ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00590/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.120390/2023-38
INTERESSADOS: IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA E OUTROS
ASSUNTOS: UTILIZAÇÃO DE BENS PÚBLICOS E OUTROS
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. CONSULTA. INSCRICAO DE OCUPACAO. TERRENO DE MARINHA. IMOVEL REGISTRADO EM NOME DE PARTICULAR.
RELATORIO
Trata-se de processo administrativo eletrônico oriundo da Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina encaminhado por força do OFÍCIO SEI Nº 55534/2023/MGI (SEI 34690566), que encerra dúvida jurídica a ser enfrentada por esta Consultoria Especializada, envolvendo assunto relacionado à “inscrição de ocupação diante do DL 2398/1987, art.3 e da IN SPU 04/2018”
O processo foi inaugurado por requerimento formulado pela empresa IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA, (SEI 33462828), em 12 de abril de 2023, com a finalidade de obter a inscrição de ocupação em relação ao imóvel assim caracterizado:
DADOS DO IMÓVEL
CEP: 88220-000 UF: SC Município: Itapema
Logradouro: Beira Mar
Tipo Logradouro: Avenida
Número: 1516 Bairro: Centro
Área do Terreno (m²): 289.09 Área Construída(m²): 506.14
Uso Principal: Residencial Descrição do Uso: Edifício Residencial
Data de Início da Ocupação: 28/07/1966 Número de Famílias: 1
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Em resposta ao requerimento, a SPU/SC emitiu a Nota Técnica SEI nº 14371/2023/MGI, por meio da qual se manifestou no sentido do indeferimento e cancelamento do RIP, ou seja:
Nota Técnica SEI nº 14371/2023/MGI
Assunto: Indeferimento de Requerimento e Cancelamento de RIP
Processo SEI/ME:10154.120390/2023-38
Req.:SC02830/2023
Requerente: IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA
Município:Itapema
UF:SC
Sumário Executivo
O objetivo desta Nota Técnica é o indeferimento do pedido por enquadrar-se nas vedações da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 4, DE 14 DE AGOSTO DE 2018
Análise
Trata-se de pedido de regularização de utilização de imóvel da União, sob regime de Inscrição de Ocupação de área total de 289,09m2, conforme SC02830/2023 33462828 de 12/04/2023, Planta 33462794 e Memorial de Descritivo 33462797
O requerente foi notificado para apresentar documentação complementar para análise do pleito conforme Notificação (numerada) 89 (33654300) e Notificação (numerada) 118 (33957757), especificamente documentos que comprovem o vinculo e posse com a área requerida:
Certidão de Inteiro Teor da matrícula do imóvel (Cuja validade esteja vigente no momento da entrega neste órgão) ou Título de Propriedade registrado em Cartório de Imóveis, quando existente;
Contrato de Compra e Venda registrado em cartório de registro de imóveis;
Outros documentos que comprovem a cadeia de posse.
Verifica-se que a matrícula n. 8685 registrada junto ao Registro de Imóveis de Itapema, datada de 11/03/2003, conforme R1 M 08685, consta em nome de Valter Besser e esposa, 40%; Joel Cesar Neves Jr e esposa, 40%; e Sergio Roberto Weingartner e esposa, 20% 33462801
O Boletim de Cadastro Imobiliário, inicialmente, apresentado pela requerente estava em nome de JOEL CESAR NEVES JUNIOR 33462815
Foi apresentada Escritura Publica de Compra e Venda, registrada em Tabelionato de Notas e Protestos, datada de 24/04/2023, data posterior ao pedido de regularização da área 33462828, na qual consta a informação de que "as partes foram orientadas de que a presente escritura só produzirá efeitos constitutivos após o seu registro no Ofício do Registro de Imóveis competentes." 33654555 fl 4.
Em resposta a Notificação (numerada) 118 (33957757) o procurador do requerente informa:
A requerente informa, respeitosamente, que não é do seu interesse, no momento, fazer o registro, e que o fará tão logo o seja. Salienta que há inúmeros processos de inscrição de ocupação deferidos por esta SPU/SC onde contratos particulares de promessa de permuta comprovaram o vínculo e posse dos terrenos, em conjunto com outros documentos, e no caso concreto, a requerente enviou documento que possui fé pública.
Anexa o Boletim de Cadastro Imobiliário em nome da requerente. 34091061
De acordo com a IN SPU 04/2018, art 6º são requisitos para a inscrição de ocupação:
I - comprovação do efetivo aproveitamento;
II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e
III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN.
A referida IN considera efetivo aproveitamento, para efeitos de inscrição de ocupação no caso de imóveis urbanos:
I - a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente, observada a legislação vigente sobre o parcelamento do solo, e nos termos do art. 2º, inc. I, "a" do Decreto nº 3.725, de 2001;
II - as faixas de terrenos de marinha e de terrenos marginais que não possam constituir unidades autônomas utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros, excluídas aquelas áreas ocupadas por comunidades tradicionais;
III - a detenção de imóvel da União fundada em título de propriedade registrado no Cartório de Registro de Imóveis sob a suposição de se tratar de bem particular; ou
IV - a detenção de imóvel que, embora não edificado, esteja na posse de particular com base em título registrado em Cartório outorgado pelo Estado ou Município na suposição de que se tratassem de terrenos alodiais.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso I do caput, poderão ser inscritas as áreas de acesso necessárias e indispensáveis ao terreno que se encontre totalmente encravado, bem como as áreas remanescentes que não puderem constituir unidades autônomas, incorporando-se à inscrição principal.
Conforme verifica-se nas fotos extraídas do google earth não há área construída 34114041 e 34114043
Considerando o acima exposto, não se verifica o efetivo aproveitamento para a área pleiteada.
Nos resta indeferir o pedido e arquivar o SC02830/2023 por enquadrar-se nas vedações da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 4, DE 14 DE AGOSTO DE 2018, art. 12, IV.
Conclusão
Recomendamos o envio ao Superintendente para indeferimento do pedido por enquadrar-se nas vedações da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 4, DE 14 DE AGOSTO DE 2018, art. 12, IV. e o arquivamento do SC02830/2023.
Florianópolis, 17 de maio de 2023.
À consideração superior.
Documento assinado eletronicamente
KARIN BECK
Administradora - SPU/SC
De acordo.
Documento assinado eletronicamente
RODRIGO PINTO FERNANDES
Chefe de seção - MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
Documento assinado eletronicamente
MARCO AURÉLIO TESTONI
Coordenador Substituto - SPU/SC
Acolho a manifestação técnica.
Documento assinado eletronicamente
JULIANO LUIZ PINZETTA
Superintendente do Patrimônio da União em Santa Catarina
Todavia, remanesce dúvida jurídica exposta no aludido expediente administrativo de encaminhamento, motivo pelo qual se torna oportuno reproduzi-lo:
OFÍCIO SEI Nº 55534/2023/MGI - Florianópolis, 07 de junho de 2023.
Assunto: Dúvida Jurídica - Inscrição de Ocupação diante do DL 2398/1987, art.3 e da IN SPU 04/2018
Referência: Processo nº 10154.120390/2023-38
Senhor Advogado da União,
Trata este ofício de esclarecer dúvida jurídica, quanto a outorga da Inscrição de Ocupação, ou seja, o cadastramento do imóvel junto a SPU, ao trasmitente, neste caso, aquele que detém a propriedade na suposição de bem particular, conforme titulo registrado em cartório, para posterior transferência de titularidade mediante pagamento de laudêmio; ou, para quem detém a posse, mesmo que não ocupando, mediante Escritura em Cartório de Notas e Boletim de Cadastro Imobiliário.
Ocorreu que em análise ao pedido de inscrição de ocupação verificou-se que o imóvel possui matrícula 8685 33462801 datada de 11/03/2003, com origem na transcrição 7750 33462813 datada de 8/11/1972, ambos os documentos mencionam que a área esta em terras de marinha, mas não há registro da área junto a SPU.
Quando notificado o requerente para apresentação da matrícula em seu nome, o representante legal, respondeu:
A requerente informa, respeitosamente, que não é do seu interesse, no momento, fazer o registro, e que o fará tão logo o seja. Salienta que há inúmeros processos de inscrição de ocupação deferidos por esta SPU/SC onde contratos particulares de promessa de permuta comprovaram o vínculo e posse dos terrenos, em conjunto com outros documentos, e no caso concreto, a requerente enviou documento que possui fé pública. doc sei 34091059
Foi apresentado pelo requerente Escritura Publica de Compra e Venda, registrada em Tabelionato de Notas e Protestos, onde consta a informação de que "as partes foram orientadas de que a presente escritura só produzirá efeitos constitutivos após o seu registro no Ofício do Registro de Imóveis competentes." 33654555 fl 4.
Não há, atualmente, área construída conforme verifica-se nas imagens extraídas do google earth 34114041 e 34114043
Foram juntados nos autos Certidão de Conformidade Ambiental n. 257/2021 33462818, tendo como requerente Impeto Construtora, para construção de edificação residencial multifamiliar e comercial, e Consulta de Viabilidade n. 11843, datada de 06/08/2021 33462822, tendo como interessado André Henrique Fluckseder, sócio da empresa Impeto Construtora 33462787, ambos referentes a área a ser regularizada. Chama-se atenção que os documentos datam de 2021, e o processo foi protocolado em 12/04/2023, conforme requerimento SC02830/2023 33462828
O documento Certidão de Conformidade Ambiental n. 257/2021 doc SEI 33462818, menciona na OBS1, que "os resíduos da construção civil provenientes da construção do empreendimento bem como das demolições, deverão ser coletados e transportados por empresas credenciadas pelo órgão ambiental..."
No entanto, o representante legal alega que o Boletim de Cadastro Imobiliário 34091061, datado de 16/05/2023, é documento com fé pública, o qual mantém a informação do boletim anterior, datado de 12/07/2021 doc SEI 33462815 que informa área edificada de 506,14m2.
A IN SPU 04/2018 remete a outorga da Inscrição de Ocupação ao ocupante, mediante atendimento ao art. 6º, e o Decreto-Lei n. 2.398, 21/12/1987, art. 3º, prevê:
Art. 3º Dependerá do prévio recolhimento do laudêmio, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno e das benfeitorias, a transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil de terreno da União ou de direitos sobre benfeitorias neles construídas, bem assim a cessão de direito a eles relativos.
§ 1° As transferências parciais de aforamento ficarão sujeitas a novo foro para a parte desmembrada.
§ 2° Os Registros de Imóveis, sob pena de responsabilidade do respectivo titular, não registrarão escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União ou que contenham, ainda que parcialmente, terreno da União:
a)sem prova do pagamento do laudêmio;
b)se o imóvel estiver situado em zona que houver sido declarada de interesse do serviço público em portaria do Diretor-Geral do Serviço do Patrimônio da União;
c) sem a observância das normas estabelecidas em regulamento.
Nesse sentido, solicita-se a esta CJU, que nos auxilie no esclarecimento sobre as seguintes dúvidas:
no caso em tela, a matrícula consta como de propriedade particular, fazendo menção a área estar em terras de marinha 33462801 , é aplicável o art. 3º do Decreto Lei 2398/87 ?
se sim, é devida a Inscrição de Ocupação conforme registro em Cartório de Registro de Imóveis, matricula n. 08685 33462801 , mesmo havendo escritura pública registrada em cartório de notas referente a venda do imóvel 33943966?
se não, diante da falta de comprovação de edificação, e em atendimento ao art. 7, da IN SPU 04/2018, que define o Efetivo Aproveitamento, e que o imóvel é lote regularizado junto a Prefeitura, constituindo unidade autônoma; que o título de posse não foi outorgado pelo Estado ou Município na suposição de que se tratasse de área alodial; que há registro de propriedade em cartório de registro de imóveis sob a suposição de se tratar de bem particular; na falta de registro atualizado em Cartório de Registro de Imóveis em nome do requerente é devido o indeferimento por não comprovação do Efetivo Aproveitamento?
por fim, a utilização pelo requerente e seu representante de documentação contendo informação incorreta, caso comprovada, no caso Boletim de Cadastro Imobiliário 34091061, informando haver área edificada 34114041 e 34114043, como meio de comprovação do efetivo aproveitamento, constitui infração?
Certos de vossa atenção, ficamos a disposição para quaisquer outros esclarecimentos que se fizerem necessários.
