ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00580/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10380.006653/87-62
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO CEARÁ – SPU-CE/MGI
ASSUNTOS: INCORPORAÇÃO DE IMÓVEL AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Incorporação de imóvel ao patrimônio da União.
III – Legislação: Inciso VII do art. 20 da Constituição de 1988, art. 1º, alínea “a”, do Decreto-Lei nº 9.760/1946, art. 1º da Lei nº 9.636/1998, art. 19 do Decreto nº 3.725/2001, Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022.
IV – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO CEARÁ – SPU-CE/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência, que trata da análise da minuta de Termo de Incorporação ao Patrimônio da União de terreno acrescido de marinha, com área de 136,20 m², localizado na Rua dos Groaíras (lado ímpar) nº 19, Praia de Iracema, município de Fortaleza/CE, por força do inciso VII, do art. 20, da Constituição Federal de 1988.
Foram disponibilizados, mediante acesso externo ao processo SEI, os seguintes documentos:
4357012 Ato 24/07/1987 EXTERNO
4357013 Processo 24/07/1987 EXTERNO
4357014 Termo 22/08/2016 EXTERNO
4357015 Despacho 22/08/2016 EXTERNO
4357016 Despacho 03/05/2018 EXTERNO
4357017 Despacho 04/05/2018 EXTERNO
28973761 Despacho 20/10/2022 SPU-CE-NUDEP
29533853 Nota Informativa 41331 16/11/2022 SPU-CE-NUCIP
29557659 Documento 16/11/2022 SPU-CE-NUCIP
29559492 Espelho 16/11/2022 SPU-CE-NUCIP
29559545 Nota Informativa 41449 16/11/2022 SPU-CE-NUCIP
29680976 Cadastro 22/11/2022 SPU-CE-NUREF
29681041 Nota Informativa 42173 22/11/2022 SPU-CE-NUREF
31767729 Nota Informativa 1589 16/02/2023 MGI-SPU-CE-SECAP
31844649 Nota 23/02/2023 MGI-SPU-CE-SECAP
31845029 Parecer 23/02/2023 MGI-SPU-CE-SECAP
31846407 Ofício 5311 23/02/2023 MGI-SPU-CE-SECAP
31846532 Despacho 23/02/2023 MGI-SPU-CE-SECAP
31889270 E-mail 24/02/2023 MGI-SPU-CE-SEAA
31935136 E-mail 27/02/2023 MGI-SPU-CE-SEAA
32078979 E-mail 03/03/2023 MGI-SPU-CE-SEAA
32079024 Resposta 03/03/2023 MGI-SPU-CE-SEAA
32079079 Anexo 03/03/2023 MGI-SPU-CE-SEAA
32079175 Despacho 03/03/2023 MGI-SPU-CE-SEAA
33026200 Planta 06/04/2023 MGI-SPU-CE-SECAP
33026230 Memorial Descritivo 06/04/2023 MGI-SPU-CE-SECAP
35302569 Nota Informativa 19633 30/06/2023 MGI-SPU-CE-SECAP-NUINC
35302749 Minuta de Termo de Contrato 30/06/2023 MGI-SPU-CE-SECAP-NUINC
35302847 Ofício 67930 30/06/2023 MGI-SPU-CE-SECAP-NUINC
35302889 Despacho 30/06/2023 MGI-SPU-CE-SECAP-NUINC
35451400 Parecer nº 00655-2020-PGFN-AGU 05/07/2023 MGI-SPU-CE-SECAP-NUINC
35451422 Nota Informativa SEI nº 12752-2021-ME 05/07/2023 MGI-SPU-CE-SECAP-NUINC
35551323 Planta 10/07/2023 MGI-SPU-CE-SECAP-NUINC
35575443 Despacho 10/07/2023 MGI-SPU-CE-SECAP-NUINC
35576303 Ofício 72978 10/07/2023 MGI-SPU-CE-SECAP-NUINC
Processo distribuído em 12/07/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para o não prosseguimento da autorização e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
A Nota Informativa SEI nº 19633/2023/MGI (35302569) e a Nota Informativa SEI nº 1589/2023/MGI (31767729) delimitam o objeto do presente processo:
Nota Informativa SEI nº 1589/2023/MGI (31767729)
INTERESSADO (S): JOÃO LOPES SANTOS FILHO e a UNIÃO
ASSUNTO: Incorporação / Regularização Cadastral.
