ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00624/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.164958/2021-61
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO MATO GROSSO - SPU/MT
ASSUNTOS: PERMUTA E OUTROS
EMENTA: Pedido de Revisão do Parecer n.º 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU. Nota Técnica nº 214/2023-SFB: a inscrição no CAR não implica a pressuposição de que o imóvel encontra-se em conformidade com o Código Florestal e, portanto, ambientalmente regular. Entendimento mantido.
Retornam os autos após a manifestação do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima.
A r. NOTA n. 00375/2023/CONJUR-MMA/CGU/AGU consignou:
Verte dos autos, em resumo, que se discute se o Cadastro Ambiental Rural (CAR) é, ou não, meio apto a atestar a regularidade ambiental em processos administrativos de requerimentos de regularização de utilização de imóvel da União que tramitam perante a Superintendência do Patrimônio da União.
Por economia processual, passa-se a transcrever o relatório feito na Cota n. 00066/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (seq. 85):
Após a emissão do PARECER n. 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU e DESPACHO n. 00013/2023/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (SEI 31380053, Sapiens id 34 e 35), a SPU/MT expediu o Ofício SEI Nº 68724/2023/MGI (SEI 35351317, Sapiens id 83), solicitando nova apreciação da matéria, nos seguintes termos:
Senhor Advogado da União,
Há atualmente na Superintendência do Patrimônio da União uma quantidade grande de Processos Administrativos de Requerimentos de Regularização de Utilização de Imóvel da União, alguns abertos há até dois anos e ainda sem conclusão do processo administrativo, já estando alguns inclusive judicializados pelos requerentes mediante Mandados de Segurança por omissão. Isso ocorre porque os proprietários de imóveis que contém terreno marginal de rio federal requerem à SPU-MT a Regularização da Utilização, pois os Cartórios de Registro de Imóveis do Mato Grosso, em virtude de determinação legal, somente efetuam atos de registro de transferência desses imóveis mediante a apresentação das certidões de regularidade do imóvel junto à União Federal conforme Decreto-Lei 2.398/1987.
Anteriormente a entrada em vigor da Portaria SEDDM/ME Nº 9.239, de 20 de outubro de 2022, esta Superintendência entendia que a apresentação do Cadastro Ambiental Rural - CAR, era documentação suficiente para comprovar a responsabilidade do requerente quanto a regularidade ambiental da ocupação, e portanto deferia a regularização da utilização através da outorga de Inscrição de Ocupação a processos semelhantes, já que antes da entrada em vigor da Portaria, a análise e decisão desses processos corria integralmente na Superintendência;
Verifica-se que a Consultoria Jurídica da União, através do Parecer n. 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, entende pela impossibilidade de deferimento de processo nesses termos, estabelecendo que: "O CAR - Cadastro Ambiental Rural - não é meio apto a atestar a regularidade ambiental, não devendo ser utilizado para comprovar que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade das áreas de preservação".
Diante da manifestação do Parecer, esse é o entendimento adotado pela Direção do Departamento de Destinação de Imóveis da SPU (Unidade Central), na análise da instrução processual preliminar a apreciação do GE-DESUP, que se manifestou favorável a destinação em processo de Regularização de Utilização de Imóvel da União, condicionada a "Manifestação ambiental, formal e circunstanciada do órgão ou entidade ambiental competente, que a utilização do imóvel não concorre e nem tenha concorrido para comprometimento da integridade de áreas de preservação ambiental, até a assinatura da certidão de outorga da ocupação".
A motivação apontada tanto pela CJU-AGU, quanto pela Unidade Central da SPU para a negativa na apreciação desses processos, é a de que esses imóveis não atendem aos requisitos necessários para prosseguimento da análise e apreciação do respectivo GE-DESUP conforme Portaria SEDDM/ME Nº 9.239, de 20 de outubro de 2022, uma vez que não foram identificados nos autos a comprovação perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas, nos termos do art. 16 da Lei nº 13.240, de 2016, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes;
Dessa maneira, a Superintendência do Patrimônio da União no Mato Grosso passou a exigir a apresentação da manifestação ambiental, formal e circunstanciada, como requisito para o deferimento dos processos de Regularização de Utilização de Imóvel da União, uma vez que a Portaria SEDDM/ME Nº 9.239, de 20 de outubro de 2022 estabelece que a Superintendência só pode efetuar destinação de imóveis da União mediante a aprovação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - GE-DESUP;
Por esse motivo, a SPU/MT envidou esforços, notificando os Requerentes e a Secretaria do Estado de Meio Ambiente - SEMA-MT, buscando a apresentação dessa manifestação ambiental; todavia, até o presente momento, diante de solicitação atípica, a SEMA-MT não apresentou nenhuma manifestação desse tipo, indicando-se que a expedição dessa manifestação, embora seja uma exigência da União, não faz parte da rotina da SEMA-MT, e as solicitações administrativas encaminhadas pela SPU-MT, vem a aumentar as solicitações de análise de CAR protocolados pelos proprietários dos imóveis, que apresentam demanda represada e acumulada junto à SEMA/MT.