Atenciosamente,
Documento assinado eletronicamente
JULIANO LUIZ PINZETTA
Superintendente
Os autos vieram a este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
33462787 Anexo versao_1_Ato Constitutivo, estatuto social ou 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462788 Anexo versao_1_Documento de identificação com foto 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462791 Anexo versao_1_Documento de designação do represent 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462794 Anexo versao_1_Planta do imóvel.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462797 Anexo versao_1_Memorial descritivo do imóvel.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462801 Anexo versao_1_Certidão de inteiro teor da matrícul 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462808 Anexo versao_1_Documentação mais antiga que comprov 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462811 Anexo versao_1_TRT.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462813 Anexo versao_1_Transcrição nº 07750.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462815 Anexo versao_1_BCI - Prefeitura Municipal de Itapem 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462818 Anexo versao_1_Parecer Ambiental nº 257/2021.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462822 Anexo versao_1_Certidão Zoneamento - Viabilidade.pd 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462826 Anexo versao_1_Procuração.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462827 Anexo versao_1_RG Procurador.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33462828 Requerimento versao_1_SC02830_2023.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33654300 Notificação (numerada) 89 02/05/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
33654400 Despacho 02/05/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
33654552 Recibo Nº 235876.2467341/2023 01/05/2023 MGI-DAL-CGTIP-PROT DIG
33654553 Requerimento 01/05/2023 MGI-DAL-CGTIP-PROT DIG
33654555 Escritura 26/04/2023 MGI-DAL-CGTIP-PROT DIG
33942473 Despacho 11/05/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
33943966 Anexo versao_1_01/05/2023 ESCRITURA PÚBLICA COMPRA 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33943975 Anexo versao_1_oi.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33943978 Requerimento versao_2_SC02830_2023.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
33957757 Notificação (numerada) 118 11/05/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
33958049 Despacho 11/05/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
33984741 Despacho 12/05/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
34091059 Anexo versao_1_16/05/2023 RECURSO NOT. 118/2023.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
34091060 Anexo versao_2_oi.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
34091061 Anexo versao_1_16/05/2023 BCI - BOLETIM CADASTRAL I 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
34091063 Requerimento versao_3_SC02830_2023.pdf 12/04/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP
34114041 Anexo 1516 Av. Beira Mar - Google Maps 1 17/05/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34114043 Anexo 1516 Av. Beira Mar - Google Maps 17/05/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34114317 Nota Técnica 14371 17/05/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34114451 Notificação (numerada) 176 17/05/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34115034 Despacho 17/05/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34188124 Despacho 19/05/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
34435659 Recibo 235876.2599418/2023 29/05/2023 MGI-DAL-CGTIP-PROT DIG
34435661 Notificação Nº 118/2023/ SSDEP/SEDEP/COOR/SPU-SC/SPU-MGI 29/05/2023 MGI-DAL-CGTIP-PROT DIG
34659381 Despacho 06/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34690566 Ofício 55534 07/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34698610 Ofício 55701 07/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34859564 E-mail 15/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34859580 Despacho 15/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34909616 Anexo AR 16/06/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
34980637 Ofício 19/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34980692 Certidão 26/04/2012 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34980733 Cadastro 20/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34980773 Cadastro 20/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34980797 Cadastro 20/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
34981633 Ofício 61142 20/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
35137704 E-mail 26/06/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
35605531 Despacho 11/07/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
35605621 Despacho 11/07/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
35629191 Despacho 12/07/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
35629825 E-mail 12/07/2023 MGI-SPU-SC-NUATE
35582214 Recibo 308803.2749308/2023 11/07/2023 MGI-DAL-CGTIP-PROT DIG
35582216 Requerimento 11/07/2023 MGI-DAL-CGTIP-PROT DIG
35582217 Documento 11/07/2023 MGI-DAL-CGTIP-PROT DIG
35692843 Despacho 13/07/2023 MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP
Feito o breve relatório, passo a opinar.
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
ANALISE JURIDICA
CONSIDERACOES INICIAIS
A formulação da dúvida jurídica abrange dois aspectos da questão patrimonial. O primeiro, ligado à confirmação da propriedade por parte da União, uma vez que o imóvel é classificado como terreno de marinha. O segundo, associado ao, ainda incerto, exercício da posse por particular, com repercussão na análise sobre eventual destinação do imóvel.
TERRENO DE MARINHA E ACRESCIDOS. CONCEITO. FORMA DE INCORPORAÇÃO AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO. DEMARCAÇÃO.
No caso vertente em que se cuida de terreno de marinha, a visita aos institutos jurídicos que regulam a matéria ganha relevância, para o fim especial de delimitar a moldura jurídica dentro da qual o caso concreto será ser examinado.
O Decreto-Lei nº 9.760 de 1946 dispõe sobre os bens da União, incluindo normas sobre demarcação de terrenos de marinha, regularização de ocupação de imóveis presumidamente seus, previsão das instâncias administrativa e judicial incumbidas de discriminar as terras públicas das particulares, entre outras providências.
Os artigos 2º e 3º do Decreto-Lei definem os terrenos de marinha e acrescidos:
DA CONCEITUAÇÃO
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.
Mas, para conhecer os precisos limites dos citados bens, a norma legal determinou a observância de um procedimento administrativo, denominado “demarcação”, de índole meramente declaratória da propriedade da União, localizada no Capítulo II – Da identificação do Bens, Seção II - DA DEMARCAÇÃO DOS TERRENOS DE MARINHA.
Feita a demarcação dos terrenos de marinha e acrescidos, mediante o procedimento administrativo antes apontado, o terreno demarcado deve ser registrado no competente Registro de Imóveis como preconiza o artigo 2º, parágrafo único da Lei nº 9.636, de 1998:
Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
grifos nossos
Deste modo, abre-se a matrícula da área demarcada, com todos os elementos de que trata o art. 176, § 1º, I e II, números 1, 2 e 3, letra “a” ou “b”, e número 4, letra b, da Lei nº 6.015, de 1973, atendendo-se ao princípio da especialidade objetiva, com a descrição completa do imóvel, e subjetiva, com a identificação do titular do direito, no caso a União, e, ato contínuo, o registro do termo de demarcação.
Insta consignar que o Decreto Federal nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, em seu artigo 19, estabeleceu que o "Secretário do Patrimônio da União disciplinará, em instrução normativa, a utilização ordenada de imóveis da União e a demarcação dos terrenos de marinha, dos terrenos marginais e das terras interiores".
Assim, no plano infralegal o procedimento está regulado na Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022, que estabelece os critérios e procedimentos para a demarcação de terrenos de marinha, terrenos marginais e seus respectivos acrescidos, bem como orienta a identificação das áreas de domínio da União dispostas nos incisos III, IV, VI e VII do Artigo 20 da Constituição Federal de 1988, verbis:
"CAPÍTULO I
DOS BENS DE DOMÍNIO DA UNIÃO A SEREM CARACTERIZADOS
SEÇÃO I
DOS BENS DE DOMÍNIO
Art. 1º Os bens de domínio da União apresentados pelos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal de 1988 sob gestão da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia serão devidamente caracterizados, para fins de gestão patrimonial e de regularização do direito real, conforme o disposto no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, na Constituição Federal de 1988 e na legislação patrimonial da União vigente.
§ 1º São bens de domínio da União contemplados por esta instrução normativa:
a) os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
b) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de municípios;
c) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
d) os manguezais; e
e) o mar territorial.
SEÇÃO II
DOS TERRENOS DE MARINHA E SEUS ACRESCIDOS
Art. 2º Os terrenos de marinha são bens constitucionais da União, definidos a partir de uma profundidade de 33 (trinta e três) metros medidos horizontalmente, para a parte da terra, a partir da posição da Linha do Preamar Médio de 1831 - LPM, nos termos do art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 3º Na forma do art. 20 da Constituição Federal de 1988 e do art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, os terrenos de marinha e seus acrescidos são:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; e
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Art. 4º Para fins de caracterização dos bens de domínio da União contemplados nesta instrução normativa, a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano, nos termos do art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 5º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha, nos termos do art. 3º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946."
grifos nossos
Ainda na esfera infralegal, cite-se a Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017 que regulamenta os procedimentos técnicos e administrativos da aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União em consonância com a legislação vigente e os princípios aplicáveis à Administração Pública.
Vale ressaltar, que os aludidos procedimentos técnicos não se aplicam aos terrenos de marinha e acrescidos, tendo em vista a previsão expressa contida no parágrafo único de seu artigo 1º:
"CAPÍTULO I
Das Disposições Gerais
Seção I
Do Objeto e Conceitos
Art. 1º A aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União obedecerão aos procedimentos técnicos e administrativos estabelecidos nesta Instrução Normativa - IN, em consonância com a legislação vigente e os princípios aplicáveis à Administração Pública.
Parágrafo único. Não são alcançadas por esta IN as atividades de incorporação de imóveis atribuídos à União pelos incisos II a XI do art. 20 da Constituição Federal.
(...)”
grifos nossos
O artigo 2º define o que se deve entender como incorporação:
Art. 2º Para fins do disposto nesta IN considera-se:
(...)
XIX - incorporação: o conjunto de procedimentos, medidas e atos necessários ao cadastro e inserção nos sistemas corporativos da SPU e nos Cartórios de Registro de Imóveis, de direitos reais ou possessórios sobre bens imóveis adquiridos pela União;
Os modos de aquisição imobiliária constam do artigo 3º, da seguinte forma:
Art. 3º Constituem modos de aquisição imobiliária objeto desta IN:
I - a compra;
II - o recebimento por doação;
III - a sucessão por extinção de entidades da Administração Pública Federal, bem como de empresa pública ou sociedade de economia mista, nos termos da legislação que a determinar;
IV - a determinação judicial;
V - o registro por apossamento vintenário; e
VI - a usucapião judicial.
Parágrafo único. A enumeração das modalidades de aquisição previstas neste artigo não prejudica a eleição de outros procedimentos disponíveis na legislação capazes de regularizar a aquisição da propriedade e outros direitos imobiliários em favor da União.
Com efeito, a Instrução Normativa não cuidou dos terrenos de marinha e de seus acrescidos e, consequentemente, da demarcação como forma de aquisição sujeita à incorporação imobiliária.
Os terrenos de marinha e acrescidos não dependem, pois, da transmissão de um sujeito para outro, pois a União é a legítima proprietária, originariamente, com amparo no inciso VII do artigo 20 da Carta Maior.
Assim, tecnicamente, a demarcação constitui, apenas, instrumento de identificação dos imóveis, ato declaratório, e não constitutivo.
Vejamos o elenco do artigo 20 da Carta Maior:
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
Grifo nosso
Tais bens, insista-se, encontram-se incluídos no rol previsto no parágrafo único da Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, ou seja no inciso VII do art.20, dispositivo que os afasta da sua incidência.
Os textos normativos invocados permitem concluir que no caso de terrenos de marinha e de seus acrescidos a demarcação já constitui meio de identificar esses bens não havendo, em princípio, a necessidade de formalizar outro termo de incorporação.
Bem por isso, o PARECER n. 00655/2020/PGFN/AGU - NUP: 10154.138177/2020-30 é claro ao afirmar:
"O entendimento desta Consultoria Jurídica é que a aquisição dos bens da União relacionados nos incisos II a XI do Art. 20 da Constituição Federal de 1988 , tem por fundamento jurídico a própria Carta Magna, e que o termo de incorporação apenas declara este direito mas não o constitui. Logo, do ponto de vista jurídico, não é correto afirmar que o termo de incorporação se constitui em título aquisitivo de tais imóveis. É o que se depreende da leitura de trecho do PARECER No 0670 – 5.12/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP No 05038.001003/2003-16), abaixo reproduzido:
“13. Noutro giro, o fato de a LBA ou a própria Pasta competente não terem providenciado a incorporação formal do imóvel tratado neste Processo, com o registro da propriedade em cartório, não implica na conclusão de que ela não adquiriu o domínio do bem. Repise-se: a propriedade foi adquirida por si só com a incorporação. Mutatis mutandis, ninguém argumentaria que determinado terreno de marinha não é de propriedade da União só porque ainda não está demarcado e registrado; a demarcação e o registro apenas declaram e dão publicidade a um domínio que possui assento
constitucional.”
7. Temos então que, tão logo a União encerre o procedimento que a lei exige para identificar as suas terras, deverá inscrevê-las no registro de imóveis. Esse registro reveste-se apenas de efeito declaratório, pois se a lei assegurou o domínio de determinados bens imóveis a um ente público, entende-se que o registro em cartório apenas declara um direito de propriedade já constituído.
