ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00582/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.121355/2021-78
INTERESSADOS: SPE MALLORCA EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA
ASSUNTOS: INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
EMENTA: PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO. PRESENTE NOS AUTOS CERTIDÃO DE INTEIRO TEOR. NECESSIDADE DE ANÁLISE DOS DOCUMENTOS QUE COMPROVEM A EFETIVO APROVEITAMENTO DA ÁREA E INEXISTÊNCIA DE IMPEDITIVOS. FUNDAMENTO LEGAL LEI Nº 9.636/98. IN/SPU Nº 4/2018. PROSSEGUIMENTO CONDICIONADO AO ATENDIMENTO DAS RECOMENDAÇÕES.
I - RELATÓRIO
O processo em epigrafe tem como objeto a Inscrição de Ocupação de imóvel parcial da União, situado na Av. Raul Lopes, n° 1905, Cond. Res. Vila Mediterrâneo, Bloco Santorini, Apto. 202, Teresina - PI, imóvel registrado junto ao Cartório do 2° Ofício de Notas e Registro de Imóveis de Teresina, com matrícula nº 89.201, Livro de Registro Geral 02, ficha 01, fração ideal de 0,0014367 de um terreno com área de 23.437,90 m².
A inscrição pretendida é em favor da empresa SPE MALLORCA EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA.
A opção por esta modalidade de destinação se dá em razão da interessada adquirente, Sra. MARIA DO BRAZÃO CANDEIRA COSTA não possuir Certidão Negativa de Débitos Relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União, conforme anexo SEI 19163877, não sendo possível regularizar por aforamento, para posterior solicitação de Transferência para a requerente, segundo justificativa da SPU/PI no Sumário Executivo da Nota Técnica SEI nº 47488/2021/ME (SEI 19164513).
Conforme Relatório de Valor de Referência (SEI 35408489), a fração ideal do terreno está avaliado em R$ 16.553,09 (dezesseis mil quinhentos e cinquenta e três reais e nove centavos).
Através da Nota Técnica SEI nº 22057/2023/MGI (SEI 35379439) a SPU/PI propõe o deferimento do pedido com fundamento na Lei nº 13.139/2015, que alterou o inciso I do Art 9º da Lei nº 9.636/98 pela qual vedou as ocupações que ocorreram após 10 de junho de 2014, e ainda em consonância com os Art. 7.º da Instrução Normativa n° 4, de 14 de agosto de 2018, submetendo minuta de Certidão de Outorga (SEI 19164484) para apreciação pela CJU/AGU.
A mesma Nota traz a seguinte indagação: "Importante destacar que no curso do processo foram averbadas anotações relativas à indisponibilidade do imóvel objeto deste processo, sendo assim, questionamos se há óbice quanto à regularização ora pleiteada, assim como para o caso de futura transferência de responsabilidade do imóvel no cadastro da SPU/PI."
É o sucinto relatório.
II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
A competência legal atribuída para manifestação em processos desta natureza por parte desta unidade consultiva, dá-se em face do contido no art. 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, que institui a Lei Orgânica da Advocacia Geral da União e dá outras providências c/c art. 1º, V, § 5º, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020.
Adentrando de modo objetivo no questionamento trazido pelo órgão assessorado, cumpre esclarecer preliminarmente, que a indisponibilidade de bens é uma medida cautelar cujo objetivo precípuo é impedir o devedor de transferir ou alienar seus bens, no caso, aquele especificado em averbação no Registro de Imóveis.
Tal medida encontra amparo na Lei nº 6.015/73, em seu art. 247 ao estabelecer que:
"Art. 247 - Averbar-se-á, também, na matrícula, a declaração de indisponibilidade de bens, na forma prevista na Lei."
