ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00617/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 63054.001971/2023-66
INTERESSADOS: CAPITANIA DOS PORTOS DE SÃO PAULO
ASSUNTOS: PERMUTA DE IMOVEIS
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. ALIENAÇÃO DE BENS IMÓVEIS ADMINISTRADOS PELA MARINHA DO BRASIL. PERMUTA POR IMOVEIS.
RELATORIO
Trata-se de processo administrativo eletrônico oriundo da Capitania dos Portos em São Paulo/ Marinha do Brasil, cujo objeto constitui a alienação, por permuta, de imóveis da União, sob a jurisdição da Marinha do Brasil, administrado pela Capitania dos Portos em São Paulo, situados no município de Santos.
Nesta quadra, pretende-se a realização de chamamento público visando à pesquisa do mercado imobiliário, para identificação de interessados em permutar imóveis de sua propriedade aptos para utilização, por imóveis da União, que atendam às necessidades da Marinha do Brasil, em conformidade com a legislação vigente e termos do edital.
No âmbito da Marinha foi expedida a Nota Técnica nº 01/2023, de 19 de julho de 2022 que compreende as principais informações relativas à permuta almejada, inclusive a justificativa para a alienação: “os imóveis se encontram obsoletos e não suprem a demanda de próprios nacionais residenciais na localidades. Ademais, é latente a carência de recursos para realização de manutenções preventivas e corretivas, bem como a aquisição de novos imóveis”.
A aludida Nota Técnica (juntada no sistema eletrônico SAPIENS como ofício 70) destaca a base normativa que autoriza a operação, ou seja: artigo 17, I, “c”da Lei nº 8.666, de 1993; artigo 30 da Lei 9.636, de 1998; Lei nº 5.658, de 1971.
Nos documentos, ofícios 66 a 69 do sistema SAPIENS, constam a minuta do edital chamamento público e seus anexos.
Os autos vieram a este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar o Órgão consulente, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e na Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022 encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão para possibilitar a análise do processo:
seq.9 minuta do contrato de permuta
seq. 8 projeto básico
seq. 3 - oficio 70 - Nota Técnica nº 01/2023, de 19 de julho de 2022
seq. 3 - oficio 69 a 66- minuta do edital e anexos
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
ANALISE JURIDICA
Como bem observado na Nota Técnica nº 01/2023, de 19 de julho de 2022, a legislação que cuida da administração dos bens imóveis de domínio da União regula o tema da seguinte forma:
Lei nº 9.636, de 1998
Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.
§ 1o A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade.
§ 2o A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
(...)
Art. 30. Poderá ser autorizada, na forma do art. 23, a permuta de imóveis de qualquer natureza, de propriedade da União, por imóveis edificados ou não, ou por edificações a construir.
§ 1o Os imóveis permutados com base neste artigo não poderão ser utilizados para fins residenciais funcionais, exceto nos casos de residências de caráter obrigatório, de que tratam os arts. 80 a 85 do Decreto-Lei no 9.760, de1946.
§ 2o Na permuta, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.
(...)
Art. 39. As disposições previstas no art. 30 aplicam-se, no que couber, às entidades da Administração Pública Federal indireta, inclusive às autarquias e fundações públicas e às sociedades sob controle direto ou indireto da União.
Parágrafo único. A permuta que venha a ser realizada com base no disposto neste artigo deverá ser previamente autorizada pelo conselho de administração, ou órgão colegiado equivalente, das entidades de que trata o caput, ou ainda, na inexistência destes ou de respectiva autorização, pelo Ministro de Estado a cuja Pasta se vinculem, dispensando-se autorização legislativa para a correspondente alienação.
A Lei nº 8.666, de 1993 e a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) estabelecem:
Art. 17, inciso I, alínea c, da Lei nº 8.666, de 1993
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
[...]
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;
(...)
art. 24, inciso X, da Lei nº 8.666, de 1993
Art. 24. É dispensável a licitação:
[...]
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
art. 76, inciso I, alínea c, da Lei nº 14.133, de 2021
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
[...]
c) permuta por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precípuas da Administração, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, sempre que for o caso;
Especificamente, com relação aos Comandos da Aeronáutica e da Marinha a Lei nº 5.658 de 1971 autoriza de forma expressa a proceder à permuta de bens da União sob a sua jurisdição:
Art. 1º Os Ministérios da Aeronáutica e da Marinha são autorizados a proceder à venda ou permuta de bens imóveis da União, de qualquer natureza, sob suas jurisdições, cuja utilização ou exploração não atenda mais às necessidades da Marinha e da Aeronáutica.
