ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00594/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 00442.000034/2023-08
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ESPÍRITO SANTO - SPU/ES E OUTROS
ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
I - Contrato de Cessão de Uso Gratuita de imóvel do Patrimônio da União ao Estado do Espírito Santo;
II – Manifestações técnicas e administrativas favoráveis à cessão de uso gratuita do imóvel;
III – Fundamento jurídico: DEC-LEI Nº 9.760/46 e LEI Nº 9.636/98;
IV – Análise da minuta de Cessão de uso Gratuita;
V - Possibilidade de prosseguimento com ressalvas.
I - RELATÓRIO
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995 e no art. 19 do Ato Regimental nº 05/2007 da Advocacia-Geral da União, a Superintendente do Patrimônio da União no Espírito Santo - SPU/ES, encaminhou a esta Consultoria Jurídica o processo em referência, para análise da MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA de imóvel da União, a ser firmado entre a SPU/ES e o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, visando à utilização dos imóveis para arquivo da SECULT - Secretaria Estadual de Cultura.
Os autos foram encaminhados a esta e-CJU por meio do OFÍCIO SEI Nº 72741/2023/MGI, de 10 de julho de 2023, (SEI n. 35563215), com liberação de acesso externo ao Sistema Eletrônico de Informações-SEI, por meio do link <https://sei.economia.gov.br/sei/processo
_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2877455&infra_hash=59ff546638fe105c13b8
087f7097580f>, contendo destacadamente, os seguintes documentos:
Os autos do processo foram submetidos à análise e se encontram regularmente formalizados no sistema SEI, em conformidade com o ordenamento jurídico pertinente.
É o relatório.
II - DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada, no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características e requisitos tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.
Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
III - DA FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
Os bens públicos estão relacionados com o domínio público, no sentido de que o Estado exerce o poder de dominação sobre os bens de seu patrimônio (MEIRELLES, 2011, p. 477). Os bens da União encontram-se descritos no Art. 20 da Constituição da República, in verbis:
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; (grifos e negritos inseridos)
[...].
O Decreto-Lei 9.760/1946, por sua vez, ao dispor sobre os bens imóveis da União, disciplinou que:
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
[...]
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio. (grifos e negritos inseridos)
[...].
A União exerce o domínio patrimonial sobre seus bens, os quais qualificam-se legalmente como bens públicos conforme a destinação que recebem, enquanto afetados ao interesse público. Assim dispõe a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil):
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. (grifos e negritos inseridos)
Assim, dotada a União dos poderes de proprietário, que constituem seu domínio, cabe à mesma, em harmonia com a afetação de seus bens ao interesse público, usar, fruir, dispor, e reaver seus bens de quem quer que injustamente os possua podendo transferir tais atributos a terceiros na forma da lei, vez que adstrita ao princípio da legalidade. Além de estar assistida pelos institutos de direito privado, a União dispõe de institutos de direito público, regulados por lei especial.
A cessão de uso se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, ficando sempre a Administração com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão.
Em conformidade com o art. 18, da Lei nº 9.636, de 98, combinado com o § 3º, do art. 64, do Decreto-lei 9.760/46, a cessão de uso será utilizada quando interessar à União prestar auxílio ou colaboração, mediante o uso oneroso, gratuito, ou em condições especiais, de imóvel integrante de seu patrimônio. Ela poderá ter seu uso cedido a Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos (de caráter educacional, cultural ou assistencial), bem assim, a pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereça tal favor.
Nessa esteira, no que tange à utilização dos bens imóveis da União, o Decreto-Lei Federal no 9.760/46 determina que:
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
§ 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.
2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.
3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.
Com o advento da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, qual dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, entre outras providências, foram previstas as seguintes normas para o instituto da cessão.
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;
(...)
§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.
§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
(...)
§ 10. A cessão de que trata este artigo poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da União, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 11. A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 12. Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico da cessão resolver-se-á sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem a qualquer outra indenização ao cessionário, e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
Verificou-se nos autos que a cessão se encontra justificada e que foi devidamente apontado o interesse público pertinente, conforme se extrai do OF/GABINETE/SECULT/Nº 089/2023, de 15 de março de 2023 (SEI n. 32441084):
(...)