No caso vertente o ato pretendido não se caracteriza como nenhuma das hipóteses, seja transferência ou alienação, eis que a medida administrativa que se pretende adotar se dará em favor do ocupante e não de terceiros, pelo menos nesse primeiro momento, conforme informação já destacada no Sumário Executivo da Técnica SEI nº 47488/2021/ME (SEI 19164513).
Ademais, a Inscrição de Ocupação se constitui em ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, conforme disposto no art. 7º, da Lei nº 9.636/98 e art. 2º inciso I, da IN Nº 4/2018.
Portanto, em princípio, não se vislumbra impeditivo de ordem legal para efetivação da Inscrição de Ocupação pretendida em face da Indisponibilidade averbada pelo Registro de Imóveis, conforme Certidão de Inteiro Teor da 2ª Serventia Extra Judicial da 3ª Circunscrição de Teresina-PI (SEI 34259794).
Ultrapassada a dúvida suscitada, se impõe observar que a Inscrição de Ocupação encontra respaldo de ordem legal na Lei nº 9.636/98, que estabelece o seguinte:
"Art. 7o A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação."
Após a precisa definição do que se constitui a Inscrição de Ocupação, a mesma Lei nº 9.636/98, prossegue tratando da matéria, estabelecendo a partir daí requisitos e condições autorizadoras do instituto, senão vejamos:
"§ 1o É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo.
§ 2o A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.
§ 3o A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico.
§ 4o Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais.
[...]
Art. 9o É vedada a inscrição de ocupações que:
I - ocorreram após 10 de junho de 2014;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei."
Por sua vez, a Instrução Normativa nº 4/2018 disciplina a matéria trazendo maior detalhamento das condições e circunstâncias que devem nortear sua concessão.
"Art. 2º Para efeito dessa IN, considera-se:
I - inscrição de ocupação: ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, por meio do qual a União reconhece a utilização de áreas de seu domínio, desde que comprovado o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante e o preenchimento dos demais requisitos legais, não gerando para o inscrito qualquer direito inerente à propriedade.
Art. 3º A inscrição de ocupação é um instrumento de destinação transitória de imóvel da União, devendo ser prioritariamente utilizados os demais instrumentos de destinação previstos na legislação patrimonial, visando à consolidação do uso destas áreas.
Art. 4º A inscrição de ocupação poderá, a qualquer tempo, ser substituída por outro instrumento de destinação, desde que observados os requisitos legais.
Art. 5º O processo de inscrição de ocupação será iniciado:
I - de ofício pela SPU, nos termos do art. 7º, § 3º da Lei nº 9.636, de 1998;
II - a pedido do interessado, nos termos do art. 7º, § 3º da Lei nº 9.636, de 1998; ou
III - por determinação judicial.
Parágrafo único. No caso do inc. II do caput, a solicitação será feita mediante o requerimento eletrônico "Regularizar Utilização de Imóvel da União para Fins Privados", disponível no Portal de Serviços da SPU (patrimoniodetodos.planejamento.gov.br), no qual deverá ser anexada a documentação obrigatória e complementar necessária para prosseguimento do processo.
Em relação aos requisitos assim dispõe a referida IN Nº 4/2018:
"Art. 6º A inscrição de ocupação somente ocorrerá quando forem preenchidos os seguintes requisitos legais e normativos:
I - comprovação do efetivo aproveitamento;
II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e
III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN."
Aspecto fundamental e imprescindível a ser observado pelas unidades de destinação e caraterização das SPUs das UFs é mencionado no art. 7º da IN Nº 4/2018, que diz respeito ao efetivo aproveitamento do bem imóvel notadamente urbano:
"Art. 7º Considera-se efetivo aproveitamento, para efeitos de inscrição de ocupação no caso de imóveis urbanos:
I - a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente, observada a legislação vigente sobre o parcelamento do solo, e nos termos do art. 2º, inc. I, "a" do Decreto nº 3.725, de 2001;
II - as faixas de terrenos de marinha e de terrenos marginais que não possam constituir unidades autônomas utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros, excluídas aquelas áreas ocupadas por comunidades tradicionais;
III - a detenção de imóvel da União fundada em título de propriedade registrado no Cartório de Registro de Imóveis sob a suposição de se tratar de bem particular; ou
IV - a detenção de imóvel que, embora não edificado, esteja na posse de particular com base em título registrado em Cartório outorgado pelo Estado ou Município na suposição de que se tratassem de terrenos alodiais."