8. Ainda sobre o ponto, o art. 2o da Lei 9.636/1998 diz que "concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União". Assim, a princípio, o termo de incorporação está vinculado aos casos em que existe algum processo de "identificação ou demarcação" do imóvel.
9. Já o art. 13, VI, do DL no 147/1967, fala em "lavrar, no livro próprio da repartição competente, os atos relativos à aquisição, alienação, cessão, aforamento, locação, entrega e outros concernentes a imóveis do patrimônio da União, que terão fôrça de escritura pública”. Uma leitura atenta do dispositivo, nos permite concluir que o mesmo não afirma que todo ato relativo à aquisição é um termo de incorporação, mas que todos devem ser lavrados em livro próprio, o que inclui compra e venda, doação etc.
10. Contudo, não há ilegalidade em fazer termo de incorporação para outros casos, tampouco na norma infralegal que fala em termo de incorporação para o caso de empresas extintas. Caso a SPU queira rever essa norma, apenas deve verificar se a lei que extingue, cria alguma formalidade. Se não, um simples ofício comunicando a transferência ex lege e alteração no sistema pode ser suficiente.
11. Em resumo, podemos afirmar que o termo de incorporação, a despeito de não se constituir como título aquisitivo dos imóveis originariamente da União (incisos II a XI da CF/88), tem por finalidade materializar o registro formal de um processo de identificação ou demarcação de terras de domínio da União, com força de escritura pública. Com relação à eficácia nas aquisições derivadas, temos que o disposto no art. 13, VI, do DL no 147/1967, não obriga a emissão de termo de incorporação para os casos nele mencionados, sendo bastante a lavratura dos títulos aquisitivos no livro indicado, para a produção dos efeitos de escritura pública.
(...)
32. O auto de demarcação e o termo de incorporação, são documentos independentes utilizados para identificação de áreas da União, em situações distintas previstas na legislação, não havendo necessidade de prévia lavratura do termo de incorporação para a elaboração do auto de demarcação.
(...)
34. Conclui-se que não há necessidade de prévia lavratura do termo de incorporação para a elaboração do auto de demarcação."
grifos nossos
Em síntese, definida a LPM.1931 demarcada e homologada, passa-se à lavratura do termo em livro próprio para atender ao comando da Lei nº 9.636, de 1998 e, na sequência, o seu registro no Cartório de Registro de Imóveis competente, mediante a apresentação da certidão de inteiro teor, acompanhada de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel (artigo 2º, Parágrafo único, da Lei nº 9.636, de 1998).
Esses são os passos a serem trilhados pelos órgãos de gestão patrimonial em direção à delimitação dos terrenos de marinha e acrescidos e à oficialização da propriedade perante o registro no Cartório de Registro de Imóveis competente.
DEMARCACAO DOS TERRENOS DE MARINHA E ACRESCIDOS. JURISPRUDENCIA
Sob o ponto de vista legal e normativo, os terrenos de marinhas e seus acrescidos exigem a tramitação de processo administrativo específico tendente à demarcação que culminará na lavratura, em livro próprio, com força de escritura pública, do termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União, a teor da Lei nº 9.636, de 1998, como assinalado em linhas antecedentes.
Conquanto a demarcação dos terrenos de marinha constituísse providência a cargo do Poder Público desde a previsão contida no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 no seu art. 9º, sabe-se que tal tarefa não foi desempenhada como se esperava, de tal sorte que ainda remanescem inúmeros terrenos de marinha sem a efetiva demarcação, ou demarcação não concluída, ensejando a posse irregular por particulares.
Há pessoas, inclusive, que obtiveram o registro público de tais imóveis no Cartório de Registro de Imóveis competente, recolhendo os tributos incidentes sobre a propriedade, e realizando construções autorizadas pela Prefeitura local, na suposição de serem os seus legítimos proprietários.
Não são raras as vezes em que a Administração só toma conhecimento da existência de terreno de marinha e acrescidos, quando o particular apresenta requerimento buscando regularizar sua situação perante o Órgão de gestão patrimonial da União, ou quando ingressa com as ações de usucapião para o reconhecimento de sua suposta propriedade.
O contexto fático que se arrasta há muitos anos dificulta sobremaneira o manejo da regularização das situações submetidas ao crivo da Secretaria de Patrimônio da União e de suas unidades descentralizadas.
Possivelmente em virtude disso, o Superior Tribuna de Justiça afetou para si a uniformização do tema da demarcação de terreno de marinha por haver dissenso jurisprudencial entre tribunais, como se vê:
Superior Tribunal de Justiça
ProAfR no RECURSO ESPECIAL Nº 2.036.429 - MA (2022/0344527-1)
RELATOR : MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
RECORRENTE : FAZENDA NACIONAL
RECORRIDO : JOCY NEVES RODRIGUES
ADVOGADO : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS - SE000000M
EMENTA :PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – TERRENOS DE MARINHA – DEMARCAÇÃO – VALIDADE DO PROCEDIMENTO –CONTROVÉRSIA ACERCA DA NECESSIDADE DE NOTIFICAÇÃO PESSOAL DE INTERESSADOS, NOTADAMENTE NO PERÍODO ANTERIOR AO JULGAMENTO DA ADI 4.264/PE-MC – QUESTÃO DE DIREITO – MULTIPLICIDADE – ENTENDIMENTOS CONFLITANTES NAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS – NECESSIDADE DE UNIFORMIZAÇÃO – RECURSO SELECIONADO COMO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA – AFETAÇÃO AO REGIME DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS.
1. Controvérsia jurídica submetida ao Superior Tribunal de Justiça: imprescindibilidade da notificação pessoal dos interessados, nos procedimentos de demarcação de terrenos de marinha, ainda que realizados e homologados anteriormente ao julgamento da medida cautelar na ADI 4.264/PE.
2. Recurso especial selecionado que preenche os requisitos de admissibilidade, permitindo o conhecimento da questão de direito controvertida.
3. Comprovação da existência de multiplicidade de causas parelhas a espelhar a mesma controvérsia presente nas amostras selecionadas para julgamento.
4. Dissenso jurisprudencial entre tribunais que recomenda a submissão da controvérsia ao regime do arts. 1.036 a 1.041 do CPC, de modo a se extrair do julgamento tese de eficácia vinculante que conduza à definitiva uniformização de entendimentos.
5. Afetação do recurso especial ao regime dos recursos repetitivos.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, A PRIMEIRA SEÇÃO, por unanimidade, afetou o processo ao rito dos recursos repetitivos (RISTJ, art. 257-C) para delimitar a seguinte tese controvertida: “imprescindibilidade da notificação pessoal dos interessados, nos procedimentos de demarcação de terrenos de marinha, ainda que realizados e homologados anteriormente ao julgamento da medida cautelar na ADI 4.264/PE” e, igualmente por unanimidade, suspendeu a tramitação de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a mesma matéria e tramitem em todo o território nacional (art. 1.037, II, do CPC/15), conforme proposta do Sr. Ministro MICHELLE
REsp 2036429 Petição : 202300IJ2297 2022/0344527-1 Página 1 de 2
Superior Tribunal de Justiça
Relator.
Os Srs. Ministros Herman Benjamin, Mauro Campbell Marques, Benedito Gonçalves, Assusete Magalhães, Regina Helena Costa e Gurgel de Faria votaram com o Sr. Ministro Relator.
Não participaram do julgamento os Srs. Ministros Francisco Falcão e Humberto Martins.
Brasília (DF), 16 de maio de 2023(Data do Julgamento)
MINISTRO SÉRGIO KUKINA
Presidente
MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES
De outro lado, os Tribunais Regionais Federais não veem com bons olhos a chamada demarcação presumida, com repercussões na legalidade da cobrança da taxa de ocupação, de que é exemplo o acordão do TRF5 infra:
TR5
PROCESSO Nº 0004541-55.2011.4.05.8200
APELAÇAO/ REMESSA NECESSÁRIA (APELREEX32476-PB)
AUTUADO EM 28/05/2015
ORGÃO: Segunda Turma
PROC. ORIGINÁRIO Nº: 00045415520114058200 - Justiça Federal - PB
VARA: 1ª Vara Federal da Paraíba
ASSUNTO: Taxa de Ocupação/Laudêmios/Foros - Dívida Ativa não Tributaria - Administrativo
Acórdão Desembargador(a) Federal Relator(a)
Publicado em 11/11/2015 00:00] [Guia: 2015.001607] (M460)
EMENTA: ADMINISTRATIVO. ANULAÇAO DE INSCRIÇAO DA OCUPAÇAO E DE TODOS OS DÉBITOS JUNTO À SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIAO - SPU. PROCEDIMENTO DE DEMARCAÇAO DA LINHA PREAMAR AINDA NAO FINALIZADO. INSCRIÇAO DO IMÓVEL COMO TERRENO DE MARINHA DE FORMA PRESUMIDA. INOCORRÊNCIA DA PRESCRIÇAO.
I. Trata-se de remessa oficial e apelação de sentença que:
a) declarou a ineficácia, para fins de qualificação como de propriedade da União, da demarcação presumida, como terreno de marinha da área onde esta construído o Edifício Tom Jobim, até a conclusão de procedimento de demarcação que observe o disposto no DL n.º 9.760/46;
b) determinou o cancelamento da averbação do imóvel como terreno de marinha no Registro de Imóveis e da inscrição do regime de ocupação do imóvel da parte autora, inclusive no que se refere às cobranças relacionadas com esse regime (taxa de ocupação e laudêmio).
II. O direito de impugnar o processo administrativo nasce no momento em que o proprietário do imóvel tomou conhecimento do procedimento que visa a demarcação do imóvel para fins da linha preamar. No caso, ocorreu em 2011, quando os apelados foram notificados pela SPU/PB, que lhes deu conhecimento da demarcação e solicitou que promovesse a regularização. Mesmo tendo o recorrido adquirido o imóvel depois de inaugurado o processo demarcatório, o prazo apenas passa a correr quando os interessados tomam conhecimento. Assim, de acordo com o princípio da actio nata, somente com as notificações para cobrança nasceu a pretensão do autor, data a partir da qual sera contado o prazo prescricional do art. 1º do Decreto nº 20.910/32.
III. No caso, consta dos autos que o Superintendente do Patrimônio da União na Paraíba informou, por meio do Ofício n.º 278/GAB/SPU/PB (fls. 509/511), que os procedimentos demarcatórios da área em que esta situado o Edifício Tom Jobim "encontram-se em fase inicial de estudo e o rito específico não resta concluído. Por essa razão, ainda serão percorridos todos os procedimentos descritos na lei para a sua conclusão, inclusive a notificação pessoal dos interessados certos, respeitado o direito ao contraditório e a ampla defesa, quando poderão apresentar elementos a fim de ilidir a dominialidade da União".
IV. Referido ofício informa ainda que "a área onde atualmente situa-se o imóvel em questão, conforme já explanado em outros ofícios dirigidos à AGU, era de propriedade da Portal Empreendimentos Ltda, que, em agosto de 1986, requereu a este órgão a sua regularização (em anexo) o que, consequentemente, gerou sua inscrição como pertencente à União". Extrai-se ainda do citado documento (Ofício n.º 278/GAB/SPU/PB) que, com base nessa "demarcação presumida", restou verificado que o imóvel objeto desta ação encontra-se em area de domínio da União, tendo a Delegacia Regional do Patrimônio da União expedido, em 1989, a certidão de inscrição da ocupação e passado a cobrar a taxa de ocupação.
V. O procedimento para a demarcação dos terrenos de marinha, realizado por meio de simples requerimento formulado pelo anterior proprietário, para a qualificação da área em discussão, além de não observar a garantia magna do devido processo legal e da legislação pertinente (arts. 9º a 14 do Decreto-Lei n.º 9.760/46), constitui ofensa desmedida aos direito de propriedade até então exercido pelos autores.
VI. O reconhecimento de que determinado bem classifica-se como "um imóvel presumidamente pertencente à União" tem o condão apenas de autorizar que a SPU exija do possuidor/ocupante a apresentação de documentos e dos títulos comprobatórios de seus direitos sobre o bem (art. 61, caput), para, a partir daí, adotar providências no sentido de averiguar a real situação do imóvel (art. 61, §§1º e 2º, art. 62 e arts. 9º a 14), de sorte a definir se o bem, de fato, enquadra-se como imóvel da União (art. 63).
VII. Não tendo sido ainda realizada a demarcação da LPM, resta incabível a inscrição do regime de ocupação do imóvel ou a averbação no Registro de Imóveis antes do término do procedimento demarcatório, não sendo cabível a cobrança das taxas aos recorridos.