Visando entendimento junto ao órgão ambiental, enviamos o Parecer Parecer n. 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU para que a SEMA analise a solicitação reiterada quanto à necessidade de manifestação formal nos processos que tramitam na SPU/MT.
No último dia 22 de Junho de 2023, a SPU-MT tomamos conhecimento do Parecer Nº 29/SUBPGMA/PGE/2023 (35127873), em que a Procuradoria Geral do Estado de Mato Grosso manifesta que não haveria previsão na legislação estadual para a emissão da manifestação ambiental exigida pela SPU, e que o Cadastro Ambiental Rural - CAR seria suficiente para a comprovação da regularidade ambiental, salvo casos específicos em que a SPU deveria requerer motivadamente a análise de cada caso, conforme segue:
A comprovação da regularização ambiental de imóveis rurais, seja no aspecto da ocupação do imóvel, seja no aspecto da utilização, ex vi legis, ocorre mediante o CAR ou por meio das licenças pertinentes por atividade. A emissão de manifestação ambiental, formal e circunstanciada para tal fim não possui previsão na Lei Estadual nº 11.179, de 2020.
Todavia, se as informações e documentos disponibilizadas ao público no SimCAR (Sistema Mato-grossense de Cadastro Ambiental Rural) ou SimLAM (Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental) forem considerados insuficientes, a Sema/MT não deve se furtar do dever prestar esclarecimentos adicionais solicitados, de forma motivada, pela SPU.
Aproveitamos o ensejo para informar, que a SPU/MT já iniciou as atividades de demarcação dos terrenos marginais dos rios federais no Estado de Mato Grosso conforme Plano Nacional de Caracterização, com previsão para o término previsto para 2025. Somente após a finalização das atividades de demarcação a SPU/MT levará ao cartório o registro das áreas homologadas com as delimitações das áreas da União no Estado.
Frente ao exposto, entendemos que a Superintendência do patrimônio da União versa sobre a destinação no sentido patrimonial e cabe ao órgão ambiental a gestão quanto ao quesito ambiental, entretanto, considerando que o entendimento do Parecer 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU diverge do entendimento da SEMA-MT, solicitamos a apreciação do Parecer Nº 29/SUBPGMA/PGE/2023 elaborada pela Procuradoria Geral do Estado de Mato Grosso.
Em resumo, a douta Procuradoria Geral do Estado de Mato Grosso entendeu, nos termos do r. PARECER Nº 29/SUBPGMA/PGE/2023 (SEI 35351282, Sapiens id 82) que:
A comprovação da regularização ambiental de imóveis rurais, seja no aspecto da ocupação do imóvel, seja no aspecto da utilização, ex vi legis, ocorre mediante o CAR ou por meio das licenças pertinentes por atividade. A emissão de manifestação ambiental, formal e circunstanciada para tal fim não possui previsão na Lei Estadual nº 11.179, de 2020.
Todavia, se as informações e documentos disponibilizadas ao público no SimCAR (Sistema Mato-grossense de Cadastro Ambiental Rural) ou SimLAM (Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental) forem considerados insuficientes, a Sema/MT não deve se furtar do dever prestar esclarecimentos adicionais solicitados, de forma motivada, pela SPU.
O PARECER n. 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, divergindo do r. Parecer nº 35/2016/CJU-TO/CGU/AGU, adotou entendimento distinto:
O CAR - Cadastro Ambiental Rural - não é meio apto a atestar a regularidade ambiental, não devendo ser utilizado para comprovar que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade das áreas de preservação.
Instada o se manifestar, o Serviço Florestal Brasileiro analisou o caso na Nota Técnica nº 214/2023-SFB, concluindo que "a inscrição no CAR não implica a pressuposição de que o imóvel encontra-se em conformidade com o Código Florestal e, portanto, ambientalmente regular".
Diante da manifestação acima, sugiro o retorno dos autos à Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio núcleo Jurídico para que tome conhecimento da manifestação do SFB.