Com efeito referida IN instrui acerca da comprovação do tempo de ocupação, das vedações assim como sobre os procedimentos de outorga:
"Art. 11. Para fins de comprovação do tempo da ocupação, para imóveis urbanos e rurais, o interessado deverá apresentar, sem prejuízo de outros meios admitidos em direito:
I - "habite-se", alvarás, declaração de entidades e órgãos públicos atestando a idade da edificação do imóvel ou do uso do terreno;
II - lançamento da edificação em carnê de Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU;
III - carnê de Imposto sobre Propriedade Territorial Rural - ITR;
IV - relatório de acompanhamento de entidade de assessoramento agrícola e extensão rural; ou
V - laudo firmado por profissional habilitado pelo CREA ou CAU.
Art. 12. São vedadas as inscrições de ocupação que:
I - ocorreram após 10 junho de 2014;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer:
a) a integridade das áreas de uso comum do povo;
b) as áreas de segurança nacional, ouvidos os órgãos competentes;
c) as áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes;
III - estejam em áreas afetadas ou em processo de afetação para a implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou de provisão habitacional, de reservas indígenas, de áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, de rodovias e ferrovias federais, de vias federais de comunicação e de áreas reservadas para construção de estruturas geradoras de energia elétrica, linhas de transmissão, ressalvados os casos especiais autorizados na legislação federal, ouvidos os órgãos competentes;
IV - não seja comprovado o efetivo aproveitamento do imóvel;
V - incidam sobre áreas objeto de demanda judicial em que sejam parte a União ou os entes da administração pública federal indireta até o trânsito em julgado da decisão, ressalvadas a hipótese de o objeto da demanda não impedir a análise da regularização da ocupação pela administração pública e a hipótese de acordo judicial; e
VI - cuja utilização não esteja de acordo com as posturas, zoneamento e legislação locais, mediante manifestação do município quanto ao Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT).
Art. 13. A SPU poderá realizar inscrição de ocupação em terrenos da União inseridos em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente - APP, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 1998, devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas, nos termos do art. 16 da Lei nº 13.240, de 2016, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes.
§ 1º O ocupante responsabiliza-se pela preservação do meio ambiente na área inscrita em ocupação e pela obtenção de licenças urbanísticas, ambientais e outras eventualmente necessárias, sob pena de cancelamento da inscrição de ocupação.
Art. 14. A unidade de Destinação do Patrimônio da SPU/UF é responsável por instruir e analisar o processo de outorga de inscrição de ocupação.
Art. 15. A unidade de Caracterização do Patrimônio da SPU/UF é responsável por identificar o imóvel objeto da inscrição de ocupação e analisar a comprovação do efetivo aproveitamento da área.
Art. 16. Nas zonas onde não estejam demarcadas e discriminadas, na forma da lei a linha do preamar médio - LPM de 1831 ou a linha média das enchentes ordinárias - LMEO, a inscrição de ocupação poderá ser autorizada se o terreno for presumidamente de propriedade da União.
Art. 17. Comprovado o efetivo aproveitamento, e sendo sua manutenção de interesse da União, a inscrição de ocupação será formalizada mediante Certidão de Outorga (Anexo I) devidamente assinada pelo Superintendente do Patrimônio da União.
Art. 18. A SPU/UF encaminhará uma via da Certidão de Outorga ao interessado para ciência de suas condições, por meio de correspondência com Aviso de Recebimento - AR, juntando uma via da certidão a livro próprio.