REFERÊNCIA: Nota Informativa nº 42173/2022/ME (SEI nº 29681041)
1. Trata o presente processo do imóvel localizado na rua Groaíras, 19, Praia de Iracema, Fortaleza/CE, cadastrado no SIAPA sob o RIP 1389.0000448-02 (SEI nº 29680976), para regularização da ocupação em nome de João Lopes dos Santos Filho.
2. Em atenção à Nota Informativa nº 42173/2022/ME (SEI nº 29681041), proveniente do NUREF, na qual solicita informações e providências deste setor antes de iniciar a análise da aplicação de algum instrumento de regularização fundiária para o bem em pauta, quais sejam:
2.1. Núcleo de Caracterização e Incorporação (SPU-CE-NUCIP) para:
2.1.1. INFORMAR se existe matrícula relativa ao imóvel ou à área onde se encontra o imóvel;
2.1.2. INFORMAR se o imóvel está incorporado ao patrimônio da União;
2.1.3. ANALISAR e ADOTAR as medidas administrativas (se for o caso) no sentido de efetivar a regularização jurídico-cartorial do imóvel em nome da União;
(...)
3. O imóvel está registrado na Transcrição nº 13.395, de 10/11/1931, Livro de Transmissões 3-F, fls. 507, do Cartório de 1º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Fortaleza/CE, Circunscrição de São José, Praia de Iracema (SEI nº 4357013, pág. 14 e 15). Na referida Transcrição consta ser terreno acrescido de marinha.
4. Quanto as tratativas de incorporação ao Patrimônio da União de terreno de domínio da União e posterior regularização junto ao Cartório de Registro de Imóveis, dispõe a Lei 9.636, de 15 de maio de 1998, o seguinte:
Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
5. Ademais, corroborando com o citado acima, ressalta-se o contido na Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME Nº 28, de 26 de abril de 2022, publicada no Diário Oficial da União – DOU, Seção, de 05 de maio de 2022.
Art. 49. Após o esgotamento dos recursos administrativos, a Superintendência providenciará a incorporação dos imóveis da União, conforme legislação vigente e na forma do regulamento interno.
6. Vale salientar também o contido na Instrução Normativa – IN nº 2, de 17 de novembro de 2016:
Art. 55. Concluídas todas as providências, homologada em definitivo a linha e esgotados todos os recursos cabíveis, a Superintendência providenciará o registro das áreas definidas como terrenos de marinha, terrenos marginais, e acrescidos junto ao Cartório de Registro de Imóveis para fins do cumprimento do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. (grifo nosso)
7. Destaca-se também o contido na Nota Informativa SEI nº 12752/2021/ME (SEI nº 31844649), por meio do qual a Coordenação-Geral de Incorporação do Patrimônio - CGIPA, apresenta a interpretação dos itens do PARECER nº 00655/2020/PGFN/AGU (SEI nº 31845029) emitido pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, no qual é informado, nos itens 7 a 10, que é vedada a lavratura de termo de incorporação sobre área presumidamente de domínio da União, ou seja, antes de concluído o processo de demarcação.
8. Assim sendo, sugere-se encaminhar os autos ao servidor competente para elaboração de planta e memorial descritivo, em consonância com os preceitos da Lei de Registros Públicos, Lei Nº 6.015/73, quanto à perfeita caracterização do imóvel, informando também qual o processo de demarcação da Linha de Preamar Médio de 1831 (LPM de 1831) em que a área está inserida, e data da sua homologação.
9. Concomitantemente, sugere-se oficiar o Cartório de Registro de Imóveis da 1ª Zona solicitando a certidão atualizada da Transcrição nº 13.395, datada de 10/11/1931.
Nota Informativa SEI nº 19633/2023/MGI (35302569)
INTERESSADO (S): UNIÃO
ASSUNTO: Regularização do Imóvel - Incorporação ao Patrimônio da União/Art. 20 da Constituição Federal.