A Nota Técnica nº 214/2023-SFB (anexa) informou o entendimento adotado no Âmbito da Coordenação-Geral do SICAR/MMA:
1. ASSUNTO
1.1. A Consultoria Jurídica do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima solicita manifestação acerca de divergência de entendimento entre a Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio e a Procuradoria-Geral do Estado do Mato Grosso no que se refere à comprovação de regularidade ambiental de imóvel rural por meio do Cadastro Ambiental Rural (CAR) em análise processual de destinação de imóvel rural da União.
2.REFERÊNCIAS
2.1. Lei n.º 12.651, de 25 de maio de 2012 - Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis n.ºs 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis n.ºs 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de1989, e a Medida Provisória n.º 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.
2.2. Decreto n.º 7.830, de 17 de outubro de 2012 - Dispõe sobre o Sistema de Cadastro Ambiental Rural, o Cadastro Ambiental Rural, estabelece normas de caráter geral aos Programas de Regularização Ambiental, de que trata a Lei n.º 12.651, de 25 de maio de 2012, e dá outras providências.
2.3. Instrução Normativa MMA n.º 2, de 06 de maio de 2014 - Dispõe sobre os procedimentos para a integração, execução e compatibilização do Sistema de Cadastro Ambiental Rural - SICAR e define os procedimentos gerais do Cadastro Ambiental Rural - CAR.
3.SUMÁRIO EXECUTIVO
3.1. A Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, por meio da Cota 00263/2023/CONJUR-MMA/CGU/AGU (SEI 1378815), solicita ao Serviço Florestal Brasileiro(SFB) que se manifeste sobre a matéria exposta na Cota n.º 666/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/OGU/AGU, da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (SEI1378812, fls. 216/219).
3.2.Conforme consta dos autos, o Departamento de Desnação de Imóveis da Secretaria de Patrimônio da União, por meio da Ata GE-DESUP-0 DIN (fls. 48/51, do SEI n.º 1378812) e após a emissão da Nota Técnica SEI nº 47704/2022/ME (fls. 35/39, do SEI n.º 1378812), da Superintendência do Patrimônio da União no Mato Grosso, manifestou-se favoravelmente à destinação de imóvel rural da União, por meio de outorga de ocupação de área marginal ao Rio Federal Cuiabá, ao Sr. Rodolpho Freitas Sanni, que é proprietário de imóvel denominado "Gleba Rio Cuiabá", localizado no Município de Jangada/MT, registrado com Matrícula nº 16.972 no Cartório de Registro de Imóveis de Rosário Oeste, e com área sobreposta a terreno marginal ao mencionado Rio Federal, de domínio da União. Foi, no entanto, estabelecida ressalva para a concessão da outorga, nos seguintes termos: "até a expedição da certidão de outorga da ocupação, faz-se necessária a apresentação de manifestação ambiental, formal e circunstanciada do órgão ou entidade ambiental competente, nos termos do art. 12, inciso II, alínea c, e art. 13 da IN SPU n.º 4, de 2018" (fl. 50, do SEI n.º 1378812).
3.3. Por sua vez, os artigos 12 e 13 da Instrução Normativa SPU n.º 4, de 2018, que estabelece os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, prevêem que:
Art. 12.São vedadas as inscrições de ocupação que:
(...)
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer:
(...)
c) as áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes;
(...)
Art. 13. A SPU poderá realizar inscrição de ocupação em terrenos da União inseridos em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente-APP, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 1998, devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas, nos termos do art. 16 da Lei nº 13.240, de 2016, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes.
3.4. Segundo relatado na Cota n.º 666/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/OGU/AGU (SEI1378812, fls. 216/219) e em conformidade com o Parecer nº 35/2016/CJU-TO/CGU/AGU (fls 57/69, do SEI n.º 1378812), da Consultoria Jurídica da União no Estado de Tocantins, a Superintendência do Patrimônio da União no Mato Grosso (SPU-MT) adotava o entendimento de que o Cadastro Ambiental Rural (CAR) era documentação suficiente para comprovar a regularidade ambiental para fins de regularização da ocupação de terrenos da União, presumindo-se a conformidade ambiental do imóvel, a qual deixaria de subsistir nas hipóteses de pendências, inconsistências, ou cancelamento do CAR (fls. 69, do SEI n.º 1378812).