§ 1º Para cada caso deverá haver aprovação expressa do respectivo Ministro.
Conquanto reconhecida a possibilidade das Forças Armadas administrarem os imóveis da União a elas jurisdicionados, sem a participação da SPU na avaliação do mérito da destinação, conforme entendimento exarado no Parecer nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU, em sendo a SPU órgão técnico especializado da União com a atribuição legal específica de administrar os referidos bens, recomenda-se, por cautela, que sejam utilizadas como norte para a elaboração do processo de permuta suas normas reguladoras da INSTRUÇÃO NORMATIVA nº 3, de 31 de julho de 2018 do Secretário do Patrimônio da União, alterada pela Portaria nº 3.738, de 25 de abril de 2019.
Nesse particular, observa-se que o Órgão assessorado utilizou os modelos disponibilizados na citada INSTRUÇÃO NORMATIVA nº 3, de 31 de julho de 2018
O artigo 5º da IN trata do procedimento de chamamento público visando à manifestação de terceiros que tenham interesse em permutar imóveis de sua propriedade que sejam compatíveis com as necessidades e características de instalação informadas pela Administração:
Art. 5º Feito o requerimento mencionado no art. 4º desta IN e havendo imóveis da União passíveis de permuta, a SPU/UF onde se localizar a demanda abrirá procedimento de Chamamento Público, visando à manifestação de terceiros que tenham interesse em permutar imóveis de sua propriedade que sejam compatíveis com as necessidades e características de instalação informadas pela Administração.
(...)
A Instrução Normativa preceitua, também, sobre as condições essenciais para a permuta, avaliação e negociação.
DAS CONDIÇÕES ESSENCIAIS PARA A PERMUTA
Art. 9º É condição essencial aos imóveis da União ofertados à permuta não haver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel sob seu domínio, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional no desaparecimento do vínculo de propriedade.
Parágrafo único. A circunstância descrita no caput deverá ser demonstrada previamente à publicação do Edital de Chamamento Público, mediante ato declaratório do Secretário do Patrimônio da União.
Art. 10 Os imóveis de terceiros ofertados para permuta deverão estar regularmente inscritos no respectivo Cartório de Registro de Imóveis em nome do particular que tenha se apresentado ao Chamamento Público, além de estarem completamente livres e desembaraçados de quaisquer dívidas, impostos, taxas e ônus reais, inclusive quanto a ações reais e pessoais reipersecutórias.
Seção IV
DAS DISPOSIÇÕES ESPECÍFICAS SOBRE AVALIAÇÃO
Art. 11 A avaliação do imóvel a ser permutado com o bem da União deverá observar critérios técnicos e legais pertinentes ao tema e, no que couber, aos critérios da Norma Brasileira de Regulamentação - NBR 14.653.
Parágrafo único. As avaliações dos imóveis envolvidos nas operações de permuta que tratam esta IN serão realizadas pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU, ou empresa especializada, devidamente por ela credenciada, podendo, ainda, ser contratada para essa finalidade a Caixa Econômica Federal, com dispensa de licitação.
Seção V
DA NEGOCIAÇÃO
Art. 12 Os valores dos imóveis a permutar deverão guardar proximidade, sendo que, na hipótese de o imóvel de interesse da União ser mais valioso que o seu disponibilizado à permuta, a contratação fica condicionada a que o interessado abra mão de qualquer complementação financeira.
Art. 13 Sendo o valor do imóvel de terceiro a permutar inferior ao da avaliação do imóvel disponibilizado para permuta, deverá o particular complementar a diferença, mediante recolhimento de DARF, em favor da União, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, previamente à assinatura do Contrato de Permuta.
§ 1º Nos termos dispostos no art. 44 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, é vedada a aplicação da diferença pecuniária descrita no caput deste artigo para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
§ 2º Na ocorrência da hipótese prevista no art. 12 desta IN, não será devido ao particular quaisquer indenizações ou ressarcimentos, devendo o proprietário do imóvel objeto da permuta abdicar em caráter irrevogável e irretratável de quaisquer valores que porventura possa julgar-lhe como devidos.