1. O Estado do Espírito Santo, por meio da Secretaria de Estado da Cultura – SECULT, formulou perante a SPU requerimento de cessão não onerosa, por prazo determinado, de sala comercial de propriedade da União situada no Ed. Navemar, no Centro desta Capital, a fim de abrigar provisoriamente arquivos e bens de almoxarifado (SISREI 004/2023).
(...)
Por seu turno, o órgão assessorado juntou aos autos manifestações técnicas e administrativas favoráveis à cessão de uso gratuita do imóvel, merecendo destaque aquela exarada no bojo da Nota Técnica SEI nº 18838/2023/MGI (SEI n. 34815332):
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. A presente nota técnica versa sobre a destinação de imóvel da União (duas salas interligadas, de número 303 e 304), localizadas no Ed. Navemar, situado na Avenida Quintino Bocaiuva, Centro - Vitória/ES, com área de benfeitorias de 242,00 m², imóvel esse cadastrado no o RIP SPIUNET nº 5705.00367.500-1 (SEI 32817378).
ANÁLISE
2. A área a ser destinada é composta de duas salas interligadas, de número 303 e 304, localizadas no Ed. Navemar, situado na Avenida Quintino Bocaiuva, Centro - Vitória/ES, com área de benfeitorias de 242,00 m², imóvel esse cadastrado no o RIP SPIUNET nº 5705.00367.500-1 (SEI 32817378).
3. O presente imóvel foi ofertado aos demais órgãos e entes federais, por meio do Ofício Circular 117 (SEI 32808070), assim como ao Estado do Espírito Santo (32808098) e Município de Vitória (32808109), sendo que o Estado do Espírito Santo manifestou interesse na área, conforme requerimento no sistema SISREI 32011985.
4. A área a ser destinada tem por RIP Utilização nº 5705.00015.500-7 (SEI 34516566) e consoante o requerimento no sistema SISREI, visa a "utilização temporária para arquivo da SECULT - Secretaria Estadual de Cultura".
5. Do RIP Utilização nº 5705.00015.500-7 (SEI 34516566) verifica-se que há avaliação do imóvel, no valor de R$ 286.994,35, com validade até 16/05/2024, com o Relatório de Valor de Referência 570 (SEI 34065993) para a área sob a gestão da SPU/ES.
(...)
9. Nesse sentido, diante do acima exposto, nada temos a opor quanto a destinação da área ao Estado do Espírito Santo, para ser utilizado temporariamente para arquivo da SECULT - Secretaria Estadual de Cultura, sendo que a destinação já conta com a a aprovação pelo Sr. Superintendente da SPU/ES (SEI 32816753), sendo que a instrução do processo passamos a demonstrar nos termos do art. 6º da PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023:
I - especificação da(s) pessoa(s) física(s) ou jurídica(s) beneficiada pelo ato: Estado do Espírito Santo;
II - comprovação de que o beneficiado se enquadra, legalmente, nos requisitos necessários ao benefício (quando aplicável) - ente federativo;
III - valor do imóvel obtido nos termos da IN SPU/ME Nº 67, de 2022, ou a que vier a substitui-la, quando obrigatório -R$ 286.994,35, com validade até 16/05/2024, com o Relatório de Valor de Referência 570 (SEI 34065993);
IV - detalhamento do imóvel, incluindo: composta de duas salas interligadas, de número 303 e 304, localizadas no Ed. Navemar, situado na Avenida Quintino Bocaiuva, Centro - Vitória/ES, com área de benfeitorias de 242,00 m², imóvel esse cadastrado no o RIP SPIUNET nº 5705.00367.500-1 (SEI 32817378), tendo o RIP Utilização nº 5705.00015.500-7 (SEI 34516566), sendo a mesma inserida na matrícula n° 43.027, livro 3-CA, folha 14-v, do Cartório do Registro Geral de Imóveis da 1 ª Zona de Vitória/ES;
a) cópia da matrícula, quando houver - matrícula n° 43.027, livro 3-CA, folha 14-v, do Cartório do Registro Geral de Imóveis da 1 ª Zona de Vitória/ES (SEI 34516566);
b) geolocalização - conformeRIP Utilização nº 5705.00015.500-7 (SEI 34516566);
c) área do imóvel - 242,00 m2 de benfeitorias;
d) descrição sumarizada do imóvel, indicando benfeitorias, se for o caso - 242,00 m2, correspondentes a duas salas interligadas, de número 303 e 304, localizadas no Ed. Navemar.