VIII. Ressalte-se que não deve ser determinado o encerramento do procedimento demarcatório, mas se reconhece que não se poderia cobrar qualquer taxa antes do regular processamento nos autos do processo administrativo e antes do seu término.
IX. Remessa oficial e apelação parcialmente providas, a fim de assegurar à União o prosseguimento do processo de demarcação, garantindo-se aos particulares que só serão cobrados após a conclusão do referido processo administrativo e antes do seu término.[5]
ACÓRDAO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de APELAÇAO / REEXAME NECESSÁRIO, em que são partes as acima mencionadas.
ACORDAM os Desembargadores Federais da Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, à unanimidade, em dar parcial provimento à remessa oficial e à apelação, nos termos do voto do Relator e das notas taquigráficas que estão nos autos e que fazem parte deste julgado.
Recife, 27 de outubro de 2015.
Desembargador Federal IVAN LIRA DE CARVALHO
Relator Convocado
grifos nossos
Essas ponderações justificam recomendar à SPU/SC especial atenção no que diz respeito ao processo de demarcação, cabendo-lhe verificar se foi instaurado, se foi efetivamente concluído e, acima de tudo, se respeitadas as normas vigentes na época da sua tramitação, sobretudo o contraditório e ampla defesa.
TERRENO DE MARINHA. IMÓVEL REGISTRADO EM NOME DE PARTICULAR
O exame dos documentos que integram o presente processo revela que o imóvel da União se encontra matriculado sob nº 8685, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Itapema, Santa Catarina, em nome de IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA. conforme R-4.8685 feita à margem da citada matrícula no dia 6 de julho de 2023.
Portanto, até prova em contrário, a empresa, IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA. é a legítima proprietária do imóvel em comento.
No entanto, como o bem é caracterizado como terreno de marinha impende enfatizar como o nosso ordenamento jurídico regula a matéria.
Nessa hipótese, impõe-se a observância do regular procedimento administrativo, previsto no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e demais atos normativos, como destacado em tópico anterior deste opinativo, para ser possível afirmar que o imóvel cuja propriedade foi registrada pelo particular no Registro Geral de Imóveis encontra-se situado, de fato, em terreno de marinha, como se denota:
Art. 9º É da competência do Serviço do Patrimônio da União (S.P.U.) a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias.
Parágrafo único. A partir da linha demarcatória posicionada na forma do caput deste artigo, o procedimento de demarcação física de limites entre os terrenos de domínio da União e os imóveis de terceiros poderá ser realizado pela União, por outros entes públicos ou por particulares, nos termos definidos em ato do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, observados os procedimentos licitatórios quando for o caso. (Incluído pela Lei nº 14.474, de 2022)
Há julgados emanados do Poder Judiciário na direção de que a “União Federal pode demarcar seus terrenos de marinha e cobrar as respectivas taxas de ocupação, devendo, especialmente nos casos em que os imóveis tenham sido regularmente negociados e registrados, observar os princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa” e que existindo discordância do proprietário a via judiciária deve ser acionada de modo a resguardar direito do beneficiário da presunção de veracidade do registro, como se extrai das ementas abaixo:
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2º REGIÃO XII - APELACAO EM MANDADO DE SEGURANCA 2003.50.01.014110-5),
EMENTA ,
DIREITO CONSTITUCIONAL, CIVIL. E ADMINISTRATIVO. TERRENO DE
MARINHA. DEMARCAÇÃO. REGISTRO DE IMÓVEIS. PRESUNÇÃO DE
PROPRIEDADE PARTICULAR. ARTS. 20 E 26, CF/88. DECRETO-LEI 9.760/46.
l. Cuida-se de mandado de segurança tendo como objeto a suposta ilegalidade ou vício de comportamento do Gerente Regional do Serviço de Patrimônio da União (SPU) no Espírito Santo, que determinou a notificação do Impetrante, ora Apelado, a respeito do cadastramento feito em relação ao imóvel indicado na, petição inicial que, segundo consta, teria sido considerada terreno de marinha e, assim, a Impetrante seria mera ocupante a título precário, nos, termos do Decreto-Lei n° 4.760/46.
2. Conforme se verifica da leitura dos arts. 20, inciso IV e 26, inciso II, ambos da Constituição Federal; há áreas expressamente reconhecidas no texto que correspondem às ilhas oceânicas e costeiras, mas que não pertencem a qualquer um dos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), devido à previsão das áreas pertencentes a terceiros. No caso em. questão, há registro imobiliário da localidade em que não há qualquer referência à União Federal na cadeia dominial. É certo que não há indicação acercadas condições em que ocorreu o primeiro registro público de titularidade do imóvel, mas de todo modo, houve o decurso de mais de oitenta anos até o SPU efetivamente tomar alguma medida concreta relacionada à exigência de recolhimento do valor correspondente a denominada "taxa de ocupação".
3. Não há, por parte da União, condições de afirmar que a aquisição feita pela Impetrante da titularidade do imóvel tenha sido “ non domino" , tampouco pode ser aceita como incontroversa a afirmação de que houve alguma irregularidade no ato de se proceder ao registro público dos títulos que geraram a aquisição da propriedade do imóvel em favor do Impetrante. .
4. Inexiste prova nos autos a respeito de que não foi observado o princípio da continuidade registrária, previsto no art. 237, da Lei n° 6.015/73. Ao contrário: os documentos de fls. 10/15 demonstram que a impetrante é proprietária do imóvel.
5. A propriedade privada é assegurada constitucionalmente no rol dos direitos fundamentais (art. 5°, XXII), bem como princípio da ordem econômica (art. 170, II). Não se revela possível que, repentinamente, o cidadão se veja desprovido de seu imóvel em razão de ato unilateral da Administração Pública.
6. a União Federal pode demarcar seus terrenos de marinha e cobrar as respectivas taxas de ocupação, devendo, especialmente nos casos em que os imóveis tenham sido regularmente negociados e registrados, observar os princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
Com efeito, o art. 1245, S 2° do Código Civil Brasileiro de 2002 afirma a necessidade de ação própria para a decretação da invalidade do registro e de seu cancelamento, não sendo, portanto, aceitável a tese da apelante acerca da regularidade do procedimento administrativo que culminou com a inclusão dos imóveis no cadastro dos "terrenos de marinha" mantido pela Secretaria de Patrimônio da União;
7. Apelação e Remessa Necessária conhecidas e improvidas. Sentença confirmada
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos, em que são partes as acima indicadas, decide a Sexta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2a Região, por unanimidade, negar provimento à apelação e à remessa necessária, nos termos do voto do relator.
Rio de Janeiro, 15 /03/2010 (data do julgamento).
Grifo nosso
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª. REGIÃO. APELAÇÃO CÍVEL N 1998.50.01.011498-0 RELATORIA DO DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME COUTO
DIREITO DE PROPRIEDADE. PRETENSAO DA UNIAO DE AFIRMAR SER TERRENO DE MARINHA BEM REGISTRADO COMO PARTICULAR. DEVIDO PROCESSO LEGAL.
Não pode o poder publico, apenas, através de procedimento administrativo demarcatório, considerar que o imóvel regularmente registrado como alodial, e há muito negociado como livre e desembargado, seja imediatamente havido como terreno de marinha com a cobrança da chamada “taxa de ocupação”. O devido processo legal, para o caso, uma vez existindo discordância do proprietária aparente, exige a via judiciaria, de modo a resguardar direito do beneficiário da presunção de veracidade do registro, ate contra terceiros, diante da potencial evicção. Inteligência dos artigos 90 e seguintes do Decreto-lei nº 9.760 e seu cotejo como o artigo 5º, LIV, da Lei Maior. Assim, enquanto não for desconstituído judicialmente o titulo de propriedade do autor anos haverá entre ele e a União relação jurídica que legitime o enquadramento do seu imóvel como terreno de marinha e a cobrança da taxa de ocupação correspondente. Remessa e recurso desprovidos. ( julgado e m 0 9 / 0 2 / 2 0 0 9 )
grifos nossos
TRIBUNAL DA SEGUNDA REGIÃO. CLASSE: MAS – APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA – 46485. PROCESSO : 1995.50.01.003583-5. UF: ES 1ª. TURMA
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPACAO. IMOVEL REGISTRADO NO RGI. TITULO DE PROPRIEDADE PLENA.
I – Sentença concessiva de segurança reconhecendo ao impetrante direito de propriedade plena sobre imóveis situados em terrenos que afirma a União serem de marinha.
II – O direito de propriedade é consagrado pela Constituição Federal na parte referente aos direitos e garantias fundamentais (art. 5º XXII);
III – É assegurado direito de propriedade a quem possua escritura de compra e venda de imóvel transcrito no Registro Geral de Imóveis, cujo titulo gera efeito erga omnes;
IV – Sem regular procedimento administrativo, como obediência as regras do Decreto-Lei nº 9.760/46 (arts. 9º a 14) não é possível afirmar -se estar situado em terreno de marinha o imóvel cuja propriedade foi registrada pelos impetrantes no Registro Geral de Imóveis, constando achar-se livre e desembaraçado de todo e qualquer ônus;
V - A Lei dos Registros Públicos, nº 6.015/73 exige decisão com transito em julgado para que se cancele registro imobiliário.
VI- Inexigível in casu taxa de ocupação sobre os imóveis do impetrante;
VII – Apelação e remessa necessária improvidas.
(Origem: Tribunal da Segunda Região. Classe: MAS – Apelação em Mandado de Segurança – 46485. Processo : 1995.50.01.003583-5. UF:ES 1ª. Turma.
Data da decisão. 10/022003
grifos nossos
Sem embargo, o Superior Tribunal de Justiça já havia estabelecido o entendimento em sentido diverso, ou seja, de que “não tem validade qualquer título de propriedade outorgado a particular de bem imóvel situado em área considerada como terreno de marinha ou acrescido e da desnecessidade de ajuizamento de ação própria, pela União, para a anulação dos registros de propriedade dos ocupantes de terrenos de marinha, em razão de o procedimento administrativo de demarcação gozar dos atributos comuns a todos os atos administrativos: presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade, vejamos:
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
RECURSO ESPECIAL Nº 624.746 - RS (2003/0213727-4)
EMBARGANTE : LUIZ CARLOS DE BARROS MOREM E OUTROS
ADVOGADO : GIL VILLEROY E OUTRO
EMBARGADO : UNIÃO
RELATÓRIO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: Trata-se de embargos de declaração opostos em face de acórdão assim ementado:
ADMINISTRATIVO – TERRENOS DE MARINHA E ACRESCIDOS –ÁREA DO ANTIGO "BRAÇO MORTO" DO RIO TRAMANDAÍ –IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DA UNIÃO AFORADOS POR MUNICÍPIO A PARTICULARES –DECRETO-LEI 9.760/46 – EFEITOS DO PROCEDIMENTO DE DEMARCAÇÃO SOBRE TÍTULOS DE PROPRIEDADE E DE AFORAMENTO REGISTRADOS – TAXA DE
OCUPAÇÃO.
1. Aplicação parcial da Súmula 283/STF porque inatacado o fundamento
do acórdão recorrido no sentido de que a impugnação ao procedimento de demarcação,inclusive quanto à delimitação da posição da linha do preamar de 1831, encontra-se acobertado pela prescrição.
2. Impossibilidade de reexame do contexto fático-probatório referente à assertiva de estarem os imóveis localizados dentro das áreas de propriedade da União, por força da Súmula 7/STJ.
3. Deficiente a fundamentação do recurso especial na parte em que suscita vício de julgamento no acórdão de origem, tendo aplicabilidade o teor da Súmula 284/STF.
4. Conflito aparente entre as normas do Decreto-lei 9.760/46, do Código
Civil Brasileiro de 1916 e da Lei de Registros Públicos (Lei 6.015/73) que se resolve pela aplicação da regra do art. 2º, § 2º, da LICC.
5. Os terrenos de marinha, cuja origem que remonta à época do Brasil-Colônia, são bens públicos dominicais de propriedade da União e estão previstos no Decreto-lei 9.760/46.
6. O procedimento de demarcação dos terrenos de marinha produz efeito meramente declaratório da propriedade da União sobre as áreas demarcadas.
7. Em relação ao direito de propriedade, tanto o Código Civil Brasileiro de
1916 como o novo Código de 2002 adotaram o sistema da presunção relativa (juris tantum) relativamente ao domínio, admitindo prova em contrário.