3.5. Consta ainda do processo que, de forma superveniente, a questão foi submetida à Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, que de acordo com o Parecer n.00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (fls. 77/85, do SEI n.º 1378812), manifestou-se no sentido da impossibilidade de deferimento de outorga de ocupação sem manifestação ambiental formal e circunstanciada de que a utilização do imóvel não concorre e nem tenha concorrido para comprometimento da integridade de áreas de preservação ambiental, à consideração de que o CAR não é instrumento apto a atestar a regularidade ambiental:
O CAR - Cadastro Ambiental Rural -não é meio apto a atestar a regularidade ambiental, não devendo ser utilizado para comprovar que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade das áreas de preservação (fls.84, do SEI n.º 1378812).
3.6. Em razão do Parecer n.º 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, a Superintendência do Patrimônio da União no Mato Grosso passou a notificar os requerentes e a Secretaria do Estado de Meio Ambiente do Mato Grosso - SEMA-MT para que fosse apresentada manifestação ambiental, formal e circunstanciada, como requisito para o deferimento dos pedidos de regularização de utilização de imóvel da União, para fins de comprovação de regularidade ambiental.
3.7. Uma vez que não houve atendimento da solicitação pela SEMA-MT, e visando a entendimentos com o órgão ambiental estadual, a SPU-MT encaminhou o Parecer n.º 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU à SEMA/MT.
3.8. Em referência à matéria, a Procuradoria-Geral do Estado de Mato Grosso proferiu o Parecer nº 29/SUBPGMA/PGE/2023 (fls. 198-212, do SEI n.º 1378812), no qual se manifestou, em resumo, no sentido de que não haveria previsão na legislação estadual para a emissão da manifestação ambiental solicitada pela SPU, e que o CAR seria instrumento suficiente para a comprovação da regularidade ambiental, salvo casos específicos, em relação aos quais a SPU deveria requerer motivadamente a análise particular, conforme transcrição abaixo:
A comprovação da regularização ambiental de imóveis rurais, seja no aspecto da ocupação do imóvel, seja no aspecto da utilização, ex vi legis, ocorre mediante o CAR ou por meio das licenças pertinentes por atividade. A emissão de manifestação ambiental, formal e circunstanciada para tal fim não possui previsão na Lei Estadual nº 11.179, de 2020. Todavia, se as informações e documentos disponibilizados ao público no SimCAR (Sistema Mato-grossense de Cadastro Ambiental Rural) ou SimLAM (Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental) forem considerados insuficientes, a Sema/MT não deve se furtar do dever prestar esclarecimentos adicionais solicitados, de forma motivada, pela SPU.(fls. 198/212, do SEI n.º 1378812).
3.9. Recebido o Parecer nº 29/SUBPGMA/PGE/2023, da Procuradoria-Geral do Estado, a Superintendência de Patrimônio da União no Mato Grosso enviou Ofício à Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, solicitando novo pronunciamento, em razão da divergência de entendimento em relação ao Parecer n.º 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (fl. 213, do SEI n.º 1378812).
3.10. Face ao encaminhamento da matéria, a Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, por meio da Cota 00263/2023/CONJUR-MMA/CGU/AGU (SEI 1378815), apresentou consulta à Consultoria Jurídica do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima acerca do tema.
3.11. O processo foi encaminhado ao SFB por meio do Despacho nº 46561/2023-MMA (SEI1378816) e, na sequência, à Diretoria de Regularização Ambiental Rural, conforme Despacho n.º3676/2023-SFB (SEI 1379045), onde foi distribuído internamente (SEI 1380055).
4. ANÁLISE
4.1. O Cadastro Ambiental Rural (CAR) é um dos instrumentos criados com o fim de garantir aplicabilidade à Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, conhecida como Código Florestal. Foi instituído pelo art. 29 da lei florestal e regulamentado pelo Decreto n.º 7.830, de 17 de outubro de 2012. Constitui-se de um registro público de âmbito nacional, que compõe base de dados com informações ambientais dos imóveis rurais, para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento, nos termos do art. 29, da Lei n.º 12.651, de 2012, conforme segue:
Art. 29. É criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.
4.2. O Decreto nº 7.830, de 17 de outubro de 2012, que dispõe sobre o Cadastro Ambiental Rural - CAR, bem como sobre as normas gerais dos Programas de Regularização Ambiental (PRA), assim estabelece, em seus arts. 5º, 6º e 7º:
Art. 5º O Cadastro Ambiental Rural - CAR deverá contemplar os dados do proprietário, possuidor rural ou responsável direto pelo imóvel rural, a respectiva planta georreferenciada do perímetro do imóvel, das áreas de interesse social e das áreas de utilidade pública, com a informação da localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e da localização das Reservas Legais.
Art. 6º A inscrição no CAR, obrigatória para todas as propriedades e posses rurais, tem natureza declaratória e permanente, e conterá informações sobre o imóvel rural, conforme o disposto no art. 21.
