ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00631/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.147460/2022-18 (PROCESSOS APENSOS: 19739.148309/2022-05 E 19739.147460/2022-18).

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SERGIPE - MGI/SPU/SPU-SE) E PETROX COMERCIAL LTDA..

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. OBRA IRREGULAR. LAVRATURA DE AUTO DE EMBARGO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO  ADMINISTRATIVO  E  OUTRAS MATÉRIAS  DE DIREITO PÚBLICO. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. TERRENO DE MARINHA E ACRESCIDO DE MARINHA. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA. COMPETÊNCIA DA SPU-SE. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVO. APURAÇÃO DE INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA CONTRA IMÓVEL DA UNIÃO. OBRA IRREGULAR. AUTO DE EMBARGO.  ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO(ÕES) FORMULADA(S). ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDA(S).

I. Consulta formulada. Indagação envolvendo dúvida(s) jurídica(s) sobre a lavratura do Auto de Embargo nº 27/2022.

II. Inscrição de ocupação. Requisitos legais e normativos. A concessão da Inscrição de Ocupação também está condicionada a prévia análise, apreciação e deliberação do respectivo Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP). Artigo 1º, inciso XIV, c/c o artigo 3º, incisos I, II e III, da PORTARIA MGI nº 771, de 17 de março de 2023.

III. Fiscalização. Atividade desenvolvida pela SPU-SE no exercício de seu poder de polícia para apuração de infrações administrativas praticadas contra o patrimônio imobiliário da União. Artigo 2º, caput, da Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020. 

IV. Obra Irregular. Auto de Embargo. Revogação. Possibilidade condicionada à manifestação da SPU-SE  quanto à regularidade da ocupação do imóvel. Artigo 6º, parágrafo 4º, inciso I, do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, c/c o artigo 11, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020.

V. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Sergipe, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 84241/2023/MGI, de 2 de agosto de 2023, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 36223686), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 3 de agosto de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada sobre dúvida(s) jurídica(s) atinente(s) ao  Auto de Embargo nº 27/2022 (SEI nº 28188746) lavrado em face de PETROX COMERCIAL LTDA., pessoa jurídica de direito privado inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 05.297.480/0001-18, em decorrência da realização de obras, sem prévia autorização, em imóvel de domínio da União conceituado como terreno de marinha e acrescido de marinha localizado na Avenida Inácio Barbosa, s/nº, Bairro Mosqueiro, Município de Aracaju, Estado de Sergipe, conforme Relatório de Fiscalização Individual - RFI nº 3783 (SEI nº 28210841).

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior (ODS) da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever em sua integralidade a Nota Técnica SEI nº 26678/2023/MGI (SEI nº 36132138), elaborada pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Sergipe (SPU-SE), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

"Nota Técnica SEI nº 26678/2023/MGI

Assunto: Consulta Jurídica para Julgamento de Defesa em 1ª Instância.

Senhor Superintendente,

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. Trata-se de instrução para realização de consulta à Consultoria Jurídica da União - CJU referente à solicitação em anexo (36132110), enviada por e-mail, onde a PETROX COMERCIAL LTDA solicitada revogação do Auto de Embargo n° 27/2022 (28188746), alegando principalmente que atende os requisitos para regularização da utilização, através de inscrição de ocupação, nos termos da Instrução Normativa SPU n° 04/2018 .

ANÁLISE

2. Primeiramente vale destacar que o Auto de Embargo n° 27/2022 (28188746) foi aplicado em virtude da realização de obra em imóvel da União, sem autorização ou regularização prévia da Superintendência do Patrimônio da União em Sergipe, em terreno caracterização como de marinha com acrescido de marinha, localizado na Av. Inácio Barbosa, s/n, na zona de expansão de Aracaju/SE, conforme Relatório de Fiscalização Individual - RFI 3783 (28210841).

3. O referido embargo teve instrução para julgamento em 1ª instância, conforme Nota Técnica 52397 (29716634), com posicionamento para manutenção do embargo, porém, conforme Despacho de Providências 30558571, a autoridade julgadora diligenciou que fossem analisados novos documentos apresentados nos autos, especialmente sobre a possibilidade de regularização da utilização.

