitação prevista no artigo 17, § 2º, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, aos contratos de cessão de uso de imóveis da União celebrados em prol de pessoas jurídicas da Administração Pública e entidades sem fins lucrativos:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. DIVERGÊNCIA DE ENTENDIMENTO JURÍDICO ESTABELECIDO ENTRE A CJU/RJ E A CONJUR/MP. CESSÃO DE USO ONEROSA DE IMÓVEL DA UNIÃO (FAIXA DE AREIA E ESPAÇO FÍSICO EM ÁGUAS PÚBLICAS) A MUNICÍPIO PARA O DESENVOLVIMENTO DE ATIVIDADE ECONÔMICA (INSTALAÇÃO DE PIER PARA EMBARQUE E DESEMBARQUE DE PASSAGEIROS). HIPÓTESE REGIDA PELO ART. 18, INC. I, E §§, DA LEI N.º 9.636/98, C/C ART. 17, §2º, DA LEI N.º 8.666/93.
1. A cessão de uso, que está regulamentada pelo art. 18 da Lei n.º 9.636/98, é instituto que visa a transferência do uso de imóvel da União a Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, para finalidade especificada em termo a ser firmado pelas partes.
[...]
4. Assiste razão à CONJUR/MP, que finca o ato no art. 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, já que a lei, ao facultar à Administração Pública dispensar a licitação para conceder direito real de uso de imóvel quando o uso destinar-se a outro ente Público, parece-nos também permitir a dispensa para a cessão de uso, pois esta, ao transferir apenas a posse direta, está contida naquela, que tem o condão de também transferir o direito de sequela, que motiva a persecução do bem.
5. Acórdão TCU n.º 842/2018 - Plenário
6. Necessidade de serem observadas todas as disposições do art. 26, da Lei n.º 8.666/93.
[...] (grifos e destaques inseridos)
No mesmo sentido, o PARECER n. 00898/2020/PGFN/AGU, que traz as seguintes considerações aqui reproduzidas:
[...] No ponto, este órgão de assessoramento jurídico tem reiterada compreensão no sentido da aplicabilidade do artigo 17, § 2º, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, aos contratos de cessão de uso de imóveis da União celebrados em prol de pessoas jurídicas da Administração Pública.
É que, se o dispositivo dispensa a licitação nos casos de concessão do direito real de uso de imóveis da Administração, não faria sentido entender que a mera cessão de uso, instituto menos gravoso para o cedente, não contaria com a possibilidade de aplicação da mesma regra.
Portanto, tratando-se de cessão de uso a ser firmada entre a SPU/AL e o Município de Novo Lino/AL, em sintonia com o citado PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU e com o PARECER n. 00898/2020/PGFN/AGU, considerando tratar-se de pessoas jurídicas da Administração Pública, entende-se ser aplicável ao caso concreto a dispensa de licitação prevista no artigo 17, § 2º, inc. I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, in verbis:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
(...)
§ 2o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: (Redação dada pela Lei nº 11.196, de 2005)
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
É importante o destaque, em razão do fato de que se trata de uma Cessão gratuita de imóvel da União, a uma entidade caracterizada como pessoa jurídica da Administração Pública, nestes casos, a destinação é dispensada de licitação. Posto que, o arcabouço legal contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de forma gratuita, visando conceder-lhe benefício que entenda conveniente prestar.
III.4. Minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita
À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita (SEI nº 35198104). O conteúdo da minuta apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material, cabendo apenas acrescentar cláusula referente ao FORO, sugerindo a inserção da seguinte redação:
CLÁUSULA XXXX - DO FORO, com a seguinte redação: Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de XXXXX, Seção Judiciária do Estado de Alagoas, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja.
Sugiro a SPU/AL promover a revisão final dos dados constantes das minutas de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).
Recomenda-se ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência dos valores constante no RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 172/2023 (SEI n° 31328366) e no ESPELHO SPIUNET (SEI n° 32327046), bem como, em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
IV - CONCLUSÃO
Diante do exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico-financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, conclui-se pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, nos moldes trazidos a exame, condicionada à observância das recomendações contidas nos parágrafos "38", "39" e "40", deste opinativo.
Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU/AL, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.
Brasília, 19 de julho de 2023.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 05029000674200280 e da chave de acesso 59a676de