8. Não tem validade qualquer título de propriedade outorgado a particular de bem imóvel situado em área considerada como terreno de marinha ou acrescido.
9. Desnecessidade de ajuizamento de ação própria, pela União, para a anulação dos registros de propriedade dos ocupantes de terrenos de marinha, em razão de o procedimento administrativo de demarcação gozar dos atributos comuns a todos os atos administrativos: presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade.
10. A presunção de legitimidade do ato administrativo incumbe ao ocupante o ônus da prova de que o imóvel não se situa em área de terreno de marinha.
11. Legitimidade da cobrança de taxa de ocupação pela União mesmo em relação aos ocupantes sem título por ela outorgado.
12. Recurso especial parcialmente conhecido e, no mérito, improvido.
julgado: 15/08/2006
Além desse julgado, cite-se, também, o REsp 409303 / RS no qual restou assentado que “É sem qualquer validade título de propriedade outorgado a particular de bem imóvel situado em área considerada como terreno de marinha”, como se vê:
REsp 409303 / RS
RECURSO ESPECIAL
2002/0011624-1
Relator: Ministro JOSÉ DELGADO (1105)
Órgão Julgador: T1 - PRIMEIRA TURMA
Data do Julgamento: 27/08/2002
Data da Publicação/Fonte: DJ 14/10/2002 p. 197. RJADCOAS vol. 42 p. 85
Ementa
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO.
1. Os terrenos de marinha, discriminados pelo Serviço de Patrimônio da União, com base em legislação específica, só podem ser descaracterizados pelo particular por meio de ação judicial própria.
2. Cobrança de taxa de ocupação pela União.
3. Ação de nulidade da exigência do pagamento da taxa sob alegação dos autores de serem proprietários do bem imóvel, em face de doação feita pelo Estado do Rio Grande do Sul.
4. Reconhecimento pelo acórdão de que os bens estão situados em faixa considerada de terreno de marinha.
5. Impossibilidade, em face do posicionamento do acórdão, de ser revertido esse convencimento. Matéria de prova.
6. Em nosso direito positivo, diferentemente do sistema alemão, a transcrição do título no registro de imóvel tem presunção "juris tantum".
7. É sem qualquer validade título de propriedade outorgado a particular de bem imóvel situado em área considerada como terreno de marinha.
8. Taxa de ocupação devida.
9. Recurso especial improvido.
Grifo nosso
Com amparo na decisão do Superior Tribunal de Justiça é permitido afirmar: "sem qualquer validade título de propriedade outorgado a particular de bem imóvel situado em área considerada como terreno de marinha".
A atuação da SPU/SC deve pautar-se por essa diretriz e pelas orientações exaradas no PARECER n. 00655/2020/PGFN/AGU - NUP: 10154.138177/2020-30.
CANCELAMENTO DA MATRÍCULA EXISTENTE E ABERTURA DE NOVA MATRÍCULA. AVERBAÇÃO DO TERMO DE INCORPORAÇÃO
O PARECER n. 00655/2020/PGFN/AGU - NUP: 10154.138177/2020-30 emitido com a finalidade de orientar a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União - SCGPU/ME acerca dos procedimentos relacionados à lavratura e de registro de termos de incorporação com vistas a subsidiar as Superintendências do Patrimônio nos procedimentos de incorporação de imóveis, aborda a questão da matrícula aberta em nome do um particular:
"Para manter a coerência com o que foi dito no item anterior, em um primeiro momento o mais prudente é que a SPU requeira ao cartório imobiliário o cancelamento da matrícula aberta em nome do particular, e, ato contínuo, solicite a abertura de uma nova matrícula em nome da União, utilizando-se analogicamente o disposto no art. 18-E do DL nº9.760/46.
Recomenda-se que conste do ofício encaminhado ao cartório de registro de imóveis, o teor da Súmula nº 496 do STJ, onde se afirma que “Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União”
Caso haja recusa para efetivar o cancelamento, mas concordância em se proceder à averbação do documento que homologou a demarcação, deve-se proceder à referida averbação e suscitar a dúvida registral. Findando esta de forma desfavorável às pretensões da União, é recomendável que o órgão do contencioso da AGU seja contatado para verificar eventuais possibilidades de discussão na via judicial, é que o procedimento de dúvida registral, embora se processe no Poder Judiciário, não é procedimento de jurisdição contenciosa, e, assim, não faz coisa julgada material, o que daria margem a eventual discussão judicial por outras vias, como por exemplo, uma Ação Ordinária Declaratória ou mesmo por meio de Mandado de Segurança.
Depreende-se da orientação jurídica, que a SPU/SC deve requerer ao cartório imobiliário o cancelamento da matrícula aberta em nome do particular, e, ato contínuo, solicitar a abertura de uma nova matrícula em nome da União, utilizando-se analogicamente o disposto no art. 18-E do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Se houver recusa por parte do Cartório de Registro de Imóveis em efetivar o cancelamento, mas houver concordância em proceder à averbação do documento (termo de demarcação), recomenda-se aceitar a proposta, sem olvidar de SUSCITAR A DUVIDA REGISTRAL (artigo 198, § 1º, da LRP – Lei de Registros Públicos, Lei Federal 6.015, de 1973)
Persistindo a negativa, o remédio será recorrer ao Poder judiciário, por intermédio da Procuradoria da União competente.
TERRENO PRESUMIDAMENTE DA UNIAO
Na eventualidade de não existir processo demarcatório concluído, a legislação admite a regularização do exercício da posse existente em terreno presumidamente da União.
Com a ressalva de que os Tribunais vem decidindo que a forma simplificada de demarcação dos terrenos de marinha, como é o caso dos imóveis presumidamente de domínio da União, ofende o princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa, não desconhecemos que a Administração Pública tem o dever de cumprir a legislação em vigor, notadamente, neste particular, o Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, in verbis:
DA REGULARIZAÇÃO DA OCUPAÇÃO DE IMÓVEIS PRESUMIDAMENTE DE DOMÍNIO DA UNIÃO
Art. 61. O S. P. U. exigirá de todo aquele que estiver ocupando imóvel presumidamente pertencente à União, que lhe apresente os documentos e títulos comprobatórios de seus direitos sobre o mesmo. (Vide Lei nº 2.185, de 1954)
§ 1º Para cumprimento do disposto neste artigo, o órgão local do S. P. U., por edital, sem prejuízo de intimação por outro meio, dará aos interessados o prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogáveis por igual termo, a seu prudente arbítrio. (Vide Lei nº 2.185, de 1954)
§ 2º O edital será afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional, na localidade da situação do imóvel, e publicado no órgão oficial do Estado ou Território, ou na folha que lhe publicar o expediente, e no Diário Oficial da União, em se tratando de imóvel situado no Distrito Federal. (Vide Lei nº 2.185, de 1954)
Art. 62. Apreciados os documentos exibidos pelos interessados e quaisquer outros que possa produzir o S.P.U., com seu parecer, submeterá ao C.T.U. a apreciação do caso.
Parágrafo único. Examinado o estado de fato e declarado o direito que lhe é aplicável, o C.T.U. restituirá o processo ao S.P.U. para cumprimento da decisão, que então proferir.
Art. 63. Não exibidos os documentos na forma prevista no art. 61, o S.P.U. declarará irregular a situação do ocupante, e, imediatamente, providenciará no sentido de recuperar a União a posse do imóvel esbulhado.
§ 1º Para advertência a eventuais interessados de boa fé e imputação de responsabilidades civis e penais se for o caso, o S.P.U. tornará pública, por edital, a decisão que declarar a irregularidade da detenção do imóvel esbulhado.
§ 2º A partir da publicação da decisão a que alude o § 1º, se do processo já não constar a prova do vício manifesto da ocupação anterior, considera-se constituída em má fé a detenção de imóvel do domínio presumido da União, obrigado o detentor a satisfazer plenamente as composições da lei.
O tema foi abordado na Nota nº 00544/2018/EMS/CGJPU/CONJUR- MP/CGU/AGU, proferida pela Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, no NUP 04931.201324/2015-06, de onde se extrai o seguinte excerto:
"12. A esse respeito, esta Consultoria Jurídica tem orientado a SPU no sentido de que "o art. 61, caput, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, traz para o ordenamento jurídico norma que autoriza a SPU a presumir que determinados terrenos são da União, ainda que não demarcados" (PARECER Nº 0441 – 5.9/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU). Com efeito, o referido dispositivo é do seguinte teor:
Art. 61. O S. P. U. exigirá de todo aquêle que estiver ocupando imóvel presumidamente pertencente à União, que lhe apresente os documentos e títulos comprobatórios de seus direitos sôbre o mesmo.
13. Cumpre observar que essa disposição encontra-se na Seção V do diploma normativo, intitulada "Da regularização da ocupação de imóveis presumidamente de domínio da União", sendo certo que o procedimento para regularização da ocupação não se confunde com os trabalhos de demarcação dos terrenos de marinha, a que se refere o artigo 11 do mesmo diploma normativo e que foi objeto da ADI 4.264/PE.
14. Isto é, a legislação patrimonial impõe a necessidade de adoção de medidas para regularização da posse de imóveis presumidamente da União, determinando, inclusive, a possibilidade de "recuperar a União a posse do imóvel esbulhado", caso caracterizada como irregular a posse.
15. Nesse cenário é que o artigo 7º da Lei nº 9.636/1998 estabeleceu o instrumento da "inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União", o qual permite a continuidade da posse pelos particulares, com o pagamento anual da taxa de ocupação e a devida anotação do nome do ocupante no cadastros dos bens imóveis da União.
16. Não se deve, portanto, confundir o conteúdo do enunciado nº 7 desta CONJUR-MP segundo o qual "a inexistência de demarcação da Linha de Preamar Média de 1831 na localidade impede a concessão de aforamento, ainda que o terreno seja presumidamente de marinha" com o instituto da inscrição de ocupação. Com efeito, infere-se o seguinte do PARECER Nº 1723 –5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU, opinativo que motivou a aprovação do enunciado:
16. Isso porque, a despeito dos argumentos técnicos levantados, os órgãos patrimoniais já asseveraram que o bem é presumidamente da União, apesar de não haver linha demarcatória na localidade. E o fato desta presunção ser apenas relativa, como alega o recorrente, não ilide a circunstância dela encontrar fundamento na legislação patrimonial, haja vista o teor do art. 61, caput, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946: [...]
17. Assim, não cabe a este órgão de assessoramento jurídico tecer comentários acerca de uma constatação de ordem técnica constante dos autos. E, se o bem é presumidamente da União, natural que daí decorram consequências de ordem financeira, tal qual a necessidade de pagamento de contraprestação pela utilização da área (taxa de ocupação). Em última análise, não é porque uma presunção jurídica é meramente relativa que ela não poderá produzir efeitos práticos. Aliás, como já afirmamos inúmeras vezes em nossos Pareceres, a incorporação formal do bem por parte da União tem efeito meramente declaratório, já que a propriedade sobre os seus bens goza de assento constitucional (art. 20 da Constituição da República).
[...]
28. Não obstante, para que o requerente seja inscrito como foreiro do terreno de marinha, é indispensável que a LPM/1831 esteja demarcada na localidade. É dizer: não vemos possibilidade jurídica de constituição de aforamento em terreno de marinha sem demarcação da linha.
17. Isto é, não é possível concessão de aforamento para imóveis "presumidamente de marinha" porque se trata de instituto de direito real, dependente de prévia demarcação e consequente inscrição em cartório, ao contrário da simples ocupação que demanda a simples prática de ato administrativo pela SPU para a regularização.
18. Desse modo, percebe-se que a questão não se resume ao referido prédio residencial na cidade de João Pessoa/PB, mas tem repercussão nacional, haja vista que a inscrição de ocupação com base na Linha de Preamar Média (LPM) de 1831 presumida tem sido adotada pela SPU em diversas localidades.
19. Por essa razão, a menos que se demonstre a existência de elementos peculiares ao prédio em referência, cumpre alertar ao órgão técnico que o eventual reconhecimento administrativo de ausência de dever de pagamento de taxa de ocupação em relação a área objeto da consulta inevitavelmente teria impactos sobre diversos outros imóveis, haja vista a necessidade de tratamento uniforme aos ocupantes de imóveis presumidamente da União.
