ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00634/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.113205/2023-52
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM GOIÁS – SPU-GO/MGI
ASSUNTOS: DEVOLUÇÃO DE IMÓVEL AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Devolução ao patrimônio da União de imóvel cedido a ente da Administração Pública Federal Indireta.
III – Legislação: Lei nº 9.782, de 26 de janeiro 1999, §§ 3º e 4º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, art. 18 da Lei nº 9.636/1998, art. 60 da Lei nº 8.666/1993, inciso II do art. 79 da Lei nº 8.666/1993, parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666/1993, Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023.
IV – Contrato de cessão de uso celebrado com a ANVISA, ente da administração federal indireta. Termo de devolução e recebimento não se aplica ao caso em exame, mas rescisão contratual.
V – Devolução ao órgão consulente para que promova a adequada instrução processual e posterior devolução para análise conclusiva.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM GOIÁS – SPU-GO/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, mediante barramento no SAPIENS, documentos pertinentes à análise da minuta de Termo de Devolução e Recebimento ao Patrimônio da União do imóvel urbano da União situado na Rua 120, n° 304, Qd 42-A, Lt 19, Setor Sul, Goiânia-GO, cadastrado sob o RIP Imóvel nº 9373.00298.500-8, cedido mediante termo de cessão de uso a AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA – ANVISA em 09/04/2014.
Foram carregados no SAPIENS, dentre outros, os seguintes documentos:
Seq. 1: OFÍCIO Nº 9/2023/SEI/CRPAF-GO/GGPAF/DIRE5/ANVISA, de 17/03/2023, solicitando devolução do imóvel
Seq. 2: Contrato de cessão de uso gratuito celebrado com a ANVISA
Seq. 12: Nota Técnica SEI nº 10115/2023/MGI
Seq. 13: Minuta de Termo de Devolução e Recebimento
Seq. 14: OFÍCIO SEI Nº 31069/2023/MGI, de 13/06/2023
Seq. 27: Relatório de Fiscalização realizada em 05/05/2023
Seq. 28: Termo de Vistoria e Responsabilidade – Entrega, de 04/05/2023
Processo distribuído em 01/08/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo foram carregadas mediante barramento no Sistema SAPIENS pelo órgão consulente, encontrando-se organizadas em ordem cronológica, conforme determina o § 4º do art. 22, da Lei n.º 9.784/1999. Ressalta-se que o ofício de encaminhamento não disponibilizou o link de acesso ao processo no sistema SEI, assim, a presente manifestação jurídica foi elaborada exclusivamente com dos documentos carregados no SAPIENS.
Registre-se, por oportuno, que a análise por ora alinhavada está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados carregados no SAPIENS. A omissão de documentos determinantes para o não prosseguimento da cessão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
A Nota Técnica SEI nº 10115/2023/MGI esclarece o objeto do presente processo:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata a presente Nota Técnica da análise e instrução processual, atribuída por meio do Despacho de Providências (SEI 33217722), visando à devolução do seguinte imóvel entregue à Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA:
1.1. Prédio, sem benfeitorias não averbadas, sob Matrícula nº 11.566, ficha 1, Livro nº 2, situado na Rua 120, n° 304, Qd 42-A, Lt 19, Setor Sul, Goiânia-GO, RIP Imóvel 9373.00298.500-8, RIP Utilização 9373.00018.500-4 (fração ideal 1,0000000), Processo Principal nº 10768.046825/84-16 (Patr. União: Aquisição de Bens Imóveis por Compra);
ANÁLISE
2. O imóvel do tipo Terreno (edifício/prédio), com área de "403,50m2, medindo: 11,00m de frente para rua 120; 16,00m de fundos com lote 02; 21,00m + 7,07m, para Rua 121 (7,07m chanfrado) lado direito, 26,00m, com Lote 21 lado esquerdo,", sem benfeitorias não averbadas, sob Matrícula nº 11.566, ficha 1, Livro nº 2, situado na Rua 120, n° 304, Qd 42-A, Lt 19, Setor Sul, Goiânia-GO, foi incorporado ao Patrimônio da União mediante Contrato de Compra e Venda lavrado em 21 de novembro de 1988, com força de Escritura Pública, conforme fl. 93 a 94, documento Processo Fls 001 a 132 (33175540). Consecutivamente, a União procedeu à averbação na matrícula do imóvel conforme fl. 95, documento Processo Fls 001 a 132 (33175540), em 25 de novembro de 1988, constante do processo Processo Principal nº10768.046825/84-16 (Patr. União: Aquisição de Bens Imóveis por Compra).