§ 1º As informações são de responsabilidade do declarante, que incorrerá em sanções penais e administravas, sem prejuízo de outras previstas na legislação, quando total ou parcialmente falsas, enganosas ou omissas.
(....)
§ 3º As informações serão atualizadas periodicamente ou sempre que houver alteração de natureza dominial ou possessória.(...)
Art. 7º Caso detectadas pendências ou inconsistências nas informações declaradas e nos documentos apresentados no CAR, o órgão responsável deverá notificar o requerente, de uma única vez, para que preste informações complementares ou promova a correção e adequação das informações prestadas.
(...)
§ 2º Enquanto não houver manifestação do órgão competente acerca de pendências ou inconsistências nas informações declaradas e nos documentos apresentados para a inscrição no CAR, será considerada efetivada a inscrição do imóvel rural no CAR, para todos os fins previstos em lei.
§ 3º O órgão ambiental competente poderá realizar vistorias de campo sempre que julgar necessário para verificação das informações declaradas e acompanhamento dos compromissos assumidos.
4.3. A Instrução Normativa MMA nº 2, de 06 de maio de 2014, que dispõe sobre os procedimentos para a integração, execução e compatibilização do Sistema de Cadastro Ambiental Rural e define os procedimentos gerais do Cadastro Ambiental Rural, dedica a Seção III, do seu Capítulo III, à Análise do CAR, e a Seção IV, do mesmo Capítulo, ao Demonstrativo da Situação das Informações no CAR, prevendo que:
Seção III
Da Análise
(...)
Art. 42. A análise dos dados declarados no CAR será de responsabilidade do órgão estadual, distrital ou municipal competente
(...)
Art. 44. No processo de análise das informações declaradas no CAR, o órgão competente poderá realizar vistorias no imóvel rural, bem como solicitar do proprietário ou possuidor rural a revisão das informações declaradas e os respectivos documentos comprobatórios.
Parágrafo único. Os documentos comprobatórios relativos às informações solicitadas no caput poderão ser fornecidos por meio digital.
Art. 45. Iniciada a análise dos dados, o proprietário ou possuidor do imóvel rural não poderá alterar ou retificar as informações cadastradas até o encerramento dessa etapa, exceto nos casos de notificações.
Seção IV
Do Demonstrativo da Situação das Informações Declaradas no CAR
(...)
Art. 51. O demonstrativo poderá apresentar as seguintes situações relativas ao cadastro do imóvel rural:
I - ativo:
a) após concluída a inscrição no CAR;
b) enquanto estiverem sendo cumpridas as obrigações de atualização das informações, conforme § 3o do art. 6o do Decreto no 7.830, de 2012, decorrente da análise; e
c) quando analisadas as informações declaradas no CAR e constatada a regularidade dasinformações relacionadas às APP’s, áreas de uso restrito e RL.
II - pendente:
a) quando houver notificação de irregularidades relativas às áreas de reserva legal, de preservação permanente, de uso restrito, de uso alternativo do solo e de remanescentes de vegetação nativa, dentre outras;
b) enquanto não forem cumpridas as obrigações de atualização das informações decorrentes de notificações;
c) quando constatadas sobreposições do imóvel rural com Terras Indígenas, Unidades de Conservação, Terras da União e áreas consideradas impeditivas pelos órgãos competentes;
d) quando constatadas sobreposição do imóvel rural com áreas embargadas pelos órgãos competentes;
e) quando constatada sobreposição de perímetro de um imóvel com o perímetro de outro imóvel rural;
f) quando constatada declaração incorreta, conforme o previsto no art. 7o do Decreto no7.830, de 2012;
g) enquanto não forem cumpridas quaisquer diligências notificadas aos inscritos nos prazos determinados;
III - cancelado:
a) quando constatado que as informações declaradas são total ou parcialmente falsas, enganosas ou omissas, nos termos do § 1o do art. 6o do Decreto no 7.830, de 2012;
b) após o não cumprimento dos prazos estabelecidos nas notificações; ou
c) por decisão judicial ou decisão administrativa do órgão competente devidamente justificada.
4.4.Tendo em vista os dispositivos citados, temos que o Cadastro Ambiental Rural, instituído pela Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, possui natureza declaratória, fazendo-se necessário que as informações sejam analisadas pelos órgãos competentes, de forma que, quando constatadas irregularidades relavas às áreas de reserva legal, de preservação permanente, de uso restrito, de uso alternativo do solo e de remanescentes de vegetação nativa, dentre outras hipóteses, os cadastros tenham a situação alterada de acordo com o caso concreto. Observe-se ainda que, enquanto não houver manifestação do órgão competente acerca de pendências ou inconsistências nas informações declaradas e nos documentos eventualmente verificadas nos documentos apresentados por proprietários e possuidores rurais, a inscrição do imóvel rural no CAR é considerada efetivada, nos termos do que dispõe o § 2º, art. 7º, do Decreto nº 7.830, de 2012.