Como se verifica, a norma reguladora define dois parâmetros essenciais para a negociação:
a) se o imóvel de interesse da União for mais valioso que o seu disponibilizado à permuta, a contratação fica condicionada a que o interessado abra mão de qualquer complementação financeira;
b) sendo o valor do imóvel de terceiro a permutar inferior ao da avaliação do imóvel disponibilizado para permuta, deverá o particular complementar a diferença, mediante recolhimento de DARF, em favor da União, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, previamente à assinatura do contrato de permuta.
É condição, portanto, que deverá ser observada no caso vertente.
Importante destacar que os imóveis permutados não poderão ser utilizados para fins residenciais funcionais, exceto nos casos de residências de caráter obrigatório, de que tratam os arts. 80 a 85 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a saber:
Art. 80. A residência de servidor da União em próprio nacional ou em outro imóvel utilizado em serviço publico federal, somente será considerada obrigatória quando for indispensável, por necessidade de vigilância ou assistência constante.
(...)
§ 3º É isento do pagamento da taxa o servidor da União que ocupar:
(...)
III – Alojamentos militares ou instalações semelhantes.
(...)
Art. 82. A obrigatoriedade da residência será determinada expressamente por ato do Ministro de Estado, sob a jurisdição de cujo Ministério se encontrar o imóvel, ouvido previamente o S.P.U.
Parágrafo único. Os imóveis residenciais administrados pelos órgãos militares e destinados a ocupação por servidor militar, enquanto utilizados nesta finalidade, serão considerados de caráter obrigatório, independentemente dos procedimentos previstos neste artigo.
grifos nossos
O artigo 82, paragrafo único, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 determina expressamente que os imóveis residenciais administrados pelos órgãos militares e destinados a ocupação por servidor militar, enquanto utilizados nesta finalidade, serão considerados de caráter obrigatório.
Relevante adicionar que o Estatuto dos Militares, Lei nº 6.880, de 9 de dezembro de 1980, instituiu como direito dos militares a habitação para si e seus dependentes:
Art. 50. São direitos dos militares
(...)
i) a moradia para o militar em atividade, compreendendo:
1 - alojamento em organização militar, quando aquartelado ou embarcado; e
2 - habitação para si e seus dependentes; em imóvel sob a responsabilidade da União, de acordo com a disponibilidade existente.
De acordo com a justificativa constante no Projeto Básico, os imóveis a permutar serão destinados à residência funcionais de militares.
Remanesce a dúvida em relação aos PNRs não funcionais destinados a oficiais e praças se estão inseridos na permissão contida nos dispositivos acima transcritos. Por esse motivo, recomendamos que o Órgão assessorado se manifeste sobre esse ponto.
CHAMAMENTO PUBLICO
A Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, expediu a NOTA n. 01582/2020/PGFN/AGU (NUP:10469.002348/91-07) que aborda a aplicação do chamamento público para permuta de bens imóveis da União, de onde se retira o excerto abaixo:
"11. Todavia, a título de colaboração, especificamente com relação à possibilidade de utilização do mecanismo do Chamamento Público para permuta de bens imóveis da União, informa-se que a inclusão deste mecanismo na Instrução Normativa (IN) nº 3/2018, deu-se após consulta formulada pela SPU ao Tribunal de Contas da União-TCU, que, por meio do ACÓRDÃO Nº 1273/2018 – TCU – Plenário, decidiu nos seguintes termos:
“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário e diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente consulta, uma vez que se encontram satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inciso VI, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno TCU;
9.2. responder, nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, ao consulente que:
9.2.1 é permitida a utilização do chamamento público para permuta de imóveis da União como mecanismo de prospecção de mercado, para fim de identificar os imóveis elegíveis que atendam às necessidades da União, com atendimento aos princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade, devendo, posteriormente, ser utilizadas várias fontes de pesquisa de preço para certificação de que aqueles preços atinentes aos imóveis produtos do chamamento estejam compatíveis com os de mercado, considerando, com efeito, as especificidades de cada um, a exemplo de permutas realizadas anteriormente por órgãos ou entidades, públicas, mídias e sítios eletrônicos especializados;
9.2.2. caso o chamamento público realizado na forma preconizada no subitem anterior resulte em mais de uma proposta, a União pode promover, observada a proposta mais vantajosa aos seus interesses, a contratação direta, mediante dispensa de licitação, condicionada ao atendimento dos requisitos constantes do art. 24, inciso X, da Lei8.666/1993, ou realizar o procedimento licitatório, nos termos do art. 17, inciso I, da Lei 8.666/1993 e do art. 30, §2º, da Lei 9.636/1998, devendo-se observar a adequada motivação para a opção escolhida;
9.2.3. é possível permuta de imóveis com torna de valores pelo particular, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União.