4. O imóvel também é objeto do processo n° 19739.104206/2022-25, que trata justamente da regularização de utilização, estando este processo referente ao embargo aguardando a conclusão do mesmo para julgamento. Como pode ser verificado no processo n° 19739.104206/2022-25, esta Superintendência de fato considerou que a ocupação atende aos requisitos para inscrição de ocupação, previstos na Instrução Normativa SPU n° 04/2018, porém o mesmo se encontra na Unidade Central, da Secretaria do Patrimônio da União, com objetivo de deliberação do GE-DESUP, conforme definido na Portaria MGI n° 771, de 17 de março de 2023.

5. Acontece que o autuado apresentou requerimento, conforme e-mail em anexo (36132110), no qual solicita a revogação do embargo, mesmo antes da conclusão do processo de regularização, alegando possível direito em virtude do preenchimento dos requisitos da Instrução Normativa SPU n° 04/2018.

6. Porém entende-se a princípio que a inscrição de ocupação é ato precário, realizado por conveniência e oportunidade da administração, conforme Art. 7°, da Lei n° 9.636, de 15 de maio de 1998, só podendo estar garantida a sua efetiviação após a conclusão do processo de inscrição de ocupação com o deferimento, o que ainda depende de deliberação do GE-DESUP, que irá analisar justamente a conveniência e oportunidade.

7. Nos termos da Instrução Normativa SPU n° 23/2020, que trata de fiscalização do patrimônio da União, não resta claro se o simples atendimento dos requisitos para regularização da utilização são suficientes para revogação do embargo.

CONCLUSÃO

8. Diante do exposto, para resguardar possíveis direitos do ocupante à revogação do embargo, mesmo sem a regularização prévia da utilização do imóvel, considerado os argumentos do autuado apresentados no e-mail em anexo (36132110), verifica-se a necessidade de consulta à Consultoria Jurídica da União - CJU com os seguintes quesitos antes de nova instrução de julgamento em 1ª instância do embargo:

a. o preenchimento dos requisitos da Instrução Normativa SPU n° 04/2018, configura direito à outorga da inscrição de ocupação, independentemente da conveniência e oportunidade a ser avaliada no GE-DESUP ? ;

b. nos termos da Instrução Normativa SPU n° 23/2020 e da legislação patrimonial vigente, é possível que o embargo seja revogado mesmo antes da conclusão do processo de regularização de utilização ? ;

RECOMENDAÇÃO

Encaminhar ofício de consulta à CJU-SE para respostas ao quesitos do item 8., fornecendo acessos aos processos n°s 19739.147460/2022-18 e 19739.104206/2022-25."

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s):

a. o preenchimento dos requisitos da Instrução Normativa SPU n° 04/2018, configura direito à outorga da inscrição de ocupação, independentemente da conveniência e oportunidade a ser avaliada no GE-DESUP ?

A constituição da Inscrição de Ocupação pressupõe o atendimento dos requisitos legais e normativos previstos no artigo 6º, incisos I, II e III, da Instrução Normativa SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018, que estabelece os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, define procedimentos para a outorga, transferência, revogação e cancelamento, e estabelece a definição de efetivo aproveitamento.

Para além do atendimento dos requisitos legais e normativos, a formalização da Inscrição de Ocupação também está condicionada a prévia análise, apreciação e deliberação do respectivo Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP) de acordo com o valor de referência do imóvel, em consonância com o artigo 1º, inciso XIV, c/c o artigo 3º, incisos I, II e III, da PORTARIA MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União.

Com efeito, o atendimentos dos requisitos da Instrução Normativa SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018, não gera à parte interessada direito à outorga de inscrição de ocupação, sendo necessário, concomitantemente, a prévia anuência do Grupo Especial de Destinação Supervesionada (GE-DESUP).

b. nos termos da Instrução Normativa SPU n° 23/2020 e da legislação patrimonial vigente, é possível que o embargo seja revogado mesmo antes da conclusão do processo de regularização de utilização ?

A atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, discriminação de áreas da União, incluindo as atividades de regularização patrimonial, caracterização, incorporação, cadastramento, controle, fiscalização - aí incluído os atos concretos, tais como lavratura de Autos de Infração, Notificações e imposição de multas por descumprimento de obrigações previstas em normas legais e infra-legais (atos normativos) - destinação de imóveis de domínio e posse da União, assim como registro e atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe aos órgãos patrimoniais no âmbito do sistema de gestão do patrimônio imobiliário da União, consiste em atribuição/competência titularizada pela SPU-SE,^[2] unidade descentralizada da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), órgão específico singular integrante da estrutura administrativa do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), nos termos do artigo 2º, inciso II, alínea g), do Decreto Federal nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental daquele Ministério, com a redação dada pelo Decreto Federal nº 11.601, de 17 de julho de 2023.

Quanto à competência da SPU-SE para exercer no âmbito da gestão patrimonial atividade fiscalizatória dos imóveis de domínio da União, reputo relevante citar a lição de Nilma de Castro Abe em sua primorosa obra Gestão do Patrimônio Imobiliário - Aspectos Jurídicos da destinação, delimitação, fiscalização e responsabilidade:^[3]

(...)

"Capítulo 5

Dever de fiscalizar imóveis públicos

Cabe à Administração Pública o dever de zelar para que o uso dos bens seja conforme a sua afetação, impedindo desvirtuamentos e prejuízos ao uso normal, evitando também a destruição ou deterioração dos bens, atendendo ao disposto na Constituição Federal, que atribui o dever de conservação do patrimônio público a todos os entes da federação (art. 23).^[4]

O dever de fiscalização é inerente à atividade de gestão de imóveis públicos, pois o órgão competente deve verificar, em primeiro lugar, se os imóveis estão afetados aos usos públicos previstos em lei. Caso não exista tal previsão, quanto ao uso, deve a Administração Pública analisar se a destinação atende às finalidades constitucionais e, principalmente, se está gerando benefícios — diretos ou indiretos — ou prejuízos à coletividade e verificar a sua adequação às características do bem, de modo a não causar a sua destruição, hipótese em que tem o dever de retirar a destinação ilegal, irregular e abusiva dos bens. (os destaques não constam do original)

(...)

No âmbito federal, a Lei nº 9.636/1998 prescreve: “Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação  e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual” (art. 11).

A mesma Lei prevê ainda: “Constitui obrigação do Poder Público federal, estadual e municipal, observada a legislação específica vigente, zelar pela manutenção das áreas de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais e de uso comum do povo, independentemente de celebração de convênio para este fim” (art. 11, §4º).

Esse dispositivo atribuiu à SPU o dever de fiscalizar a destinação adequada e a integridade física dos bens públicos, inclusive zelando pela manutenção das áreas de preservação ambiental e das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais e de uso comum do povo, utilizando até mesmo força policial, se necessário.

(...)

Conforme mencionado, a Lei Federal nº 9.636/1998 prevê que a Secretaria do Patrimônio da União tem o dever de fiscalizar e zelar pelo uso adequado, bem como pela integridade física dos imóveis, podendo, para tanto, embargar obras e serviços, aplicar multas e demais sanções previstas em lei, e requisitar força policial federal, auxílio de força policial estadual e cooperação de força militar federal (art. 11).

Não resta dúvida de que essas leis atribuíram à Secretaria do Patrimônio da União poderes de polícia para fiscalizar e conservar os imóveis públicos, inclusive autorizando a repressão aos comportamentos nocivos aos interesses coletivos por meio do uso de força policial para evitar os danos ao patrimônio imobiliário, caracterizando a autorização legal para o exercício da atividade de polícia administrativa, que se traduz em diversos atos administrativos dotados de executoriedade, ou seja, medidas diretas da Administração Pública concretizadas sem necessidade de prévia autorização do Poder Judiciário.