4.5.Para a finalidade objeto da presente demanda, cabe observar que não há uma remissão expressa ou direta da IN SPU nº 4, de 2018, aos instrumentos e procedimentos previstos nos atos normativos que dispõem sobre o CAR. Em relação ao que estabelece o art. 13, da IN SPU nº 4, de 2018, parece-nos, em princípio, que a mera inscrição no CAR não materializa, por si só, a comprovação "perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas (...) mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes". Vale dizer, a forma como foi construída a sentença denota a ideia de necessidade de análise e manifestação da autoridade ambiental competente acerca da matéria, no que é relevante ao processo de regularização de utilização de imóvel da União.
4.6. Observe-se ainda que, não obstante haja a previsão normativa de manifestação do órgão competente, no âmbito da gestão do CAR, acerca de pendências ou inconsistências nas informações declaradas e dos documentos apresentados por proprietários e possuidores rurais, a comprovação de "que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas" pode eventualmente gerar dúvidas quanto à abrangência equivalente em relação à manifestação do órgão estadual competente na análise das informações declaradas no CAR, a qual conclua por sua regularidade (na forma do art. 51, I, c, da IN MMA nº 2, de 2018), considerando-se as diferenças de terminologia da Instrução Normativa SPU n.º 4, de 2018, do Decreto nº 7.830, de 2012, e da IN MMA nº 2, de 2018. Note-se ainda, neste sendo, que o art. 13, da IN SPU nº4, de 2018, refere-se à manifestação acercada "integridade das áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais". Os arts. 5º e 7º, do Decreto nº 7.830, de 2012, por sua vez, tratam da obrigatoriedade da análise das informações declaradas no CAR, que abrangem "a localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e das Reservas Legais", além daquelas previstas na IN MMA nº 02, de 2018 (em particular, em seu art. 13).
4.7. Dessa forma, tendo em vista as características e delimitações que circunscrevem o CAR e sua gestão, considera-se recomendável avaliar a possibilidade de especificação, nos procedimentos administrativos para inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, de forma expressa, do documento a ser utilizado para tal fim, buscando-se, na medida do possível e desde que considerado pertinente, uma uniformidade com os instrumentos previstos nos atos normativos de regulamentação do Código Florestal e do CAR. Cabe consignar, por oportuno, que a inscrição no CAR não implica a pressuposição de que o imóvel encontra-se em conformidade com o Código Florestal e, portanto, ambientalmente regular.
5.CONCLUSÃO
5.1. Tendo em vista o exposto acima e uma vez que não há remissão direta na IN SPU nº 4, de 2018, aos instrumentos previstos nos atos normativos que dispõe sobre o CAR, sugere-se que seja avaliada a possibilidade de especificação, nos procedimentos administrativos para inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, de forma expressa, do documento a ser utilizado para tal fim, buscando-se, na medida do possível e desde que considerado pertinente, uma uniformidade com os instrumentos previstos nos atos normativos de regulamentação do Código Florestal e do CAR. Cabe consignar, por oportuno, que a inscrição no CAR não implica a pressuposição de que o imóvel encontra-se em conformidade com o Código Florestal e, portanto, ambientalmente regular.
5.2.Com as considerações acima e em caso de concordância, sugere-se a restituição dos presentes autos à Diretoria de Regularização Ambiental Rural, para o encaminhamento posterior ao Gabinete do Serviço Florestal Brasileiro, com vistas ao atendimento do Despacho nº 46561/2023-MMA (SEI 1378816).
Tudo lido e analisado, é o relatório.
No Parecer n.º 00077/2023 afirmou-se, em apertada síntese, a impossibilidade de usar o CAR - Cadastro Ambiental Rural, como meio adequado para atestar a regularidade ambiental em processo de inscrição de ocupação.
O entendimento foi de que, nos termos da legislação patrimonial vigente, especialmente do art. 16 da Lei 13.240/15 e arts. 6º, 12 e 13 da IN SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018, não seria possível aceitar o CAR para tal finalidade.
Eis a Lei e o Regulamento, respectivamente.
Art. 16. A Secretaria do Patrimônio da União poderá reconhecer a utilização de terrenos da União por terceiros em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente – APP, inscrevendo-os em regime de ocupação, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas.