IMÓVEL: Rua Groaíras, 19, Praia de Iracema, Fortaleza/CE, cadastrado no SIAPA sob o RIP 1389.0000448-02
REFERÊNCIA: Despacho (SEI nº 32079175)
1. O presente NUP refere-se à incorporação do terreno, caracterizado como acrescido de marinha, localizado na Rua dos Groaíras (lado ímpar) n° 19, Praia de Iracema - Fortaleza/CE, cadastrado sob o RIP SIAPA 1389.0000448-02, constando área total da União de 136,20m², para regularização de ocupação (SEI nº 29680976).
2. Destarte, os autos foram encaminhados para continuidade da instrução Nota Informativa nº 1589/2023/MGI (SEI nº 31767729), com a elaboração pelo SECAP dos documentos técnicos pertinentes, Planta cadastral e confinantes (SEI nº 33026200) e Memorial Descritivo SPU-CE-SECAP (SEI nº 33026230), constando tratar-se de terreno acrescido de marinha/urbano, para que seja providenciada a incorporação e regularização patrimonial do imóvel em questão tomando como base tais documentos técnicos.
3. Tendo em vista a Nota Informativa nº 41449/2022/ME (SEI nº 29559545), cabe informar que no Registro do SIAPA citado mais acima consta da data de 16/11/2022, cuja a abertura do RIP foi motivada em função de passivo identificado pela SPU-CE, incluso na meta interna do então Núcleo de Destinação - NUDEP de processos em solução de continuidade (SEI nº 28973761), em razão do imóvel devidamente cadastrado no RIP 1389.00448.000-3 / SPIU (sistema antecessor ao SIAPA) não ter migrado para o SIAPA como esperado (SEI nº 29533853).
4. Fazendo uma síntese do histórico dos fatos, de acordo com o Processo nº 10380-006653/87-62 (SEI nº 4357013, pág. 58), consta na data de 17/05/1989 a autorização da inscrição de ocupação do bem em epígrafe em nome de João Lopes dos Santos Filho, CPF 013.151.103-34, cadastrado no Sistema SPIU RIP 1389.00448.000-3, mediante a efetivação do pagamento de laudêmio pela transferência do imóvel de Francisco Mendes Pereira Guerra, proprietário do terreno em comento identificado no registro da Circunscrição de São José / Praia, datado de 10/11/1931 (SEI nº 4357013, pág. 14). Acrescentando, consta nos autos questionamentos encaminhados à época a Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (CONJUR/MPOG) solicitando parecer com esclarecimentos julgados necessários sobre a regularização da ocupação, sem constar resposta no processo (SEI nº 4357013, pág. 141).
5. Para a regularização do imóvel, informa-se que o CRI do 1º Ofício da Comarca de Fortaleza - CE encaminhou a Certidão atualizada da Transcrição nº 13.395, Livro 3-F, Fl. 36, de 10/11/1931 (SEI nº 32079079), em resposta ao OFÍCIO SEI Nº 5311/2023/MGI (SEI nº 31846407), na qual consta ainda como proprietário do imóvel ora em instrução, o Sr. Francisco Mendes Pereira Guerra, ou seja, o Sr. João Lopes dos Santos Filho não fez o devido registro da transferência no cartório. Observa-se também que desde a Circunscrição citada acima, a caracterização do terreno em comento está descrito como acrescido de marinha, contudo não consta a União como proprietária do bem.
6. Além de tudo, na Certidão atualizada da Transcrição nº 13.395 (SEI nº 32079079), a área total do terreno é de 115,55m², havendo divergência das peças técnica elaboradas para incorporação e regularização patrimonial, Planta cadastral e confinantes (SEI nº 33026200) e Memorial Descritivo SPU-CE-SECAP (SEI nº 33026230), que constam como área total do imóvel 136, 20m².
7. Igualmente, observa-se que no SIAPA a área cadastrada consta 136,11m², pressupondo ter tomado como base a Nota Técnica nº 075/2007/CACF (SEI nº 4357013, pág. 141), podendo ser compatibilizada com os documentos técnicos para 136, 20m².