20. De mais a mais, nada obstante a notícia acerca da existência de decisões desfavoráveis à União no âmbito do Tribunal Regional Federal da 5ª Região a respeito da cobrança com base na Linha de
Preamar presumida, cumpre registrar que a questão não é pacífica, existindo precedentes judiciais em sentido contrário em outros Tribunais Federais. Confira-se:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. TERRENO DE MARINHA. DEMARCAÇÃO. BENS DA UNIÃO. TRANSFERÊNCIA ONEROSA. COBRANÇA DE LAUDÊMIO. POSSIBILIDADE. TAXA DEOCUPAÇÃO. MAJORAÇÃO. SUCUMBÊNCIA. INVERSÃO.
1. Em havendo a revogação do procedimento administrativo de demarcação de terrenos de marinha na regiãoem que se encontram os imóveis objeto desta ação, não há que se falar em nulidade deste.
2.Considerando ter havido requerimento de inscrição de ocupação dos imóveis em período muito anterior ao procedimento de demarcação, são devidas as taxas de ocupação.
3. (...)
5. Apelaçãoimprovida. (TRF4, AC 5001861-08.2011.404.7208, Terceira Turma, Relator p/Acórdão Fernando Quadros da Silva, juntado aos autos em 06/09/2012)
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. INSCRIÇÃO NO REGISTRO DE IMÓVEIS. INOPONIBILIDADE À UNIÃO.
1. A União é a proprietária dos terrenos de marinha e acrescidos por expressa disposição constitucional, que não pode ser ressalvada pela existência de eventual matrícula existente no Registro de Imóveis. 2. Inexistindo prova conclusiva no sentido de que o imóvel não se encontrava abrangido pela demarcação da LPM, mesmo que presumida, não há como afastar a cobrança da taxa de ocupação. (TRF4, AC 5008261-96.2010.404.7200, Terceira Turma, Relatora p/ Acórdão Maria Lúcia Luz Leiria, juntado aos autos em 06/04/2011
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. TERRENO DE MARINHA LOCALIZADO EM UBATUBA/SP. QUESTIONAMENTO ACERCA DA COBRANÇA DA TAXA DE OCUPAÇÃO. LOTE CONSIDERADO COMO TERRENO DE MARINHA EM SUA TOTALIDADE PELA SPU. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO REJEITADA. APELAÇÃO DA UNIÃO PROVIDA.
1. Ação de Devolução de Imóvel Público ajuizada em17/04/2007 por Tadeu Nunes de Souza e outra perante o MM. Juízo Federal da 13ª Vara de São Paulo/SP, contra a União objetivando a declaração de provimento jurisdicional para determinar a devolução do imóvel público a título gratuito.
2. Afirmam os Autores na petição inicial que no dia13/03/1989 compraram um terreno no Município de Ubatuba, no valor de R$20.000,00 (vinte milreais), localizado a 10.000 (dez mil) metros da Praia, próximo de um Córrego, com Escritura de Domínio registrada perante o Cartório de Notas. Sustentam os Autores que após 7 (sete) anos o imóvel foi incorporado à Marinha, cuja cadastro foi regulamentado para o uso, ficando os Autores obrigados ao pagamento de uma taxa de ocupação. Aduzem, ainda, "... o Autor jamais desejou ser foreiro, nunca fez negócio com a Marinha, e não pagou a taxa de ocupação, onde foi aberto um processo administrativo". Asseveram que devido à falta de pagamento a União inscreveu os seus nomes na dívida ativa, cujo valor cobrado até 2003 a título de Taxa de Ocupação era de R$ 40.032,00 (quarenta mil e trinta e dois centavos), além do IPTU cobrado entre os Anos de 2003 até 2007, totalizando a quantia de R$ 70.000,00 (setenta mil reais). 3. Após a Contestação os Autores aditaram a petição inicial para constar os pedidos de cancelamento da inscrição de uso e também da dívida gerada, repetição de indébito, custas processuais e pedido de justiça gratuita, fls. 65/83, cujo pedido foi acolhido na sentença (fl. 149). 4. Quanto à preliminar de incompetência do Juízo. No caso dos autos, trata-se de controvérsia acerca de lançamento de taxa de ocupação de imóvel localizado em Ubatuba/SP. É certo que a regra aplicável ao caso é do artigo 109, § 2º, da CF. No caso, a Ação pode ser ajuizada tanto na Seção Judiciária em que for domiciliado o Autor (Osasco - fl. 02), na Seção Judiciária onde ocorreu o ato que deu origem à demanda ou na localidade do imóvel (Ubatuba), mas a Ação foi ajuizada na Seção Judiciária de São Paulo, Capital. Confira-se a lição de Thetonio Negrão e outros, em "Código de Processo Civil Comentado", 44ª Edição, Editora Saraiva, pg. 69, ao artigo 109, § 2º, da CF: "A Constituição, "tratando de ação contra a União Federal, deixa ao autor quatro alternativas:
a) pode a ação ser aforada na Capital do Estado ou Território em que for domiciliado o autor;
b) ou na Capital do Estado onde houver ocorrido o ato ou o fato que deu origem à demanda;
c)ou onde esteja situada a coisa;
d) ou no Distrito Federal. Essa regra de competência, estabelecida em
favor do jurisdicionado, aplica-se à ação de desapropriação indireta, assim à ação real, ou a qualquer ação" (TRF-6ª T, Ag 49.114, Min. Carlos Velloso, j. 26.8.87, apud Bol. Do TRF 134/8, em).
5. Quanto ao mérito. Para a definição dos terrenos de marinha, prescreve o Decreto-Lei n. 9.760/1946, que dispõe quanto aos bens imóveis da União e dá outras providências. Como se lê, nos termos do art. 2º, do Decreto-Lei n. 9.760/1946, acima transcrito, são terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831, os situados: a) no continente; b) na costa marítima; e c)nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés. 6. Quanto aos terrenos de marinha, prescreveu, ainda, o art. 49 do ADCT da CF/1988, que seriam mantidas as enfiteuses neles constituídas. Destaco que o simples fato da definição de "terreno de marinha" constar apenas da legislação especial dos imóveis da União, que é o Decreto-Lei n. 9.760/46, promulgado pelo então presidente Eurico Gaspar Dutra, por si só não lhe acarreta qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade, pois a norma foi editada com base no art. 180 da Constituição da República de 1937, que autorizava o uso desse meio legislativo para a disciplina das matérias de competência legislativa da União. Há que se considerar, ainda, que a norma vem sendo sucessivamente atualizada ao longo dos últimos sessenta anos, tanto por meio de decretos, de medidas provisórias e de leis em sentido estrito, nela sendo disciplinados temas importantíssimos aos interesses nacionais, pelo que não se poderia presumir sua não-recepção. Quanto ao conceito de terreno de marinha, vale lembrar que o Decreto-Lei n. 9.760/46 veio apenas a manter o conceito há muito empregado para a sua definição, pois desde o período do Brasil-colônia existe a menção em documentos públicos à área (como, p. ex., o Aviso Régio, de 18/11/1818),que deveria permanecer desimpedida para exercícios militares e para a defesa da terra, sendo autorizado seu uso por particular apenas por exceção - daí porque até hoje os terrenos de marinha pertencem à União, já que a ela incumbe a defesa nacional. 7. A demarcação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 compete ao Serviço do Patrimônio da União (art. 9º), e goza de presunção de legitimidade, própria dos atos administrativos, somente elidível por prova inequívoca em sentido contrário. Dentro desse contexto, incumbe à parte autora provar a alegação de que o imóvel em comento não se enquadraria no conceito de terrenos de marinha ou seus acrescidos. 8. No caso, não houve a produção de prova pericial. Por sua vez, a Arquiteta da Secretaria do Patrimônio da União (SPU) atestou que: "........4. O lote 01 da quadra 25 do loteamento Praia da Lagoinha, apesar de estar distante da praia, é conceituado como de marinha devido a influência da maré no córrego da Lagoinha, portanto o terreno de marinha é devido a influência da maré no córrego que corta o loteamento, que comprova através de fotos encaminhadas pelo próprio requerente. 5. Não hádúvidas que o referido lote é conceituado como de marinha em sua totalidade, estamos encaminhando cópia em anexo dos dados básicos do RIP 7209.0000560-19, as fotos encaminhadas pelo requerente, cópias das plantas com a LPM presumida". 9. Durante a instrução processual as partes foram intimadas para especificarem as provas a serem produzidas. Os Autores deixaram transcorrer in albis o prazo, mas a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) inscreveu vários imóveis localizados no Município de Ubatuba/SP, como terrenos de marinha e acrescidos; inclusive, o imóvel "sub judice", fl. 133.
Nesse sentido: AI00319889720124030000, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO FONTES, TRF3 - QUINTA TURMA, e-DJF3 Judicial 1 DATA:14/02/2017.FONTE_REPUBLICACAO e REsp 624.746/RS, Rel. MinistraELIANACALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/09/2005, DJ 03/10/2005, p. 180.
10. A prova produzida nos autos não ampara a pretensão autoral. 11. Quanto aos honorários de sucumbência.
A questão relativa ao pagamento de honorários advocatícios se orienta segundo o princípio da causalidade, pelo qual cumpre à parte que deu causa à proposição da ação suportar o ônus da sucumbência, salvo previsão legal em contrário. No que tange à norma aplicável, considerando que os presentes recursos foram interpostos sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, deixo de aplicar o art. 85, do novo Código de Processo Civil, porquanto a parte não pode ser surpreendida com a imposição de condenação não prevista no momento em que recorreu, sob pena de afronta ao princípio da segurança jurídica. Observa-se, ainda, nos termos do Enunciado Administrativo nº 7, elaborado pelo STJ para orientar a comunidade jurídica acerca da questão do direito intertemporal, tratando-se de recurso interposto contra decisão publicada anteriormente a 18/03/2016, não é possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais na forma do art. 85, § 11, do CPC/2015. 12.
Assim, no caso, devem ser observadas as disposições do art. 20, § 4º, do Código de Processo Civil de 1973. Nesse sentido, consoante reconhecido pelo Superior Tribunal de Justiça, em regime de recursos repetitivos, sob o regime do Código de Processo Civil de 1973, nas causas em que não houver condenação ou em que for vencida a Fazenda Pública, o magistrado não fica adstrito aos percentuais definidos no § 3º do artigo 20 do antigo diploma processual civil, "podendo ser adotado como base de cálculo o valor dado à causa ou à condenação, nos termos do art. 20, § 4º,do CPC, ou mesmo um valor fixo, segundo o critério de equidade" (REsp 1.155.125/MG, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 10.3.2010, DJe 6.4.2010). Nesses termos, observando os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e atentando às peculiaridades da presente demanda, fixo a verba honorária em 10% (dez por cento) sobre o valor atribuído à causa (fl. 04), a ser pago pelos Autores, ora Apelados, observando-se que os Autores são beneficiários da justiça. 13. Preliminar rejeitada e provida a
Apelação interposta pela União. (TRF-3 - AC: 00077009420074036100 SP, Relator:
DESEMBARGADOR FEDERALHÉLIO NOGUEIRA, Data de Julgamento: 22/08/2017, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: e-DJF3Judicial 1 DATA:28/08/2017)
21. Por óbvio que a SPU deve continuar a cumprir todas as determinações judiciais que impliquem abstenção de cobrança de receitas patrimoniais, nos exatos limites objetivos e subjetivos das respectivas decisões.
22. Ante o exposto, ratifica-se a compreensão pela viabilidade de cobrança de receitas patrimoniais decorrentes de imóveis presumidamente pertencentes à União.”
A Nota revela o posicionamento da CONJUR/MP acerca da viabilidade de cobrança de receitas patrimoniais decorrentes de imóveis presumidamente pertencentes à União, com respaldo, inclusive, em decisões judiciais favoráveis a esse entendimento.
Inobstante, imperativo assinalar que a Nota nº 00544/2018/EMS/CGJPU/CONJUR- MP/CGU/AGU, é do ano de 2018, portanto, anterior à Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022, que atualizou os critérios e procedimentos para a demarcação de terrenos de marinha, terrenos marginais e seus respectivos acrescidos, orientando na identificação das áreas de domínio da União.