Art. 19. O Secretário do Patrimônio da União é a autoridade competente para a outorga e a transferência de ocupação em áreas de domínio da União, com extensão igual ou superior a 500.000,00m² (quinhentos mil metros quadrados).
§ 1º Considera-se para o cálculo da área referida no caput:
I - os terrenos que tenham sido objeto de desmembramento sem registro cartorial, ainda que as áreas remanescentes individualizadas possuam metragem inferior ao estabelecido no caput; e
II - os terrenos que tenham sido objeto de unificação que resulte em área igual ou superior ao definido neste dispositivo.
§ 2º Os processos previstos no caput, havendo dúvida jurídica, devem ser encaminhados à Consultoria Jurídica - CONJUR, devidamente instruídos.
Art. 20. Os processos administrativos de competência do Secretário do Patrimônio da União devem ser encaminhados à Unidade Central da SPU - SPU/UC com manifestação formalizada pelo Superintendente da SPU/UF quanto à conveniência e oportunidade da inscrição, acompanhada das razões que fundamentem a outorga ou a transferência, mediante instrução do processo com os devidos documentos previstos nesta IN.
Art. 21. No âmbito da SPU/UF, havendo dúvida jurídica, o processo deverá ser encaminhado à Consultoria Jurídica da União no Estado - CJU/UF.
Art. 22. A SPU/UF fará publicar no Diário Oficial da União - DOU, no prazo de 30 (trinta) dias contados da data da outorga ou da transferência da inscrição de ocupação, extrato do ato.
Convém anotar que que sob a ótica do contexto normativo acima transcrito, não se constata nos autos uma análise levada a efeito relativa à efetiva ocupação do bem imóvel a ser inscrito, não constando nenhuma menção analítica nas duas Notas Técnicas autuadas, inclusive sobre a homologação da LMEO.
É importante destacar que a análise acerca da comprovação do efetivo aproveitamento da área é imposição normativa de acordo com exigência do art. 15, da IN Nº 4/2018.
Cumpre ainda reconhecer a necessidade de referida análise contextualizar a inexistência de impedimentos para o desiderato pretendido, sob o parâmetro estabelecido pelo art. 12, da IN Nº 4/2018, sobretudo, em confirmar afastadas as hipóteses impeditivas ali definidas em relação ao caso concreto que se apresenta.
No que se refere à minuta da Certidão de Outorga da Inscrição de Ocupação não existem observações a serem feitas, haja vista, que esta segue o modelo constante do anexo I, da IN Nº 4/2018.
III - CONCLUSÃO
Isto posto, em face da análise levada a efeito nos autos verifico tão somente a necessidade de complemento da Nota Técnica da SPU/PI no que se refere a explicitar os documentos que comprovem a efetiva ocupação do imóvel, bem como análise acerca da comprovação do efetivo aproveitamento da área e da inexistência de impeditivos nos termos definidos pelo art. 12, conforme detalhado nos parágrafos 20, 21 e 22 deste Parecer.
Referente à minuta da Certidão de Outorga esta dispensa análise, eis que como já dito atende ao modelo definido para tais casos, além do fato de que o envio de processos dessa natureza somente se se dá em caso de dúvidas.
In casu, a dúvida apresentada se encontra respondida nos parágrafos 9 a 13 deste opinativo, reconhecendo a inexistência de impeditivo ao prosseguimento da consecução da Certidão em razão de indisponibilidade averbada pelo Registro de Imóveis na Certidão de Inteiro Teor trazida aos autos.
Feitas tais considerações entende-se superadas eventuais dúvidas acerca do procedimentos relativos à presente Inscrição, razão pela qual deve o processo retornar ao órgão de origem para prosseguimento.
Boa Vista-RR, 18 de julho de 2023.
SILVINO LOPES DA SILVA
Advogado da União em Roraima-CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739121355202178 e da chave de acesso a5ea06d1