Carlos Ari Sundfeld observa que o exercício da administração ordenadora envolve o manejo das seguintes seguintes competências: impor condicionamentos, fiscalizar, reprimir por meio de sanções administrativas, executar as sanções.^[5]  No caso em tela, a Secretaria do Patrimônio tem poder para fiscalizar o exercício dos direitos dos administrados quanto ao uso dos imóveis públicos, especialmente os de uso comum e uso especial, que se encontram afetados à destinação pública, podendo reprimir a conduta danosa por meio de ordens para que o particular corrija a irregularidade, podendo consistir numa notificação ao particular para que remova o aterro, a construção, a obra ou os equipamentos instalados, inclusive promovendo a demolição das benfeitorias ou edificações.

Não atendendo o particular à notificação, diante da conduta conduta danosa, a Secretaria do Patrimônio da União deve instaurar um processo administrativo, assegurando ao administrado o exercício da ampla defesa, impondo a sanção administrativa e notificando o administrado de que a sanção será executada, salvo se a urgência da situação exigir a imediata execução administrativa.

Celso Antônio Bandeira de Mello explica que as medidas de polícia administrativa são autoexecutórias, podendo ocorrer em três diferentes hipóteses: (i) quando a lei expressamente autoriza; (ii) quando a adoção da medida for urgente para a defesa do interesse público e não comportar as delongas naturais do pronunciamento judicial sem sacrifício ou risco para a coletividade; (iii) quando inexistir outra via de direito capaz de assegurar a satisfação do interesse público que a Administração está obrigada a defender em cumprimento à medida de polícia.^[6] No caso da polícia administrativa em relação ao patrimônio imobiliário público, pode-se afirmar que a lei autorizou expressamente o seu exercício, inclusive apontando as medidas ou as providências que a Secretaria do Patrimônio pode adotar, não excluindo a possibilidade de este órgão adotar outras providências não enumeradas em lei, desde que compatíveis e proporcionais à necessidade e urgência de repressão ou prevenção da conduta danosa do particular ao patrimônio imobiliário público."

Com efeito, a fiscalização consiste na atividade desenvolvida pela SPU-SE no exercício de seu PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA^[7][8] para apuração de infrações administrativas praticadas contra o patrimônio imobiliário da União conforme arcabouço legal e normativo vigente, constituindo a lavratura de Auto de Embargo nº 27/2022 (SEI nº 28188746) consectário/desdobramento lógico do processo administrativo sancionador instaurado cuja tramitação deverá observar as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União previstos na INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020, que estabelece as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União.

Para melhor compreensão do conteúdo e alcance da expressão "poder de polícia" reputo conveniente citar o conceito existente no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União 2018, páginas 4, 7 e 8, verbis:

(...)

"A APLICAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA

“Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.”(Hely Lopes Meirelles)  

A teor do art. 11, da Lei nº 9.636/98, a SPU tem a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis da União, podendo embargar, aplicar multas e demais sanções previstas em lei. 

Nesse sentido, o art. 2º da Instrução Normativa SPU nº 01/2017, estabelece o entendimento de que a fiscalização é a atividade desenvolvida pela SPU no exercício de seu poder de polícia voltada à apuração de infrações administrativas contra o patrimônio imobiliário da União.

Sendo assim, o poder de polícia da SPU deve ser entendido como a sua capacidade de promover vistoria, requisitar força policial federal, solicitar o auxílio de força pública estadual ou ainda cooperação de força militar federal para os casos que envolvam segurança nacional ou relevante ofensa a valores, instituições ou patrimônio públicos.

(...)

PARTE IV - O AGENTE DE FISCALIZAÇÃO

DESEMPENHO DAS ATIVIDADES

No desempenho de suas atividades, o Agente de Fiscalização tem a função de exercer o poder de polícia (discricionário) aplicando as sanções administrativas àqueles que cometem infrações contra o patrimônio da União de acordo com a legislação patrimonial vigente. (os destaques não constam do original)

O Agente, no seu papel de educador e disseminador de informações, deve orientar os usuários e a comunidade em geral sobre a legislação patrimonial, seus direitos e deveres. O objetivo dessa orientação específica para a comunidade é o rigoroso cumprimento das normas pertinentes à questão patrimonial.

(...)

14. OS DEVERES E OBRIGAÇÕES DOS AGENTES DE FISCALIZAÇÃO

(...)