e) atual situação de ocupação do imóvel - vago para uso, sob gestão da SPU/ES;
f) eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos - não localizamos até o presente momento; e
g) informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI ou se encontra-se, ou já participou, de processo de alienação por venda - não localizamos até o presente momento
10. Do instrumento adotado - contrato de cessão de uso gratuito;
11. Da Finalidade do contrato de cessão de uso gratuito - destinar a área ao Estado do Espírito Santo para "utilização temporária para arquivo da SECULT - Secretaria Estadual de Cultura".
12. Do prazo para cessão: 1 (um) ano, podendo ser prorrogado a critério e conveniência do Ministério da Inovação e Gestão em Serviços Públicos;
13. Da dispensa de licitação e minuta de contrato - serão elaborados posteriormente, após deliberação do GE-DESUP;
14. Diante do exposto, quanto aos aspectos técnicos apresentados na presente Nota Técnica, nada tenho a opor quanto a celebração do contrato de cessão de uso gratuito do imóvel acima descrito ao Estado do Espírito Santo. Assim sendo, se faz necessário o de acordo do Superintendente da SPU/ES para posterior encaminhamento do processo para e apreciação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP).
Portanto, sendo a União legítima detentora da Propriedade do imóvel composto por duas salas interligadas, de número 303 e 304, localizadas no Ed. Navemar, situado na Avenida Quintino Bocaiuva, Centro - Vitória/ES, com área de benfeitorias de 242,00m², cadastrado no RIP SPIUNET nº 5705.00367.500-1 (SEI n. 34516566), registrado sob a Matrícula 43027, Livro 3-BZ, Fls. 1, e Matrícula 4320, Livro 4K, Fls. 1, ambas do Cartório de Registro de Imóveis da 1ª Zona de Vitória (SEI n. 35209509), possui a faculdade de dispor de seus bens nos termos do Art. 18, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
.
III.1 - Competência para autorizar a cessão de uso gratuita de bem imóvel de domínio da União
Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, atribua competência para autorizar a cessão de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:
Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:
(...)
XX - administração patrimonial; (destaques e grifos inseridos)
Por sua vez, o recente Decreto nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprova Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, na forma dos Anexos I e II, assim dispõe:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
(...)
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
(...)
Ressaltamos ainda, que na Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2021, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União delegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática do ato administrativo, após aprovação do GE-DESUP :
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
(...)
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
(...)
No caso concreto, tratando-se de competência delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União, não há necessidade de portaria autorizativa do titular da Secretaria do Patrimônio da União, conforme entendimento firmado no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (item 72.), elaborado pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (CCPI/PGACPNP/PGFN), aprovado como PARECER REFERENCIAL por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2020-70).
Ressaltamos por fim a PORTARIA MGI Nº 572, de 8 de março de 2023, que delega competência à autoridade titular da Secretária de Gestão Corporativa a competência para autorizar a cessão a terceiros, a titulo de utilização gratuita ou onerosa, nos termos do seu art. 9°, inciso IV.
Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a cessão de uso de imóveis da União.
Quanto a assinatura do Termo de Contrato, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU/ES, em consonância com a Portaria SPU/ME nº 8.678/2022. Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.