8. Ademais, de acordo com o Memorial Descritivo SPU-CE-SECAP (SEI nº 33026230), cabe informar que o imóvel situa-se em área urbana consolidada, como também pelas informações adicionais da caracterização do SECAP, que ora dá o de acordo nesta nota, encontra-se fora da faixa de segurança de 30m a partir do final da praia, como estabelece o § 3º da Lei 13.240 de 30/12/2015, com terreno situado fora da faixa de fronteiras, contudo dentro da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima, como também dentro do raio de 1320m (mil trezentos e vinte metros) em torno das fortificações e estabelecimentos militares, conforme Nota Técnica nº 075/2007/CACF (SEI nº 4357013, págs. 150 e 151). Assim, no tocante às informações e elementos técnicos necessários à instrução processual, cabe considerar os artigos 49, 51 e 52 da IN nº 03/2016, e o previsto no art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
IN nº 03/2016
(...)
Art. 49. Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art.49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas o art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760,de 1946.
(...)
Art. 51. Considera-se faixa de segurança, para fins da Lei13.240, de 2015, a extensão de 30 (trinta) metros a partir do final da praia, nos termos do §3º do art. 10 da Lei nº 7.661, de 16 de maio de1988.
Art. 52. Do exame das respostas às audiências poderá resultar:
I- no indeferimento do pedido, à vista da impugnação oferecida;
II- na não aceitação da impugnação oferecida e, em decorrência, encaminhamento do processo ao órgão central, com vistas à deliberação do Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; ou
III - no prosseguimento do pedido.
Decreto-Lei nº 9.760,de 1946
(...)
Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma deste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:
a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;
b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;
c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;
d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.
9. Outrossim, informa-se que os procedimentos de demarcação na região onde localiza-se o imóvel foram realizados no no âmbito do Processo nº 30-80-012367-03, tendo sido a Linha de Preamar média homologada em 04/11/1939, constando em planta a representação gráfica da demarcação da LPM (SEI nº 35551323).
10. Os terrenos de marinha são bens públicos por determinação constitucional e infraconstitucional por meio do Decreto-Lei nº 9.760 de 5 de setembro de 1946:
Constituição Federal de 1988Art. 20. São bens da União:VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
Decreto-Lei nº 9.760/46Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
11. Todavia, cumpre de início apontar a necessidade de incorporação ao patrimônio da União do imóvel em comento, com base no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, Seção III-A, visto que está na propriedade de terceiros na Certidão atualizada. Ademais, cabe realizar a atualização cadastral do RIP 1389.0000448-02, identificando o seu responsável, como também a avaliação do imóvel, com suas benfeitorias e demais informações necessárias ao cadastro.
12. Assim, quanto às tratativas de incorporação ao patrimônio da União, destaca-se o contido na Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022:
Art. 49. Após o esgotamento dos recursos administrativos, a Superintendência providenciará a incorporação dos imóveis da União, conforme legislação vigente e na forma do regulamento interno.
13. Em relação à legislação vigente, dispõe a Lei 9.636, de 15 de maio de 1998, o seguinte:
Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
14. Destaca-se também o contido na Nota Informativa nº 12752/2021/ME (SEI nº 35451422), por meio do qual a Coordenação-Geral de Incorporação do Patrimônio - CGIPA apresenta a interpretação dos itens do PARECER nº 00655/2020/PGFN/AGU (SEI nº 35451400) emitido pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, no qual é informado, nos itens 17 à 21, quanto ao registro cartorial após a lavratura do termo de incorporação, cuja metodologia está sendo revisada pelo órgão central.
15. Assim sendo, em que pese a orientação acima descrita, elaborou-se minuta do Termo de Incorporação (SEI nº 35302749) a ser submetida para análise e parecer da Consultoria Jurídica da União no Estado do Ceará - CJU/CE, visando a publicação do extrato.
16. Posto isto, segue o Ofício nº 67930/2023/MGI (SEI nº 35302847) para apreciação e assinatura do Sr. Superintendente Substituto. Após, envio dos autos à SPU-CE-COORD para disponibilização do acesso externo à CJU/CE.
17. Após, antes do envio ao cartório no sentido de efetivar a regularização do imóvel à União, sugere-se encaminhar os autos à Coordenação Geral de Incorporação do Patrimônio - CGIPA para consulta quanto ao registro cartorário, face ao PARECER nº 00655/2020/PGFN/AGU que se encontra em revisão, como relatado no item 14.