10) Exercer plenamente o poder de polícia administrativa em sua área de atuação, efetuando o levantamento de ocupação, invasão e utilização irregular de áreas da União, inclusive através da verificação de denúncias e reclamações referentes à invasão de imóveis da União;"

Matheus Carvalho em sua lapidar obra Manual de Direito Administrativo preleciona as seguintes lições sobre o poder de polícia administrativo:

(...)

"CAPÍTULO 3

PODERES ADMINISTRATIVOS

4. PODERES ADMINISTRATIVOS

A doutrina moderna costuma apontar 4 (quatro) espécies de poderes a serem exercido pela Administração Pública, quais sejam, o Poder Normativo (ou regulamentar) , o Poder Disciplinar, o Poder Hierárquico e o poder de Polícia. Analisemos cada um desses poderes ou instrumentos separadamente.

(...)

4.4 Poder de Polícia

É evidente que o Estado deve atuar à sombra do Princípio da Supremacia do Interesse Público e, na busca incessante pelo atendimento do interesse coletivo, pode estipular restrições e limitações ao exercício de liberdades individuais e, até mesmo, ao direito de propriedade do particular. Neste contexto, nasce o Poder de Polícia. decorrente da supremacia geral da Administração Pública, ou seja, aplicando-se a todos os particulares, sem a necessidade de demonstração de qualquer vínculo especial.

Isso porque, não obstante a Carta Magna e a legislação infraconstitucional definam direitos e garantias aos particulares, o exercício desse direitos deve ser feito em adequação ao interesse público. Dessa forma, na busca do bem-estar da sociedade, o Estado pode definir os contornos do exercício do direito de propriedade e, até mesmo, de liberdades e garantias fundamentais, criando-lhes restrições e adequações.

A definição do Poder de Polícia tem base legal e doutrinária ricas. Para conceituar Poder de Polícia ficaremos com as palavras de Fernanda Marinela^[9] "uma atividade da Administração Pública que se expressa por meio de seus atos normativos ou concreto, com fundamento na supremacia geral e, na forma da lei, de condicionar a liberdade e a propriedade dos indivíduos mediante ações fiscalizadoras, preventivas e repressivas".

Ainda sobre o conceito do Instituto, não podemos deixar de mencionar o art. 78 do CTN (Código Tributário Nacional) que define o Poder de Polícia como função da Administração Pública de limitar ou disciplinar direitos, regulando a prática de ato ou abstenção de fatos, em razão do interesse da coletividade, concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, ao exercício de atividades econômicas que dependem de autorização e concessão, bem como aos direitos individuais e coletivos.

Ressalte-se que a conceituação do Poder de Polícia está situada nas disposições do Código Tributário Nacional, pelo fato de que o exercício deste poder, assim como a prestação de serviços públicos uti singuli podem ensejar a cobrança de taxa, que tem previsão no próprio texto da Constituição Federal, em seu art. 145, II.

Podemos fazer a distinção entre Poder de Polícia no sentido amplo e em sentido estrito. O primeiro corresponde a toda e qualquer atuação restritiva do Estado, abrangendo tanto os atos do Poder Executivo, como também do Legislativo onde se condiciona a liberdade e propriedade em prol dos cidadãos; e o segundo seria o que denominamos Polícia Administrativa. Em sentido estrito, somente se admite a atuação concreta da Administração Pública que condiciona direitos.

Para fins de provas de concursos públicos, o Poder de Polícia será analisado  em seu conceito amplo, abarcando normas gerais e atos concreto, de natureza preventiva  ou repressiva na limitação do exercício de direitos.

Conceito de Polícia Administrativa: Para Celso Antônio^[10] é "o poder expressável  através da atividade de Polícia Administrativa é o que resulta de sua qualidade de executora das leis administrativas, é a contraface de seu dever de dar execução a estas leis". (os destaques não constam do original)

Dessa forma, o poder público pode, por exemplo, dissolver uma passeata tumultuosa limitando a liberdade de associação para garantia da paz pública, assim como pode determinar a imposição de limitações ao direito de construir, restringindo o uso da propriedade privada.