O conjunto de procedimentos técnicos e administrativos para a determinação da posição da Linha do Preamar Médio de 1831 - LPM e da Linha Média das Enchentes Ordinárias de 1867 - LMEO, de acordo com a Seção II do Capítulo 2 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e Decreto nº 10.592, de 24 de dezembro de 2020 compreende:
- a instituição de Comissão de Demarcação designada pelo Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União por meio de publicação de portaria no Boletim de Pessoal e Serviço do Ministério da Economia ;
- audiência pública de demarcação de áreas da União;
- determinação da posição da linha do preamar médio ou da linha média das enchentes ordinárias;
- notificação pessoal dos interessados certos alcançados pelo traçado da linha demarcatória (art. 36);
- recursos contra decisão do Superintendente;
- recursos contra decisão do Secretário;
- definição dos procedimentos técnicos (art. 51 a 60)
Como relação aos imóveis presumidamente da União, ou seja os "terrenos ou áreas, bem como suas benfeitorias e acessões, cuja inexistência ou inconclusão de processo demarcatório da Linha do Preamar Médio - LPM ou da Linha Média das Enchentes Ordinárias - LMEO impedem a manifestação de domínio em definitivo por parte da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União", a mencionada Instrução Normativa prescreve:
Art. 64. Os imóveis presumidamente da União referem-se aos terrenos ou áreas, bem como suas benfeitorias e acessões, cuja inexistência ou inconclusão de processo demarcatório da Linha do Preamar Médio - LPM ou da Linha Média das Enchentes Ordinárias - LMEO impedem a manifestação de domínio em definitivo por parte da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.
§ 1º Os procedimentos técnicos para aplicação do caput serão os mesmos aplicados à Identificação Direta de Áreas da União, conforme art. 11 desta Instrução Normativa, incluindo as situações previstas no art. 61 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e no art. 10 do Decreto nº 14.595 de 31 de dezembro de 1920.
§ 2º A análise do que trata o parágrafo anterior será aplicada apenas em situações específicas a serem definidas pela Unidade Central da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União ou autorizadas pelo Departamento de Caracterização e Incorporação do Patrimônio ou pelo Departamento de Destinação Patrimonial, vedada a emissão de termo de incorporação.
grifos nossos
No caso sub examine, recomendamos que SPU/SC tenha em mente tais regramentos e solicite orientação técnica do órgão central objetivando o cumprimento do artigo 64 da Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022, caso decida dar prosseguimento ao processo de inscrição de ocupação.
O CASO CONCRETO
Antes de mais nada, parte-se da premissa de que o domínio da área da União não foi contestado pelo Requerente mas, ao contrário, foi por este reconhecido quando solicitou o cadastro na SPU/SC.
Quanto ao pedido, temos que o processo foi inaugurado a partir dele por meio do requerimento apresentado pela empresa IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA., (SEI 33462828), em 12 de abril de 2023, com o fito de obter a inscrição de ocupação em relação ao imóvel assim caracterizado:
DADOS DO IMÓVEL
CEP: 88220-000 UF: SC Município: Itapema
Logradouro: Beira Mar
Tipo Logradouro: Avenida
Número: 1516 Bairro: Centro
Área do Terreno (m²): 289.09 Área Construída(m²): 506.14
Uso Principal: Residencial Descrição do Uso: Edifício Residencial
Data de Início da Ocupação: 28/07/1966 Número de Famílias: 1
Nessa data, a empresa IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA ainda não havia firmado a escritura pública de compra e venda, o que ocorreu em 26 de abril de 2023, no 1º Tabelionato de Notas da Comarca de Balneário Camboriú, livro 644, fls. 160 a 162v., registrada como R-4 8.685 junto ao Registro de Imóveis de Itapema/SC, no dia 6 de julho de 2023.
Assim, a SPU/SC tomou conhecimento da existência do terreno de marinha em 12 de abril de 2023, salvo melhor juízo, matriculado sob nº 8.685 do Registro de Imóveis de Itapema, figurando como proprietários, conforme R1 -08685, Valter Besser e esposa, 40%; Joel Cesar Neves Jr. e esposa, 40%; e Sergio Roberto Weingartner e esposa, 20%.
Nesses termos, a possibilidade de inscrição de ocupação, no entendimento desta parecerista, deveria ser analisada à luz dos documentos relativos aos referidos proprietários, Valter, Joel Cesar e Sergio Roberto e não à empresa, IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA
Ultimada a inscrição inicial em favor dos três proprietários, evidentemente, se atendidos os requisitos legais e normativos, em continuidade, caberia a transferência da ocupação nos cadastros da SPU/SC para a empresa IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA., mediante o pagamento do laudêmio, aplicando-se o artigo 3º do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987:
Art. 3o A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.
Os procedimentos de transferência de titularidade de imóveis da União em regime de ocupação estão previstos na Instrução Normativa SPU nº 1, de 09 de março de 2018, que estabelece:
Art. 4º O adquirente deve requerer a transferência de titularidade do imóvel no cadastro da Secretaria do Patrimônio da União, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados:
I - da data em que foi lavrada o título aquisitivo, no caso de ocupação; ou
II - da data em que foi efetivado o registro da transferência na matrícula do imóvel, no caso de foro.
Parágrafo único. Na inobservância dos prazos estabelecidos neste artigo, o adquirente fica sujeito à multa de transferência, quando a data de conhecimento da transação pela Secretaria do Patrimônio da União for superior ao prazo tratado neste artigo, da seguinte forma:
INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO EM IMÓVEL DA UNIAO. LEGISLAÇÃO
A Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, alterou dispositivos dos Decretos-Leis nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, tendo disciplinado a inscrição da ocupação do seguinte modo:
Art. 7o A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação.
§ 1o É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo.
§ 2o A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.
§ 3o A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico.
§ 4o Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais.
§ 5o As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4o.
§ 6o Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei.
§ 7º Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio
Art. 8o Na realização do cadastramento ou recadastramento de ocupantes, serão observados os procedimentos previstos no art. 128 do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações desta Lei.
Art. 9o É vedada a inscrição de ocupações que:
I - ocorreram após 10 de junho de 2014 ;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei.
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
No plano infralegal, a Instrução Normativa nº 4, de 14 de agosto de 2018, estipulou os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, para a outorga, transferência, revogação e cancelamento, e estabeleceu a definição de efetivo aproveitamento.
Destarte, no inciso I do artigo 2º, restou estabelecida a definição de inscrição de ocupação, como ato administrativo precário e resolúvel a qualquer tempo, vejamos:
“CAPÍTULO I
DAS DEFINIÇÕES E OBJETIVOS
Art. 1º.
(....)
Art. 2º Para efeito dessa IN, considera-se:
I - inscrição de ocupação: ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, por meio do qual a União reconhece a utilização de áreas de seu domínio, desde que comprovado o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante e o preenchimento dos demais requisitos legais, não gerando para o inscrito qualquer direito inerente à propriedade.
II - taxa de ocupação: prestação pecuniária anual que o ocupante do bem imóvel da União deve pagar pelo uso do terreno de domínio da União, correspondente a 2% do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU;
(...)
grifo nosso
Mais adiante, nos artigos 5º, 6º e 7º, a norma ocupou-se do início do processo, dos requisitos e do conceito de efetivo aproveitamento do terreno:
CAPÍTULO II
DA INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
(...)
Art. 5º O processo de inscrição de ocupação será iniciado:
I - de ofício pela SPU, nos termos do art. 7º, § 3º da Lei nº 9.636, de 1998;
II - a pedido do interessado, nos termos do art. 7º, § 3º da Lei nº 9.636, de 1998; ou
III - por determinação judicial. Parágrafo único.
(...)
CAPÍTULO III
DOS REQUISITOS PARA INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Seção I Dos Requisitos
Art. 6º A inscrição de ocupação somente ocorrerá quando forem preenchidos os seguintes requisitos legais e normativos:
I - comprovação do efetivo aproveitamento;
II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e
III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN.
Seção II
Da Caracterização do Efetivo Aproveitamento
Art. 7º Considera-se efetivo aproveitamento, para efeitos de inscrição de ocupação no caso de imóveis urbanos:
I - a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente, observada a legislação vigente sobre o parcelamento do solo, e nos termos do art. 2º, inc. I, "a" do Decreto nº 3.725, de 2001;
II - as faixas de terrenos de marinha e de terrenos marginais que não possam constituir unidades autônomas utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros, excluídas aquelas áreas ocupadas por comunidades tradicionais;
III - a detenção de imóvel da União fundada em título de propriedade registrado no Cartório de Registro de Imóveis sob a suposição de se tratar de bem particular; ou
IV - a detenção de imóvel que, embora não edificado, esteja na posse de particular com base em título registrado em Cartório outorgado pelo Estado ou Município na suposição de que se tratassem de terrenos alodiais.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso I do caput, poderão ser inscritas as áreas de acesso necessárias e indispensáveis ao terreno que se encontre totalmente encravado, bem como as áreas remanescentes que não puderem constituir unidades autônomas, incorporando-se à inscrição principal.”
grifo nosso
E, na sequência:
Art. 10. Para fins da verificação do efetivo aproveitamento de imóvel urbano, o interessado deverá apresentar documentação comprobatória de:
I - utilização do terreno da União para fins habitacionais;
II - prestação de serviços, de atividades comerciais, industriais ou de infraestrutura atendendo aos requisitos da legislação, observada a pertinência de utilização da área em conformidade com sua vocação e atendido o interesse público; ou
III - melhoramentos edificados e incorporados permanentemente ao solo pelo homem, que não possam ser retirados sem causar desvalorização à propriedade da União ou contrariar interesse público devidamente justificado.
Seção III
Da Comprovação do Tempo de Ocupação
Art. 11. Para fins de comprovação do tempo da ocupação, para imóveis urbanos e rurais, o interessado deverá apresentar, sem prejuízo de outros meios admitidos em direito:
I - "habite-se", alvarás, declaração de entidades e órgãos públicos atestando a idade da edificação do imóvel ou do uso do terreno;
II - lançamento da edificação em carnê de Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU;
III - carnê de Imposto sobre Propriedade Territorial Rural - ITR;
IV - relatório de acompanhamento de entidade de assessoramento agrícola e extensão rural; ou
V - laudo firmado por profissional habilitado pelo CREA ou CAU
DA VEDAÇÃO DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Art. 12. São vedadas as inscrições de ocupação que:
I - ocorreram após 10 junho de 2014;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer:
a) a integridade das áreas de uso comum do povo;
b) as áreas de segurança nacional, ouvidos os órgãos competentes;
c) as áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes;
III - estejam em áreas afetadas ou em processo de afetação para a implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou de provisão habitacional, de reservas indígenas, de áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, de rodovias e ferrovias federais, de vias federais de comunicação e de áreas reservadas para construção de estruturas geradoras de energia elétrica, linhas de transmissão, ressalvados os casos especiais autorizados na legislação federal, ouvidos os órgãos competentes;
grifo nosso
Em linhas gerais, esse é o panorama normativo que regula a inscrição de ocupação.
EFETIVO APROVEITAMENTO
Para além da definição do que se considera efetivo aproveitamento na forma da Instrução Normativa nº 4, de 14 de agosto de 2018, o artigo 10 do mesmo diploma indica quais os documentos comprobatórios da referida realidade.
Assim, não custa revisitar os dispositivos normativos:
Art. 7º Considera-se efetivo aproveitamento, para efeitos de inscrição de ocupação no caso de imóveis urbanos:
I - a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente, observada a legislação vigente sobre o parcelamento do solo, e nos termos do art. 2º, inc. I, "a" do Decreto nº 3.725, de 2001;
II - as faixas de terrenos de marinha e de terrenos marginais que não possam constituir unidades autônomas utilizadas pelos proprietários de imóveis lindeiros, excluídas aquelas áreas ocupadas por comunidades tradicionais;
III - a detenção de imóvel da União fundada em título de propriedade registrado no Cartório de Registro de Imóveis sob a suposição de se tratar de bem particular; ou
IV - a detenção de imóvel que, embora não edificado, esteja na posse de particular com base em título registrado em Cartório outorgado pelo Estado ou Município na suposição de que se tratassem de terrenos alodiais.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso I do caput, poderão ser inscritas as áreas de acesso necessárias e indispensáveis ao terreno que se encontre totalmente encravado, bem como as áreas remanescentes que não puderem constituir unidades autônomas, incorporando-se à inscrição principal.”
(...)
Art. 10. Para fins da verificação do efetivo aproveitamento de imóvel urbano, o interessado deverá apresentar documentação comprobatória de:
I - utilização do terreno da União para fins habitacionais;
II - prestação de serviços, de atividades comerciais, industriais ou de infraestrutura atendendo aos requisitos da legislação, observada a pertinência de utilização da área em conformidade com sua vocação e atendido o interesse público; ou
III - melhoramentos edificados e incorporados permanentemente ao solo pelo homem, que não possam ser retirados sem causar desvalorização à propriedade da União ou contrariar interesse público devidamente justificado.
grifo nosso
A análise da documentação apresentada deve ser feita, caso a caso, à luz das normas acima discriminadas.