18. Concomitantemente, encaminhar os autos ao Serviço de Destinação do Patrimônio - SEDEP, considerando as observações aludidas nos itens de 4 a 8, e assim fazer vistoria no intuito de identificar o atual ocupante, em função do tempo decorrido para análise ou manifestação sobre algum fato que não conste neste NUP, como dito no Despacho (SEI nº 4357016).
Trata-se de área caracterizada como terreno acrescido de marinha inserida nos limites da demarcação da LPM - Linha de Preamar Média de 1831, instruída no Processo nº 3080.012367-03, homologada em 04 de novembro de 1939, que se encontra registrada na Transcrição nº 13.395, de 10/11/1931, Livro de Transmissões 3-F, fls. 507, do Cartório de 1º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Fortaleza/CE, Circunscrição de São José, Praia de Iracema (SEI nº 4357013, pág. 14 e 15), cuja a propriedade da União decorre do inciso VII do art. 20 da Constituição de 1988 e do art. 1º, alínea “a”, do Decreto-Lei nº 9.760/1946.
Diante das informações constantes dos autos, e partindo do pressuposto de que a SPU-CE seguiu a contento o rito procedimental contido na legislação, inclusive o contido na Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME Nº 28, de 26 de abril de 2022 (posto que o processo de demarcação não foi trazido aos autos), a propriedade da União estaria inconteste, conforme estabelecido no inciso VII, do art. 20, da Constituição Federal de 1988, e no art. 1º, alínea a, do Decreto-lei nº 9.760/1946:
Constituição Federal de 1988:
Art. 20. São bens da União:
(...)
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
Decreto-Lei nº 9.760 de 5 de setembro de 1946:
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.
(...)
Art. 9º É da competência do Serviço do Patrimônio da União (S.P.U.) a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias.
Art. 10. A determinação será feita à vista de documentos e plantas de autenticidade irrecusável, relativos àquele ano, ou, quando não obtidos, a época que do mesmo se aproxime.
(...)
Art. 198. A União tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sôbre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos, salvo quando originais em títulos por ela outorgadas na forma do presente Decreto-lei.
Ao dispor sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis da União, os arts. 1º, 2º e 3º da Lei nº 9.636/1998 estabelecem:
Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada. (Redação da Lei nº 14.011, de 2020)
Art. 2º Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
Art. 3º A regularização dos imóveis de que trata esta Lei, junto aos órgãos municipais e aos Cartórios de Registro de Imóveis, será promovida pela SPU e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, com o concurso, sempre que necessário, da Caixa Econômica Federal - CEF.
Parágrafo único. Os órgãos públicos federais, estaduais e municipais e os Cartórios de Registro de Imóveis darão preferência ao atendimento dos serviços de regularização de que trata este artigo.
O art. 19 do Decreto nº 3.725/2001, regulamenta:
Art. 19. O Secretário do Patrimônio da União disciplinará, em instrução normativa, a utilização ordenada de imóveis da União e a demarcação dos terrenos de marinha, dos terrenos marginais e das terras interiores.
Uma vez consignadas as normas jurídicas que alicerçam a apuração técnica realizada pelo órgão consulente para a identificação das áreas que ora se pretende incorporar ao patrimônio da União e verificando que não há dúvida jurídica nos autos quanto à aplicação das referidas normas pela SPU, e tendo sido declarado pelo órgão consulente de que foi cumprido o rito do procedimento de demarcação, cumpre analisar a minuta do ato de incorporação acostada.
Ressalta-se que o procedimento de demarcação foi realizado no Processo nº 3080.012367-03, homologado em 04 de novembro de 1939, o qual não veio a ser objeto da presente análise. Presume-se, portanto, como verdadeiras as informações carreadas nos autos.
Importante ressaltar que a Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017 não se aplica à presente incorporação, por força do parágrafo único de seu art. 1º:
Art. 1º A aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União obedecerão aos procedimentos técnicos e administrativos estabelecidos nesta Instrução Normativa – IN, em consonância com a legislação vigente e os princípios aplicáveis à Administração Pública.
Parágrafo único. Não são alcançadas por esta IN as atividades de incorporação de imóveis atribuídos à União pelos incisos II a XI do art. 20 da Constituição Federal. (g.n.).