Mais adiante, sintetizou referido opinativo:
"19. De forma sintética, seguem as respostas aos questionamentos feitos a esta Consultoria Jurídica por meio da nota técnica de encaminhamento:
(...)
b) A Marinha do Brasil no processo de permuta poderá/deverá utilizar o Chamamento Público e as demais regras contidas na Instrução Normativa (IN) nº 3 2018, da SPU?
Resposta: O Tribunal de Contas da União-TCU, por meio do ACÓRDÃO Nº 1273/2018 – TCU – Plenário, entendeu que é permitida a utilização do chamamento público para permuta de imóveis da União como mecanismo de prospecção de mercado, para fim de identificar os imóveis elegíveis que atendam às necessidades da União.
(...)
34.Como já mencionado alhures, o órgão consulente, seguindo as orientações supra, publicou Edital de Chamamento público ao qual só apareceu um único interessado, fundamentando a presente contratação em Inexigibilidade de licitação."
De outro lado, o Parecer DECOR n. 92/2017, firmou-se as seguintes premissas:
a) constatada a ausência de imóveis públicos disponíveis e que atendam às necessidades da administração, recomenda-se que seja realizado prévio chamamento público de interessados, contendo descrição das características do imóvel demandado, mediante ampla divulgação;
b) finalizado o chamamento a autoridade competente terá elementos para decidir pela realização de licitação, dispensa ou inexigibilidade;
c) nos casos em que um único imóvel atenda às necessidades da administração, a contratação direta deve fundar-se no art. 25, caput, da Lei nº 8.666, de 1993, dada a inviabilidade de competição; e
d) o art. 24, inciso X, da Lei nº 8.666, de 1993, pode ser aplicado nos casos em que haja mais de um imóvel apto à contratação, desde que:
a) o imóvel se preste para atendimento das finalidades precípuas da administração;
b) as instalações e localização do imóvel sejam determinantes para sua escolha; e
c) o preço seja compatível com os valores de mercado, conforme prévia avaliação. (Despacho nº 0436/2017, do Sr. Diretor do Decor)
O Parecer nº 92/2017 foi objeto de esclarecimentos, conforme PARECER n. 00010/2019/DECOR/CGU/AGU, de onde se extrai a seguinte ementa:
PARECER n. 00010/2019/DECOR/CGU/AGU
NUP: 00443.000092/2018-56
INTERESSADOS: CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO EM SÃO PAULO - CJU/SP
ASSUNTOS: LOCAÇÃO DE IMÓVEL
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES E CONTRATOS. COMPRA OU LOCAÇÃO DE IMÓVEIS. CONSULTA PRÉVIA À SPU. RECOMENDAÇÃO DE CHAMAMENTO PÚBLICO PRÉVIO. INEXIGIBILIDADE NO CASO DE IMÓVEL ÚNICO. PLURALIDADE DE IMÓVEIS APTOS. DISPENSA PREVISTA NO ART. 24, X, DA LEI Nº 8.666/93.
1. É recomendável o chamamento público prévio para a prospecção do mercado imobiliário, de modo que não representa nova modalidade licitatória.
2. É juridicamente permitida a dispensa prevista no art. 24, X, da Lei nº 8.666/93 ainda que esteja disponível mais de um imóvel adequado, desde que preenchidos os requisitos previstos no dispositivo e no art. 26.
3. Se somente um imóvel atender às necessidades da Administração, será constatada a inviabilidade de competição, o que permitirá a contração direta por inexigibilidade com fundamento no art. 25, caput, da Lei n.º 8.666/93.
Desta forma, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão editou a INSTRUÇÃO NORMATIVA nº 3, de 31 de julho de 2018, como já ressaltado, estabelecendo o procedimento para a permuta de imóvel no âmbito da União trazendo como condição prévia, a publicação de Edital de Chamamento, e pormenorizadamente todos os atos subsequentes, além de sugerir modelos das principais peças.
COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR A PERMUTA
Quanto à autorização para alienação de bens imóveis da União, cumpre ressalvar que no artigo 23 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, está estabelecido que a competência para autorizar alienações é do Presidente da República e que essa competência pode ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
Entretanto, em se tratando de imóveis sob a jurisdição das Forças Armadas (FFAA), cabe citar a Lei Federal nº 5.651, de 11 de dezembro de 1970, a Lei Federal nº 5.658, de 7 de junho de 1971, o Decreto-Lei Federal nº 1.310, de 8 de fevereiro de 1974 e o Decreto Federal nº 77.095, de 30 de janeiro de 1976.
As Leis Federais nº 5.651/70 e nº 5.658/71 atribuem aos Comandos de Forças a competência para alienar bens imóveis da União, de qualquer natureza, sob suas jurisdições, cuja utilização ou exploração não atenda mais às suas necessidades.
Com o advento da Lei Federal nº 9.636, de 1998, muito se discutiu sobre a revogação das normas anteriores, tendo em vista a disposição expressa do artigo 23 no sentido de que a alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à oportunidade e conveniência.
O Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União (DECOR/CGU), mediante PARECERNº010/2011/DECOR/CGU/AGU (processo nº 00400.014449/2008-16 dirimiu divergência de entendimento estabelecida à época entre a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MPOG) e a sua congênere junto ao Ministério da Defesa (CONJUR/MD).
Em síntese, o DECOR consolidou o entendimento firmado anteriormente no âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU), reiterando e ratificando o que concluiu a NOTADECOR/CGU/AGUNº245/2007 - PCN, analisando o caráter especial das normas insculpidas nas Leis Federais nºs 5.651/1970 e 5.658/1971, ampliando o espectro das competências das Forças Armadas (FFAA) para alienar os bens imóveis da União que estão sob sua administração, não obstante o advento da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998.50.
Também restou assentado na manifestação jurídica uniformizadora o entendimento de que a aparente antinomia foi solucionada pela utilização do critério da especialidade materializado no artigo 2º, parágrafo 2º, do Decreto-Lei Federal nº4.567, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro), devendo ser aplicado idêntico entendimento para o arrendamento de bens imóveis da União sob a gestão do Exército, de que tratam o Decreto-Lei Federal nº 1.310/1974 e o Decreto Federal nº 77.095/1976.
Nos termos do PARECER Nº 10/2011/DECOR/CGU/AGU, a manutenção do regime diferenciado para a gestão dos bens imóveis da União sob administração das Forcas Armadas justifica-se em razão das atribuições que lhes foram conferidas pela Constituição Federal de 1988, primordialmente de defesa nacional.
Tal parecer jurídico foi explicitado pelo PARECERNº005/2012/DECOR/CGU/AGU, de 17 de janeiro de 2012 (processo nº00401.000573/2011-81), o qual analisou, novamente, a questão relacionada à competência das Organizações Militares (OM's) integrantes das Forças Armadas (FFAA) para a prática de atos de alienação e arrendamento de imóveis de domínio da União que estão sob sua administração.
Assim, resta evidente a competência dos Comandos das Forças Armadas para vender, permutar e arrendar bens imóveis da União por eles administrados.
PROJETO BASICO - ANEXO I (seq. 8)
O Projeto Básico constitui peça técnica elaborada pelo Órgão assessorado, em relação a qual, de um modo geral, não cabe a esta Consultoria Jurídica tecer juízo de mérito.
Todavia, impende recomendar ao Órgão assessorado, em homenagem ao princípio da transparência, que indique os parâmetros utilizados para definir as especificações mínimas e adicionais relativas aos imóveis a serem oferecidos pelos interessados na permuta, tais como atos normativos que regulam a matéria.
No que concerne ao subitem 6.4 - PNR não funcionais de oficiais e praças - seria recomendável justificar a previsão, ou seja, a fim de que fique claro que se insere nos permissivos dos artigo 82, § único do Decreto-Lei n 9.760, de 1946 e Estatuto dos Militares.
ANALISE DA MINUTA DO CHAMAMENTO PUBLICO
Os modelos do chamamento público e de seus anexos sugeridos pela Instrução Normativa nº 3, de 31 de julho de 2018 foram adotados pelo Órgão assessorado.
No entanto, alguns ajustes merecem ser recomendados, tendo em vista as particularidade do caso concreto.