Na hipótese de os documentos serem considerados insuficientes, existe a possibilidade de a SPU/SC solicitar ao Interessado a complementação de provas ou, se julgar pertinente, promover diligências de ofício.
Como se vê, tal tarefa é de cunho eminentemente técnico, e não jurídico, na linha do entendimento exarado em outros pronunciamentos jurídicos, de que são exemplos: PARECER n.00764/2018/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU e PARECER n.00105/2021/PGFN/AGU NUP: 00495.007418/2019-41 (REF. 500955477.2019.4.04.7009).
É dizer, a moldura jurídica é dada pela lei e atos normativos, cabendo à autoridade pública, por intermédio do seu corpo técnico, proceder à aplicação ao caso concreto.
Não existe um padrão único a ser seguido, já que cada situação apresenta as suas particularidades.
As normas jurídicas preceituam, de modo genérico, que para a comprovação do efetivo aproveitamento de imóvel urbano, o interessado dever apresentar documentação comprobatória de utilização do terreno da União para fins habitacionais conforme inciso I do artigo 10; e para comprovação do tempo da ocupação, artigo 11, sem prejuízo de outros meios admitidos em direito :
I - "habite-se", alvarás, declaração de entidades e órgãos públicos atestando a idade da edificação do imóvel ou do uso do terreno;
II - lançamento da edificação em carnê de Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU;
(...)
V - laudo firmado por profissional habilitado pelo CREA ou CAU.
grifo nosso
Deste modo, a coleta de provas configura tarefa fundamental.
Entretanto, nem sempre é possível contar com provas diretas, ou seja, aquelas que demonstram de forma inequívoca a ocorrência, na hipótese, a detenção do imóvel pelo Requerente para fins habitacionais ou comerciais ou prestação de serviços antes de 10 de junho de 2014.
Por essa razão, o direito admite a chamada “prova indireta”, ou indício, que, compondo o conjunto probatório, pode levar à conclusão a respeito do fato principal.
Cabe, portanto, a recomendação para que seja obtido um conjunto de provas o mais completo possível para, uma vez concluída essa fase, avançar em direção à etapa de valoração dessas mesmas provas, ocasião em que o agente público competente analisará as evidências arregimentadas para formar a sua convicção a respeito do fato, mediante a apresentação de um raciocínio estruturado o qual deverá integrar a motivação da decisão a ser proferida.
Nessa senda, é legítimo à SPU/SC recorrer, por exemplo, a: vistorias no local; informações obtidas junto aos vizinhos do Requerente; informação da Prefeitura sobre o cadastro do IPTU em nome do Requerente e desde quando; informação das concessionárias de serviço de água e luz sobre o responsável pelo pagamento das respectivas contas, e desde quando; dados a partir de plataformas digitais de visualização por satélite de lugares, construções, cidades, paisagens, entre outros elementos.
Por fim, quanto ao documento anexado como SEI 34091061, verifica-se que foi emitido em 16 de maio de 2023 pela Prefeitura Municipal de Itapema.
Se a SPU/SC suspeita de que o documento, denominado de Boletim Cadastral Imobiliário, ostenta informação incorreta ou inverídica, cumpre-lhe diligenciar no sentido de obter da Prefeitura esclarecimentos a respeito sem esquecer de realizar vistoria no próprio local.
Além do Boletim Cadastral Imobiliário, parecer haver outros documentos relacionados à provável construção.
É da responsabilidade da SPU/SC diligenciar, analisar e decidir pela conduta consentânea com a conclusão da análise empreendida. Essa etapa é essencial visando ao esclarecimentos dos fatos.
Se ficar comprovada suposta emissão de documento público falso, o fato e as provas devem ser encaminhados à autoridade policial competente para apuração e abertura de inquérito, se for o caso.
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, no sentido das recomendações declinadas ao longo desta manifestação jurídica, sobretudo aquelas sublinhadas e grafadas em negrito, ou seja:
I) Os textos normativos invocados permitem concluir que no caso de terrenos de marinha e de seus acrescidos a demarcação já constitui meio de identificar esses bens não havendo, em princípio, a necessidade de formalizar outro termo de incorporação.
II) definida a LPM.1931 demarcada e homologada, passa-se à lavratura do termo em livro próprio para atender ao comando da Lei nº 9.636, de 1998 e, na sequência, o seu registro no Cartório de Registro de Imóveis competente, mediante a apresentação da certidão de inteiro teor, acompanhada de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel (artigo 2º, Parágrafo único, da Lei nº 9.636, de 1998).
Esses são os passos a serem trilhados pelos órgãos de gestão patrimonial em direção à delimitação dos terrenos de marinha e acrescidos e à oficialização da propriedade perante o registro no Cartório de Registro de Imóveis competente.
III) Essas ponderações justificam recomendar à SPU/SC especial atenção no que diz respeito ao processo de demarcação, cabendo-lhe verificar se foi instaurado, se foi efetivamente concluído e, acima de tudo, se respeitadas as normas vigentes na época da sua tramitação, sobretudo o contraditório e ampla defesa.
IV) o Superior Tribunal de Justiça já havia estabelecido o entendimento em sentido diverso, ou seja, de que “não tem validade qualquer título de propriedade outorgado a particular de bem imóvel situado em área considerada como terreno de marinha ou acrescido e da desnecessidade de ajuizamento de ação própria, pela União, para a anulação dos registros de propriedade dos ocupantes de terrenos de marinha, em razão de o procedimento administrativo de demarcação gozar dos atributos comuns a todos os atos administrativos: presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade,
Com amparo na decisão do Superior Tribunal de Justiça é permitido afirmar: "sem qualquer validade título de propriedade outorgado a particular de bem imóvel situado em área considerada como terreno de marinha".
A atuação da SPU/SC deve pautar-se por essa diretriz e pelas orientações exaradas no PARECER n. 00655/2020/PGFN/AGU - NUP: 10154.138177/2020-30.
V) Depreende-se da orientação jurídica, que a SPU/SC deve requerer ao cartório imobiliário o cancelamento da matrícula aberta em nome do particular, e, ato contínuo, solicitar a abertura de uma nova matrícula em nome da União, utilizando-se analogicamente o disposto no art. 18-E do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Se houver recusa por parte do Cartório de Registro de Imóveis em efetivar o cancelamento, mas houver concordância em proceder à averbação do documento (termo de demarcação), recomenda-se aceitar a proposta, sem olvidar de SUSCITAR A DUVIDA REGISTRAL (artigo 198, § 1º, da LRP – Lei de Registros Públicos, Lei Federal 6.015, de 1973)
Persistindo a negativa, o remédio será recorrer ao Poder judiciário, por intermédio da Procuradoria da União competente.
VI) Na eventualidade de não existir processo demarcatório concluído, a legislação admite a regularização do exercício da posse existente em terreno presumidamente da União.
No caso sub examine, recomendamos que SPU/SC tenha em mente tais regramentos e solicite orientação técnica do órgão central objetivando o cumprimento do artigo 64 da Instrução Normativa SPU/SEDDM/ME nº 28, de 26 de abril de 2022, caso decida dar prosseguimento ao processo de inscrição de ocupação.
VII) inscrição de ocupação e transferência de titularidade
Assim, a SPU/SC tomou conhecimento da existência do terreno de marinha em 12 de abril de 2023, salvo melhor juízo, matriculado sob nº 8.685 do Registro de Imóveis de Itapema, figurando como proprietários, conforme R1 -08685, Valter Besser e esposa, 40%; Joel Cesar Neves Jr. e esposa, 40%; e Sergio Roberto Weingartner e esposa, 20%.
Nesses termos, a possibilidade de inscrição de ocupação, no entendimento desta parecerista, deveria ser analisada à luz dos documentos relativos aos referidos proprietários, Valter, Joel Cesar e Sergio Roberto e não à empresa, IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA
Ultimada a inscrição inicial em favor dos três proprietários, evidentemente, se atendidos os requisitos legais e normativos, em continuidade, caberia a transferência da ocupação nos cadastros da SPU/SC para a empresa IMPETO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA., mediante o pagamento do laudêmio, aplicando-se o artigo 3º do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987:
Art. 3o A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.
VIII) efetivo aproveitamento
A análise da documentação apresentada deve ser feita, caso a caso, à luz das normas acima discriminadas.
Na hipótese de os documentos serem considerados insuficientes, existe a possibilidade de a SPU/SC solicitar ao Interessado a complementação de provas ou, se julgar pertinente, promover diligências de ofício.
Como se vê, tal tarefa é de cunho eminentemente técnico, e não jurídico, na linha do entendimento exarado em outros pronunciamentos jurídicos, de que são exemplos: PARECER n.00764/2018/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU e PARECER n.00105/2021/PGFN/AGU NUP: 00495.007418/2019-41 (REF. 500955477.2019.4.04.7009).
IX) Cabe, portanto, a recomendação para que seja obtido um conjunto de provas o mais completo possível para, uma vez concluída essa fase, avançar em direção à etapa de valoração dessas mesmas provas, ocasião em que o agente público competente analisará as evidências arregimentadas para formar a sua convicção a respeito do fato, mediante a apresentação de um raciocínio estruturado o qual deverá integrar a motivação da decisão a ser proferida.
Nessa senda, é legítimo à SPU/SC recorrer, por exemplo, a: vistorias no local; informações obtidas junto aos vizinhos do Requerente; informação da Prefeitura sobre o cadastro do IPTU em nome do Requerente e desde quando; informação das concessionárias de serviço de água e luz sobre o responsável pelo pagamento das respectivas contas, e desde quando; dados a partir de plataformas digitais de visualização por satélite de lugares, construções, cidades, paisagens, entre outros elementos.
Por fim, quanto ao documento anexado como SEI 34091061, verifica-se que foi emitido em 16 de maio de 2023 pela Prefeitura Municipal de Itapema.
Se a SPU/SC suspeita de que o documento, denominado de Boletim Cadastral Imobiliário, ostenta informação incorreta ou inverídica, cumpre-lhe diligenciar no sentido de obter da Prefeitura esclarecimentos a respeito sem esquecer de realizar vistoria no próprio local.
Além do Boletim Cadastral Imobiliário, parecer haver outros documentos relacionados à provável construção.
É da responsabilidade da SPU/SC diligenciar, analisar e decidir pela conduta consentânea com a conclusão da análise empreendida. Essa etapa é essencial visando ao esclarecimentos dos fatos.
Se ficar comprovada suposta emissão de documento público falso, o fato e as provas devem ser encaminhados à autoridade policial competente para apuração e abertura de inquérito, se for o caso.
Cabe, portanto, a recomendação para que seja obtido um conjunto de provas o mais completo possível para, uma vez concluída essa fase, avançar em direção à etapa de valoração dessas mesmas provas, ocasião em que o agente público competente analisará as evidências arregimentadas para formar a sua convicção a respeito do fato, mediante a apresentação de um raciocínio estruturado o qual deverá integrar a motivação da decisão a ser proferida.
Nessa senda, é legítimo à SPU/SC recorrer, por exemplo, a: vistorias no local; informações obtidas junto aos vizinhos do Requerente; informação da Prefeitura sobre o cadastro do IPTU em nome do Requerente e desde quando; informação das concessionárias de serviço de água e luz sobre o responsável pelo pagamento das respectivas contas, e desde quando; dados a partir de plataformas digitais de visualização por satélite de lugares, construções, cidades, paisagens, entre outros elementos.
Por fim, quanto ao documento anexado como SEI 34091061, verifica-se que foi emitido em 16 de maio de 2023 pela Prefeitura Municipal de Itapema.
Se a SPU/SC suspeita de que o documento, denominado de Boletim Cadastral Imobiliário, ostenta informação incorreta ou inverídica, cumpre-lhe diligenciar no sentido de obter da Prefeitura esclarecimentos a respeito sem esquecer de realizar vistoria no próprio local.
Além do Boletim Cadastral Imobiliário, parecer haver outros documentos relacionados à provável construção.
É da responsabilidade da SPU/SC diligenciar, analisar e decidir pela conduta consentânea com a conclusão da análise empreendida. Essa etapa é essencial visando ao esclarecimentos dos fatos.
Se ficar comprovada suposta emissão de documento público falso, o fato e as provas devem ser encaminhados à autoridade policial competente para apuração e abertura de inquérito, se for o caso.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.
São Paulo, 21 de julho de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154120390202338 e da chave de acesso a4561143