Cabe, ainda, transcrever, por oportuno, o texto da ORIENTAÇÃO NORMATIVA E-CJU/PATRIMÔNIO Nº 05/2022:
ORIENTAÇÃO NORMATIVA E-CJU/PATRIMÔNIO Nº 05/2022
DOMINIALIDADE DAS ILHAS OCEÂNICAS E COSTEIRAS. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICAS DOS ARTS. 20, IV E VII, E 26, II DA CF/88. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 46/2005. PERMANÊNCIA DO REGIME JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DOS TERRENOS DE MARINHA E ACRESCIDOS. CRITÉRIOS PARA DEFINIÇÃO DA LEGITIMIDADE DOS TÍTULOS APRESENTADOS POR PARTICULARES. DEMONSTRAÇÃO DO CUMPRIMENTO DAS CONDIÇÕES IMPOSTAS PELA LEI Nº 601 DE 1850 (LEI DE TERRAS). NECESSIDADE DE EXAME DA CADEIA DOMINIAL ATÉ O OPORTUNO DESTAQUE DO PATRIMÔNIO PÚBLICO E DA PROVADA MEDIÇÃO ANTES DO COMISSO. POSSIBILIDADE DE LESÃO AO ERÁRIO E RESPONSABILIZAÇÃO PELO RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO DA PROPRIEDADE PARTICULAR .
1. Conforme jurisprudência do STF (ACO nº 317-2/SP e RE 636.199-ES), tem-se que, por uma interpretação sistemática dos incisos IV e VII do art. 20, e do inciso II do art. 26, da Constituição de1988:
1.1. As ILHAS EM QUE NÃO CONTIDA SEDE DE MUNICÍPIO se presumem de PROPRIEDADE DE UNIÃO, vale dizer, constitui título hábil a ensejar o domínio da União os simples FATO de a ilha não ser sede de Município.
1.2. Admite-se que PARCELAS de tais ilhas possam ter sido transferidas para os Estados, Municípios ou particulares, pelos MEIOS REGULARES DE DIREITO, cabendo a estes a apresentação de título legítimo, assim entendido aquele apto à aquisição da propriedade imóvel segundo o direito então vigente.
1.3. Com o advento da EC nº 46/2005, deixaram de pertencer à União as ILHAS COSTEIRAS EM QUE SEDIADOS ENTES MUNICIPAIS, RESSALVADAS as “áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal”, ou cuja propriedade pela União reste comprovada por outro título que a legitime.
1.3.1 Mesmo que localizadas em ilhas costeiras sede de Municípios, as áreas já tituladas em nome da União (aí incluídas as aforadas a terceiros – art. 243 da LRP), remanescem em seu domínio, em respeito ao ato jurídico perfeito e ao princípio de que tempus regit actum (v. PARECER MP/CONJUR/JCJ n. 0486-5.9.9/2005).
1.4. A EC nº 46/2005 em nada alterou o regime jurídico-constitucional dos TERRENOS DE MARINHA E ACRESCIDOS, que remanescem como PROPRIEDADE DA UNIÃO (art. 20, VII, da Constituição).
2. Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha NÃO SÃO oponíveis à União (Art. 198 do Decreto-Lei nº 7.760/1946 e Enunciado 496 da Súmula do STJ). Ainda que possua título legitimador do que seria sua propriedade e ainda que esse título diga respeito a momento anterior ao reconhecimento, pelo SPU, da dominialidade da União, compete ao PARTICULAR o ônus da PROVA IRREFUTÁVEL de que o imóvel NÃO se situa em área de terreno de marinha, devendo fazê-lo por meio da ação cabível (PARECER n. 00162/2010/DECOR/CGU/AGU).
3. A inscrição do imóvel no registro de patrimônio da União torna exigível o recolhimento de foro, além do pagamento de laudêmio e a apresentação da CAT, sendo desnecessária a propositura de ação anulatória de registro da propriedade.