III.2 - Competência do grupo especial de destinação supervisionada (GE-DESUP) para análise e deliberação
Constata-se que houve a submissão da proposta da cessão de uso gratuita de bem imóvel de domínio (propriedade) da União ao Estado do Espírito Santo, mediante celebração de Contrato, ao GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA (GE-DESUP-0), para análise e deliberação, conforme se infere da ATA DE REUNIÃO realizada em 29 de junho de 2023 (SEI n. 35329502), o qual manifestou-se favoravelmente à destinação pretendida.
A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial/ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla:
Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:
(...)
IV - Cessão de Uso Gratuita; (negritei)
Ressaltamos ainda, que na Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2021, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União delegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática do ato administrativo, após aprovação do GE-DESUP :
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
(...)
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); (negrito inserido)
Nesse interim, observou-se que ao imóvel objeto da presente cessão, foi adotado o valor de referência correspondente a R$ 286.994,35 (duzentos e oitenta e seis mil novecentos e noventa e quatro reais e trinta e cinco centavos) nos termos do RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA 570/2023 (SEI nº 34065993).
Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do Grupo Especial de Destinação Nível 0 (GE-DESUP-0), está em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022.
III.3 - Da dispensa de licitação
O tema já foi objeto de consulta à AGU, respondida por meio do PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Advogado-Geral da União, no qual destaca-se o entendimento quanto à aplicabilidade da dispensa de licitação prevista no artigo 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, aos contratos de cessão de uso de imóveis da União celebrados em prol de pessoas jurídicas da Administração Pública e entidades sem fins lucrativos:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. DIVERGÊNCIA DE ENTENDIMENTO JURÍDICO ESTABELECIDO ENTRE A CJU/RJ E A CONJUR/MP. CESSÃO DE USO ONEROSA DE IMÓVEL DA UNIÃO (FAIXA DE AREIA E ESPAÇO FÍSICO EM ÁGUAS PÚBLICAS) A MUNICÍPIO PARA O DESENVOLVIMENTO DE ATIVIDADE ECONÔMICA (INSTALAÇÃO DE PIER PARA EMBARQUE E DESEMBARQUE DE PASSAGEIROS). HIPÓTESE REGIDA PELO ART. 18, INC. I, E §§, DA LEI N.º 9.636/98, C/C ART. 17, §2º, DA LEI N.º 8.666/93.
1. A cessão de uso, que está regulamentada pelo art. 18 da Lei n.º 9.636/98, é instituto que visa a transferência do uso de imóvel da União a Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, para finalidade especificada em termo a ser firmado pelas partes.
[...]
4. Assiste razão à CONJUR/MP, que finca o ato no art. 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, já que a lei, ao facultar à Administração Pública dispensar a licitação para conceder direito real de uso de imóvel quando o uso destinar-se a outro ente Público, parece-nos também permitir a dispensa para a cessão de uso, pois esta, ao transferir apenas a posse direta, está contida naquela, que tem o condão de também transferir o direito de sequela, que motiva a persecução do bem.
5. Acórdão TCU n.º 842/2018 - Plenário
6. Necessidade de serem observadas todas as disposições do art. 26, da Lei n.º 8.666/93.
[...] (grifos e destaques inseridos)
No mesmo sentido, o PARECER n. 00898/2020/PGFN/AGU, que traz as seguintes considerações aqui reproduzidas:
[...] No ponto, este órgão de assessoramento jurídico tem reiterada compreensão no sentido da aplicabilidade do artigo 17, § 2º, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, aos contratos de cessão de uso de imóveis da União celebrados em prol de pessoas jurídicas da Administração Pública.
É que, se o dispositivo dispensa a licitação nos casos de concessão do direito real de uso de imóveis da Administração, não faria sentido entender que a mera cessão de uso, instituto menos gravoso para o cedente, não contaria com a possibilidade de aplicação da mesma regra.
Portanto, tratando-se de cessão de uso a ser firmada entre a SPU/ES e o Estado do Espírito Santo - pessoas jurídicas da Administração Pública, em sintonia com o citado PARECER n. 00049/2018/DECOR/CGU/AGU e com o PARECER n. 00898/2020/PGFN/AGU, entende-se ser aplicável ao caso concreto a dispensa de licitação prevista no artigo 17, § 2º, inc. I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, in verbis:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
(...)