3. Subsequentemente, a SPU-GO formalizou a destinação do referido imóvel ao Serviço Nacional de Informações - SNI, em alinhamento às disposições expressas na legislação patrimonial, mediante Termo de Entrega, lavrado em 07 de dezembro de 1988, às fls. 163 a 165 do Livro de Registro de Contratos SPU-GO nº 2-TE, conforme fls. 102 a 103, documento Processo Fls 001 a 132 (33175540), constante do Processo Principal nº 10768.046825/84-16 (Patr. União: Aquisição de Bens Imóveis por Compra).
4. Em 20 de novembro de 1995, para cumprir mandado de reintegração de posse, extraído dos autos do processo n° 90.3174-5, Termo de Entrega de Chaves fls. 156, documento Processo Fls 133 a 253 (33176803), constante do Processo Principal nº10768.046825/84-16 (Patr. União: Aquisição de Bens Imóveis por Compra), em que foram partes UNIÃO FEDERAL e FERNANDO PEREIRA CAVALCANTE, foram entregues 7 (sete) chaves que dão acesso ao interior do imóvel ao Sr. Edson Fernandes Cunha então Delegado do Patrimônio da União, o qual imediatamente as recebeu, ficando sob custódia da Delegacia do Patrimônio da União.
5. Posteriormente, foi autorizada a entrega do Imóvel ao Tribunal Regional Eleitoral - TRE/GO, em alinhamento às disposições expressas na legislação patrimonial, mediante Termo de Entrega, lavrado em 26 de março de 1996, às fls. 55 a 57 do Livro de Registro de Contratos SPU-GO nº 3-TE, conforme fls. 190, documento Processo Fls 133 a 253 (33176803), constante do Processo Principal nº 10768.046825/84-16 (Patr. União: Aquisição de Bens Imóveis por Compra).
6. Por fim, foi entregue o imóvel à Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, em alinhamento às disposições expressas na legislação patrimonial, mediante Contrato de Cessão de Uso Gratuito, lavrado em 09 de abril de 2014, às fls. 119 a 121 do Livro de Registro de Contratos SPU-GO nº 15, conforme Contrato de Cessão de Uso Gratuito (32490183), constante do Processo nº 04994.000415/2013-11.
7. Em 17 de março de 2023, o Coordenador Regional de Vigilância Sanitária de Portos, Aeroportos, Fronteiras e Recintos Alfandegados de Goiás, manifestou interesse na devolução dos imóveis da União representado pelo RIP 9373.00298.500-8, por meio do Ofício Nº 9/2023/SEI/CRPAF-GO/GGPAF/DIRE5/ANVISA (32490119). Em razão da transferência de sua sede para o Aeroporto Internacional de Goiânia, a Coordenação Regional de Vigilância Sanitária de Portos, Aeroportos, Fronteiras e Recintos Alfandegados do Estado de Goiás- CRPAF-GO informa não mais subsistir interesse na continuidade da Cessão de Uso do Imóvel situado na Rua 120, nº 304, Qd 42-A, Lt 19, Setor Sul, Goiânia-GO.
8. Com relação à fundamentação legal que ampara a devolução de imóvel entregue para uso da Administração Pública Federal direta, convém recordar o que dispõe o artigo 79, §4º, do Decreto-lei n.º 9.760/1946, conforme a seguir:
Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal direta compete privativamente à Secretaria do
Patrimônio da União SPU.
[...]
§ 4º Não subsistindo o interesse do órgão da administração pública federal direta na utilização de imóvel da União entregue para uso no serviço público, deverá ser formalizada a devolução mediante termo acompanhado de laudo de vistoria, recebido pela gerência regional da Secretaria do Patrimônio da União, no qual deverá ser informada a data da devolução.
9. Com efeito, em atendimento (Despacho de Providências 33216108), de 14 de abril de 2023, foram elaborados por profissional habilitado em 04 de junho de 2023:
a) Termo de Responsabilidade 34520744
b) Relatório Fotográfico (SEI nº 34603141, 34603142, 34603157) do imóvel 9373.00018.500-4,
c) Relatório de Fiscalização Individual - RFI 1468 (34516232);
10. Conforme os respectivos documentos demonstram e informam, o imóvel encontra-se desocupado, além de detalharem a situação em que eles se encontram, com vistas presumidamente a atender ao disposto no art. 79, §4º, Decreto-lei n.º 9.760/1946.