3.1. A Lei nº 6015/1973 e o Código Civil não se aplicam em sua totalidade aos imóveis de propriedade da União, sendo passíveis de responsabilização os Oficiais de Registro de Imóveis que se negarem a reconhecer a titularidade da União no que tange a imóveis registrados como tal na SPU, e a exigir a CAT e a comprovação do pagamento de laudêmio para proceder à transferência de titularidade do domínio útil por escritura definitiva de compra e venda (PARECER n. 00162/2010/DECOR/CGU/AGU )
4. A LEGITIMIDADE dos títulos apresentados por PARTICULARES para reconhecimento de seu domínio pleno está jungida à DEMONSTRAÇÃO do cumprimento de TODAS as condições impostas pela Lei nº 601, de 1850 (Lei das Terras). Não há direito de propriedade decorrente do Registro Paroquial. (Resp nº 389.372-SC)
5. A MEDIÇÃO antes da ocorrência do comisso, enquanto providência comum, tanto à revalidação, quanto à legitimação, é o fiel da balança que indica a adequação da pretensão dominial privada ao regime jurídico da Lei nº 601, de 1850. (ESTUDO TEMÁTICO DE REFERÊNCIA 001/2009-JMPJ/CGDPM/DPP/PGU)
6. “A natureza constitucional da propriedade pública imobiliária faz com que qualquer registro público lhe seja i) inferior quanto à eficácia - pois que o sistema registral é de ordem infraconstitucional, ii) posterior quanto à origem – pois que de ordinário o domínio público imobiliário é ex tunc, e iii) subordinado quanto à natureza jurídica – pois que tal domínio público é sempre originário e o domínio privado é sempre derivado. Em palavras bem diretas: O registro de imóvel público em nome de particular, sem derivação lícita do patrimônio fundiário público, por ato de ente competente para fazê-lo, é sempre inconstitucional, porque converte domínio público em domínio privado à revelia da Constituição Federal”. (ESTUDO TEMÁTICO DE REFERÊNCIA 01/2009-JMPJ/CGDPM/DPP/PGU).
6.1. O registro de imóvel público em nome de particular, sem derivação lícita do patrimônio fundiário público, por ato de ente competente para fazê-lo, é, além de ilegal, inconstitucional
7. A demonstração da nulidade do ato registral ou do título causal levado ao registro afastam a presunção de validade do registro. Para se aferir adequadamente a sua insubsistência, é mister a verificação da CADEIA DOMINIAL até o DESTAQUE da propriedade privada do acervo público de terras, repositório primitivo de todo o domínio fundiário nacional. (ESTUDO TEMÁTICO DE REFERÊNCIA 001/2009-JMPJ/CGDPM/DPP/PGU - vide especialmente parágrafos 72 e seguintes)
8. O reconhecimento administrativo da propriedade de particular sobre terrenos situados nos interiores de ilhas não é orientado, mormente quando dita propriedade é objeto de ação judicial. Na hipótese de ilegalidade e/ou lesão ao erário, sujeita-se o agente responsável às sanções civis, penais e administrativas previstas na legislação em vigor. Referência: NUP 19739.117673/2021-34
A competência para incorporação de imóveis ao patrimônio da União foi atribuída à Secretaria do Patrimônio da União pelo art. 40, inciso V, do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
A competência para incorporação de imóveis ao patrimônio da União foi atribuída aos Superintendentes pelo art. 46, inciso I, do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023, e pelos arts. 23 e 49 da Instrução Normativa SCGPU nº 28/2022, respectivamente:
Art. 46. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:
I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;
Art. 23. A Superintendência, no âmbito de sua competência no processo de demarcação:
[...]
VII - realizará o cadastro e incorporação dos bens demarcados ao Patrimônio da União.
[...]
Art. 49. Após o esgotamento dos recursos administrativos, a Superintendência providenciará a incorporação dos imóveis da União, conforme legislação vigente e na forma do regulamento interno.
A minuta acostada atende os pressupostos legais, cabendo, contudo, os seguintes aprimoramentos:
a) No preâmbulo deverá ser substituído o “artigo 102 do Decreto n° 9.745 de 8 de abril de 2019” ora revogado, pelo art. 40, inciso V, e art. 46, inciso I, ambos do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023.
b) que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações aduzidas no parecer, especialmente no item 25, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 17 de julho de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 103800066538762 e da chave de acesso fda5ff34