Trata-se de poder de polícia, por exemplo, a possibilidade de retirar quiosques e trailer que estejam nas calçadas sem o consentimento estatal, com o intuito de garantir  a livre circulação de pessoas.^[11]

Em suma, trata-se da restrição do exercício de garantias privadas em razão da busca de interesse coletivo. A Polícia Administrativa pode ser preventiva, repressiva e fiscalizadora. Vejamos:

a) Preventiva, quando trata de disposições genéricas e abstratas como, por exemplo, as portarias e regulamentos que se materializam nos atos que disciplinam horários  para funcionamento de determinado estabelecimento, proíbem desmatar área de proteção ambiental, soltar balões, entre outros.

b) Repressiva, ao praticar atos específicos observando sempre a obediência à lei e aos regramentos, como por exemplo, dissolver passeata tumultuosa, apreender revistas pornográficas, entre outros.

c) Fiscalizadora, quando previne eventuais lesões, como, por exemplo, vistoria de veículos, fiscalização de pesos e medidas entre outros."

O ato fiscalizatório oriundo da atividade de polícia administrativa para ser considerado legítimo, necessita, como ocorre com qualquer ato administrativo, estar revestido de todos os requisitos de validade, ou seja, ser praticado por agente público no exercício regular de sua competência, ser produzido segundo a  forma imposta em lei, além se revestir dos requisitos da finalidade, motivo e objeto (conteúdo). Em síntese, o ato de polícia, espécie do gênero ato administrativo, é considerado legal caso esteja em consonância com os requisitos exigidos para sua validade.

A competência^[12] consiste no requisito de validade segundo o qual o ato administrativo praticado se insere no feixe de atribuições legais e regulamentares do agente público que o praticou. A forma significa a observância das formalidades indispensáveis à existência ou regularidade do ato. A finalidade  representa  a pratica o ato por agente investido de competência em consonância com o fim previsto, expressamente ou implicitamente, na regra de competência. O motivo^[13] abrange a matéria de fato (fática) e de direito (jurídica) que fundamenta a prática do ato, sendo materialmente e juridicamente adequado ao resultado obtido. Já o objeto^[14] equivale a alteração no mundo jurídico que o ato administrativo almeja implementar, correspondendo ao objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato do agente público preordenado a determinado fim.

Quanto à definição de infração administrativa e respectivas sanções o Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União preceitua o seguinte:

(...)

"Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.   (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

(...)

§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções: (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação; (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015) (grifou-se)

II - aplicação de multa;  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

III - desocupação do imóvel; e  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização."  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

A INSTRUÇÃO NORMATIVA SPU Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020, conceitua infração administrativa contra o patrimônio da União em seu artigo 10, incisos I a IV,  elecando em seu artigo 11, incisos I a V, as sanções a serem aplicadas às infrações praticadas, dentre as quais se destaca o embargo, verbis:

(...)

"CAPÍTULO II

DAS INFRAÇÕES E SANÇÕES

Seção I

DAS INFRAÇÕES

Art. 10. Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que consista em:

I -violação do adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União;

II - realização de aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo;

III -descaracterização dos bens imóveis da União sem prévia autorização; e

IV - descumprimento de cláusulas previstas nos contratos de destinação patrimonial e no termo de adesão da gestão de praias.

Seção II

DAS SANÇÕES

Art. 11. Sem prejuízo da responsabilidade civil e penal e da indenização prevista no art. 10, da Lei nº 9.636, de 1.998, as infrações contra o patrimônio da União são punidas com as seguintes sanções:

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação; (grifou-se)

II - aplicação de multa nos termos da legislação patrimonial em vigor;

III - desocupação do imóvel;

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização; e

V - cancelamento contratual e revogação do termo de gestão de praias."

Considerando as questões aduzidas anteriormente, eventual revogação do embargo da obra poderá ocorrer somente após manifestação da SPU-SE  quanto à regularidade da ocupação do imóvel  conforme preceitua o artigo 6º, parágrafo 4º, inciso I, do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, c/c o artigo 11, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[15]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "13.", "14.", "24." e "25." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Sergipe (SPU-SE) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0., bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 15 de agosto de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739147460202218 e da chave de acesso e1d20ba9