11. Cabe acrescentar ainda que o Memorando Circular 446 (SEI-MP nº 4637397), de 27 de setembro de 2017, integrante do processo SEI-MP 04905.002609/2017-37, encaminhou para conhecimento das SPUs o Parecer Jurídico n.º 01200/2017/2017/EMS/CONJUR-MP/CGU/AGU (SEI-MP 4637452), de 12 de setembro de 2017, segundo o qual o artigo 79 do Decreto-Lei n.º 9.760/1945 não confere à SPU a possibilidade de recusar a devolução de imóvel utilizado no âmbito da Administração Direta.
12. É a Nota.
CONCLUSÃO
13. Tendo em vista não haver mais interesse no uso do imóvel em apreço, conforme manifestado por meio do Ofício Nº 9/2023/SEI/CRPAF-GO/GGPAF/DIRE5/ANVISA (32490119), Coordenação Regional de Vigilância Sanitária de Portos, Aeroportos, Fronteiras e Recintos Alfandegados de Goiás.
14. Considerando o Despacho de Providências (SEI n° 33217722) do Chefe do Serviço de Destinação da SPU-GO solicitando a instrução processual para formalização do ato de devolução de próprio nacional;
15. Considerando a elaboração dos Termos de Vistoria e Responsabilidade e Relatórios Fotográficos citados no parágrafo 09 desta Nota Técnica e as respectivas ressalvas do Ofício Nº 11/2023/SEI/CRPAF/-GO/GGPAF/DIRE5/ANVISA (33841339) sobre interesse desta SPU em receber as divisórias, sob doação.
16. Considerando o Parecer Jurídico n.º 01200/2017/2017/EMS/CONJUR-MP/CGU/AGU (SEI-MP 4637452), de 12 de setembro de 2017, segundo o qual não confere à SPU/GO a possibilidade de recusar a devolução de imóvel utilizado no âmbito da Administração Direta;
17. Constata-se, salvo melhor juízo, o preenchimento dos requisitos para a devolução do referido imóvel mediante a apreciação do presente documento pelo SPU/GO, constituindo ato contínuo para o prosseguimento da instrução processual.
Trata-se de devolução de próprio nacional solicitada pela autoridade competente da ANVISA, por meio do Ofício Nº 9/2023/SEI/CRPAF-GO/GGPAF/DIRE5/ANVISA, por não mais subsistir interesse na cessão de uso, tendo em vista a transferência de sua sede para o Aeroporto Internacional de Goiânia. Importante, agora, ressaltar que a ANVISA é uma autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministério da Saúde, criada pela Lei nº 9.782, de 26 de janeiro 1999, sendo portanto, integrante da Administração Pública Federal Indireta.
O órgão consulente instruiu o processo de devolução de próprio nacional com fundamento no §4º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, que dispõe:
Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal direta compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União - SPU. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
[...]
§ 4o Não subsistindo o interesse do órgão da administração pública federal direta na utilização de imóvel da União entregue para uso no serviço público, deverá ser formalizada a devolução mediante termo acompanhado de laudo de vistoria, recebido pela gerência regional da Secretaria do Patrimônio da União, no qual deverá ser informada a data da devolução. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007) (grifos nossos).
Salvo melhor juízo, esse não é o melhor enquadramento do que se pretende nos autos, pois, como conceitualmente explanado, a ANVISA não é órgão da administração pública federal direta, e, nessa linha de raciocínio, não recebeu o imóvel mediante termo de entrega, mas mediante contrato de cessão de uso (Seq.2).
Cabe esclarecer que órgãos não têm personalidade jurídica, logo não têm capacidade jurídica para estabelecer em nome próprio relação jurídica com outros entes, mas, somente, representando a União, essa sim pessoa jurídica de direito público interno. Por isso, a destinação de imóveis pela SPU (órgão) aos demais órgãos da administração direta se faz mediante termo de entrega.
Nesse sentido, a ON-GEAPN-001, de 2001, define a entrega como “Ato de transferir a administração ou a jurisdição de imóvel próprio nacional a um determinado Órgão vinculado à Administração Pública Federal direta, para destinação específica”. Note-se que o Anexo IV apresenta um modelo de termo de entrega.
A entrega, portanto, é um ato previsto em lei que registra gestão administrativa dos imóveis da União onde não se estabelece uma relação jurídica entre órgãos, pois, se assim fosse, em última instância, União estaria contratando com ela mesma, porém estipula responsabilidades administrativas aos gestores signatários.