§ 2o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: (Redação dada pela Lei nº 11.196, de 2005)
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
É importante o destaque, em razão do fato de que se trata de uma Cessão gratuita de imóvel da União, a um órgão classificado como pessoa jurídica da Administração Pública, nestes casos, a destinação é dispensada de licitação. Posto que, o arcabouço legal contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de forma gratuita, visando conceder-lhe benefício que entenda conveniente prestar.
Ressaltamos que foi juntado aos autos a Minuta de Termo de Dispensa de Licitação (SEI n. 35554133), sem a devida assinatura do Sr. Superintendente do Patrimônio da União no Espírito, restando ausente a ratificação do Sr. Secretário do Patrimônio da União, autoridade superior, devendo o consulente sanar tais vícios nos termos do caput do Art. 26 da Lei 8.666/1993:
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
Por fim, observou-se ainda a ausência de minuta de extrato do contrato a ser publicado no Diário Oficial da União.
Sugerimos ao Órgão Consulente, que antes da análise jurídica da cessão de uso sejam elaboradas as minuta mencionadas nos parágrafos 40 e 41 deste opinativo, de modo a não contrariar os ditames legais que determina a análise jurídica prévia das minutas de contrato, inexigibilidade ou dispensa de licitação.
III.4 - Minuta do contrato de cessão de uso gratuita
À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita (SEI nº 35554070). O conteúdo da minuta apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material, cabendo apenas:
a) Acrescentar na seguinte redação o dispositivo destacado:
Aos ............ dias do mês de julho de 2023, a Superintendência do Patrimônio da União no Espírito Santo, representando a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União do Ministério da Economia, situada na Rua Pietrângelo de Biase, 56, Ed. Ministério da Economia, 7° Andar – Centro – Vitória - ES, lavra o presente Contrato, no qual, as partes entre si justas e acordadas, a saber: de um lado, como OUTORGANTE CEDENTE do presente instrumento, a União, representada neste ato, pelo Superintendente do Patrimônio da União no Espírito Santo, o Senhor FHILIPE PUPO SANTOS, brasileiro, inscrito no CPF nº 836.684,621-00, nomeado pela PORTARIA DE PESSOAL SE/MGI Nº 5.388, DE 29 DE MAIO DE 2023, publicada no DOU, Edição 103, Seção 2, pag. 47, no dia 31 de maio de 2023, e no uso da competência subdelegada no art. 5º, inciso II, Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, publicada no Diário Oficial da União - DOU nº 193, de 10 de outubro de 2022, Seção 1, página 35, e de outro lado, como OUTORGADO CESSIONÁRIO, o Estado do Espírito Santo, CNPJ (...)
b) Recomendamos ainda, que seja inserido no contrato, CLÁUSULA referente a CONCILIAÇÃO E ARBITRAGEM e FORO:
CLÁUSULA XXXXX - As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre as partes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução contratual.
PARÁGRAFO ÚNICO – Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de XXXX, Seção Judiciária do Estado do Espírito Santo, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja.
Recomenda-se ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
Recomenda-se à SPU/ES, providenciar a publicação do extrato do contrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Recomenda-se a juntada do Cadastro Nacional da pessoa Jurídica, bem como os documentos do ato representante do Outorgado-Cessionário.
Desta forma, a minuta em apreciação atende aos requisitos legais, no entanto, a aprovação fica condicionada ao atendimento das recomendações feitas nesta manifestação.
IV - CONCLUSÃO
Diante do exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico-financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, conclui-se pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, nos moldes trazidos a exame, condicionada à observância das recomendações elencadas nos parágrafos 41, 44 (itens a e b), 45 a 47 deste opinativo.
Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU/ES, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.
Brasília, 22 de julho de 2023.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00442000034202308 e da chave de acesso 667c8356