Dos Requisitos
Art. 6º A inscrição de ocupação somente ocorrerá quando forem preenchidos os seguintes requisitos legais e normativos:
I - comprovação do efetivo aproveitamento;
II - interessado comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu até a data prevista no inc. I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998; e
III - que o imóvel não esteja inserido nas vedações do art. 9º da Lei nº 9.636, de 1998, e do art. 12 desta IN.
DA VEDAÇÃO DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO
Art. 12. São vedadas as inscrições de ocupação que:
I - ocorreram após 10 junho de 2014;
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer:
a) a integridade das áreas de uso comum do povo;
b) as áreas de segurança nacional, ouvidos os órgãos competentes;
c) as áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes;
Art. 13. A SPU poderá realizar inscrição de ocupação em terrenos da União inseridos em áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais, inclusive em Área de Preservação Permanente- APP, observados os prazos da Lei nº 9.636, de 1998, devendo ser comprovado perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas, nos termos do art. 16 da Lei nº 13.240, de 2016, mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes.
Já o r. Parecer nº 29/SUBPGMA/PGE/2023, da douta Procuradoria-Geral do Estado do Mato Grosso tem a seguinte conclusão:
Com efeito, pelo exposto acima, entendo que existem situações especificas em que o CAR constitui meio hábil para comprovar a regularidade ambiental do imóvel pertencente à União, não havendo necessidade da manifestação ambiental, formal e circunstanciada.
A regularização ambiental da ocupação atestada pelo CAR ocorre no âmbito espacial ou geográfico tendo em vista limitações administrativas, mormente, APP's, áreas de reserva legal e de uso restrito, enquanto a regularidade ambiental da utilização da área, se houver necessidade, será tratada no procedimento de licenciamento ambiental.
Quando as atividade desenvolvidas na área da ocupação não possuírem significativo impacto ambiental ou possuírem dispensa do licenciamento ambiental, a comprovação da regularidade ambiental poderá ser comprovada por meio do CAR com status ativo, com quadro de áreas aprovado e reserva legal registrada no SimCAR.
Contudo, nos imóveis com degradação em áreas especialmente protegidas que exija adesão ao PRA, torna-se evidente que a ocupação do local em algum momento contribuiu para o comprometimento da integridade das áreas de preservação ambiental, não obstante a regularidade ambiental esteja representada pelo CAR com status ativo, com quadro de áreas aprovado e reserva legal registrada no SimCAR.
A comprovação da regularização ambiental de imóveis rurais, seja no aspecto da ocupação do imóvel, seja no aspecto da utilização, ex vi legis, ocorre mediante o CAR ou por meio das licenças pertinentes por atividade. A emissão de manifestação ambiental, formal e circunstanciada para tal fim não possui previsão na Lei Estadual nº 11.179, de 2020.
Todavia, se as informações e documentos disponibilizadas ao público no SimCAR (Sistema Mato-grossense de Cadastro Ambiental Rural) ou SimLAM (Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental) forem considerados insuficientes, a Sema/MT não deve se furtar do dever prestar esclarecimentos adicionais solicitados, de forma motivada, pela SPU.
Portanto, a SEMA/MT entende não ser atribuição daquela Secretaria elaborar a manifestação pretendida no modelo solicitado, já que "o CAR, nos termos do Código Florestal, é o instrumento que atesta define as áreas protegidas e informa a regularidade ambiental dos imóveis rurais".
Por seu turno, o Órgão competente do Ministério do Meio Ambiente entendeu que "a inscrição no CAR não implica a pressuposição de que o imóvel encontra-se em conformidade com o Código Florestal e, portanto, ambientalmente regular", conforme Nota Técnica nº 214/2023-SFB.
Com as devidas vênias ao entendimento adotado pelo Estado do Mato Grosso, parece-nos que não deve ser alterado o entendimento adotado no Parecer n.º 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU.
É bem verdade que "existem situações especificas em que o CAR constitui meio hábil para comprovar a regularidade ambiental do imóvel", como Registrado pela douta PGE.
Ainda assim, persiste a necessidade da manifestação ambiental, formal e circunstanciada.
Como dito no parecer anterior, a "lei exige a prévia (art. 9º da Lei 9.636) comprovação (art. 16 da Lei 13.240/15) - pelo órgão ambiental competente - de que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da área preservada". E o CAR - Cadastro Ambiental Rural, instituído pela Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, possui natureza declaratória. É declaração prestada pelo cidadão perante o Poder Público. Não uma manifestação formal do Poder Público.