No item 2 - DO FUNDAMENTO LEGAL, subitem 2.1 , recomendamos a indicação do PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022, eis que esta revogou expressamente a Portaria nº 14.094, de 30 de novembro de 2021 (Art. 9º) constante na minuta apresentada. Recomendamos, outrossim, incluir a Lei nº 5.658, de 1971.
O texto do subitem 2.2 parece não ter relação com a permuta objeto do presente processado, recomendando a sua exclusão.
A mesma orientação cabe para o subitem 5.5, cujo texto guarda relação com permuta por construção, que não é o caso dos autos.
ANALISE DA MINUTA DO CONTRATO
A minuta do contrato apresenta equívoco de representação, eis que a Marinha do Brasil aparece como parte sem que detenha personalidade jurídica de direito.
De acordo com o Código Civil de 2002, as pessoas de direito público interno são:
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Sendo assim, impende corrigir a minuta de tal sorte que figure a União, por intermédio do Comando da Marinha, como parte da relação jurídica contratual, ou outra autoridade dentro da estrutura regimental do Comando da Marinha que detenha competência para assinar o contrato.
A título de exemplo:
CONTRATO DE PERMUTA de bens imóveis que entre si fazem a União, como Primeira Permutante, por intermédio da Marinha do Brasil, e ___________________________ , como Segundo Permutante, dos imóveis que menciona, localizados no Município de ____________________, conforme Processo nº _________________________________
Impende realizar a substituição indicada em todo o texto da minuta, sob pena de vício de representação.
Cláusula Primeira. Recomendamos a correção do texto na forma sugerida abaixo com destaque em vermelho:
Cláusula Primeira - que a União é legítima proprietária e possuidora do imóvel com área de .....
Cláusula Segunda. Recomendamos a correção do texto na forma sugerida abaixo com destaque em vermelho:
- QUE O SEGUNDO PERMUTANTE é legítimo prorprietário e possuidor de um imóvel....
Cláusula Terceira. Recomendamos a correção do texto na forma sugerida abaixo com destaque em vermelho:
Cláusula Terceira - (no caso de haver complementação de valores pelo interessado) que o Segundo Permutante pagou à União, por intermedio do Comando da Marinha, previamente à assinatura do Contrato de Permuta, a importância de R$ ___________ (valor por extenso) a título de complementação do valor de seu imóvel, pago mediante Documento de Arrecadação de Receita Federal - DARF, Código da ReceitaXXXX, anexado ao Processo em referência.
Cláusula Quarta. Recomendamos a correção do texto na forma sugerida abaixo para excluir a indicação da Lei nº 9702, de 17 de novembro de 1998, eis que esta dispõe sobre critérios especiais de alienação de imóveis de propriedade do INSS:
Cláusula Quarta - que, em obediência às determinações contidas no processo n° ____________________, fundamentada nos arts. 23 e 30 da Lei n° 9.636, de 15 de maio de 1998, bem como na Lei nº 5.658, de 7 de junho de 1971, pelo presente instrumento os contratantes declaram permutar entre si, os imóveis descritos e caracterizados nas cláusulas primeira e segunda, mediante a reposição da quantia de R$ ___________ (valor por extenso), pelo que dá a Primeira Permutante ao Segundo Permutante plena, geral, rasa e irrevogável quitação dessa quantia (somente quando houver diferença de valores entre os imóveis a serem permutados);
Recomendamos excluir o termo PROMITENTE da minuta, que pressupõe a celebração de contrato preliminar (promessa), no qual as partes se comprometem a celebrar em momento posterior o contrato definitivo, objetivando a conclusão do negócio.
No caso concreto, parece que a permuta se resolverá em um único ato , ou seja, na ocasião da assinatura do contrato, quando inclusive já terá sido paga a importância a título de complementação do valor do imóvel do segundo permutante. (se for necessário), conforme cláusula terceira da minuta.
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pela possibilidade de realização do chamamento público , desde que observadas as recomendações propostas com base nos fundamentos declinados ao longo deste Parecer Jurídico, sobretudo aquelas sublinhadas e grafadas em negrito e vermelho.
Somente após o acatamento das recomendações, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, VII, da Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784, de 1999), será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação da CJU.
Além disso, por força da alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta", nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei nº 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei nº 13.655, de 2018.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.
São Paulo, 1º de agosto de 2023.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 63054001971202366 e da chave de acesso 1e15b36a