Por sua vez, a Instrução normativa exige que a comprovação seja feita "mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes" (IN SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018[1]).
Assim, parece-nos que o entendimento anterior deve ser mantido: "O CAR - Cadastro Ambiental Rural - não é meio apto a atestar a regularidade ambiental, não devendo ser utilizado para comprovar que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade das áreas de preservação".
Não se discute aqui se o Estado, na condição de Órgão Ambiental competente, deve (ou não) fornecer ao cidadão interessado a manifestação formal para a inscrição de ocupação, pois é serviço público a ser criado e regulamentado pelo próprio Estado Federado.
Por outro lado, cabe reforçar a manifestação da na Nota Técnica nº 214/2023-SFB:
4.5.Para a finalidade objeto da presente demanda, cabe observar que não há uma remissão expressa ou direta da IN SPU nº 4, de 2018, aos instrumentos e procedimentos previstos nos atos normativos que dispõem sobre o CAR. Em relação ao que estabelece o art. 13, da IN SPU nº 4, de 2018, parece-nos, em princípio, que a mera inscrição no CAR não materializa, por si só, a comprovação "perante o órgão ambiental competente que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas (...) mediante manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes". Vale dizer, a forma como foi construída a sentença denota a ideia de necessidade de análise e manifestação da autoridade ambiental competente acerca da matéria, no que é relevante ao processo de regularização de utilização de imóvel da União.
4.6. Observe-se ainda que, não obstante haja a previsão normativa de manifestação do órgão competente, no âmbito da gestão do CAR, acerca de pendências ou inconsistências nas informações declaradas e dos documentos apresentados por proprietários e possuidores rurais, a comprovação de "que a utilização não concorre nem tenha concorrido para comprometimento da integridade dessas áreas" pode eventualmente gerar dúvidas quanto à abrangência equivalente em relação à manifestação do órgão estadual competente na análise das informações declaradas no CAR, a qual conclua por sua regularidade (na forma do art. 51, I, c, da IN MMA nº 2, de 2018), considerando-se as diferenças de terminologia da Instrução Normativa SPU n.º 4, de 2018, do Decreto nº 7.830, de 2012, e da IN MMA nº 2, de 2018. Note-se ainda, neste sendo, que o art. 13, da IN SPU nº4, de 2018, refere-se à manifestação acercada "integridade das áreas de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais". Os arts. 5º e 7º, do Decreto nº 7.830, de 2012, por sua vez, tratam da obrigatoriedade da análise das informações declaradas no CAR, que abrangem "a localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e das Reservas Legais", além daquelas previstas na IN MMA nº 02, de 2018 (em particular, em seu art. 13).
4.7. Dessa forma, tendo em vista as características e delimitações que circunscrevem o CAR e sua gestão, considera-se recomendável avaliar a possibilidade de especificação, nos procedimentos administrativos para inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, de forma expressa, do documento a ser utilizado para tal fim, buscando-se, na medida do possível e desde que considerado pertinente, uma uniformidade com os instrumentos previstos nos atos normativos de regulamentação do Código Florestal e do CAR. Cabe consignar, por oportuno, que a inscrição no CAR não implica a pressuposição de que o imóvel encontra-se em conformidade com o Código Florestal e, portanto, ambientalmente regular.
Ou seja: a IN SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018, ao exigir manifestação formal e circunstanciada de órgãos ou entidades ambientais competentes não especificou de forma expressa, qual documento a ser utilizado para tal fim. A SPU poderia analisar a oportunidade e conveniência de aperfeiçoar a Instrução Normativa nº 04/18 para tratar o tema de forma a compatibilizá-la com a regulamentação do Código Florestal e do CAR, como sugerido pela área técnica do MMA.
O que não nos parece possível é, mediante parecer, afastar a previsão regulamentar expressa, recordando que Parecer nº 046/2017/Decor-CGU/AGU, de 18/05/2017 afasta a competência de membro da AGU sustentar autonomamente em atuação consultiva desvalia de dispositivo legal ou regulamentar.
Ante o exposto, parece-nos que deve ser mantido o entendimento contido no Parecer n.º 00077/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU.
Sugere-se que a SPU avalie a oportunidade e conveniência de aperfeiçoar a IN SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018, de forma a compatibilizá-la com a regulamentação do Código Florestal e do CAR, tal qual sugerido pela área técnica do MMA.
Ciência ao Exmo. Coordenador.
É o Parecer.
Vitória, ES, 04 de agosto de 2023.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154164958202161 e da chave de acesso adb01bb0
Notas