Corroborando toda essa explanação, o já citado art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, na sequência de seus parágrafos, expressamente fixa a diferença de procedimentos de destinação de imóveis para órgãos federais (conforme caput) e entidades federais, como se vê em seu §3º:
§ 3o Havendo necessidade de destinar imóvel ao uso de entidade da Administração Pública Federal indireta, a aplicação se fará sob o regime da cessão de uso. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)
A ON-GEAPN-002, de 2001, define cessão gratuita como “Ato de destinar imóvel de domínio da União, sem ônus, para fim específico, ao uso da Administração Pública Federal indireta”. Nessa hipótese, diferentemente da entrega, o Anexo IV apresenta modelo de contrato de cessão de uso.
Pode-se apresentar uma definição bem simples de contrato como um acordo de vontades entre pessoas físicas e/ou jurídicas com o fim de adquirir, resguardar, transferir, modificar, conservar ou extinguir direitos. Os contratos administrativos, por sua vez, são ajustes de vontades realizados entre particulares (pessoas físicas ou pessoas jurídicas) e a administração pública com cláusulas específicas exigidas pela legislação patrimonial e pela Lei de Licitações.
O regime da cessão de uso está previsto no art. 18 da Lei nº 9.636/1998, onde se percebe, em seus incisos I e II, que a avença sé dá por contrato, pois envolve partes com personalidade jurídica própria:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Concluindo a parte conceitual desta manifestação jurídica, parece que a devolução do imóvel não poderá ocorrer mediante o termo trazido a análise, pois a ANVISA não é órgão da administração direta, mas ente da administração indireta, e o imóvel não lhe foi destinado por ato de gestão (termo de entrega), mas por contrato de cessão de uso.
Salvo melhor juízo, as normas patrimoniais vigentes não apresentam um rito próprio para o encerramento de um contrato. Interessante apontar que a Instrução Normativa nº 87/2020, revogada pela Portaria nº 22.950/2020, que restaurou a vigência da Orientação Normativa SPU nº 002 - GEAPN- 2001, ao contrário desta última, trazia disposição nesse sentido:
DA RESCISÃO DO CONTRATO DE CESSÃO
Art. 30 O contrato poderá ser objeto de rescisão, observado ao disposto nos arts. 78 a 80 da Lei nº 8.666, de 1993, concernente ao objeto, sem prejuízos das demais situações:
I - Constituem motivo para rescisão do contrato unilateralmente pela União, sem qualquer direito à indenização ao cessionário, revertendo-se a totalidade dos bens, inclusive benfeitorias eventualmente aderidas sobre o imóvel, à União:
a) descumprimento das cláusulas contratuais pactuadas quanto as suas aplicabilidades, especificações, projetos ou prazos;
b) a cessão ou transferência, total ou parcial, do bem imóvel da União - objeto do contrato, diversa da prevista em cláusula contratual.
c) a não permissão de acesso de agente competente designado para acompanhar e fiscalizar a implantação ou execução do empreendimento, assim como as de seus superiores, em especial quando servidores da SPU/UF ou SPU/UC
d) falecimento do cessionário;
e) a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil;
f) a dissolução da sociedade e/ou o falecimento de um dos sócios que gere impedimentos que acarrete em descumprimento do contrato;
g) quando a sociedade tiver como objeto a alteração do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica - CNPJ, sem a devida comunicação e solicitação de repactuação com a SPU;
h) atraso superior a 180 dias consecutivos ou em até um período de 12 meses intercalados, dos pagamentos devidos à União decorrente dos valores de retribuição devida pela utilização do imóvel, tanto para o valor devido referente ao período concedido de carência, se houver, como para o valor regular de retribuição pactuado no referido contrato;
i) não atualização cadastral que o cessionário tem por obrigação, a cada dois anos;
j) em caso de desistência/abandono do imóvel no período de carência concedida, sem a devida comunicação à SPU/UF pelo cessionário.
II - A rescisão do contrato, ainda, poderá ser:
a) unilateralmente pelo cessionário:
1. com prévio aviso, mediante notificação à SPU com justificativa e antecedência mínima de 180 (cento e oitenta) dias, sujeitas às responsabilizações inerentes ao tempo de utilização do imóvel até a entrega;
2. sem aviso prévio, sem a notificação à SPU, acarretando ao cessionário a penalidade de arcar com as despesas de guarda e manutenção do imóvel por 90 dias, a partir do recebimento pelas Superintendências, e, ainda, sujeitas às responsabilizações inerentes ao tempo de utilização do imóvel até a entrega;
b) consensualmente, entre as partes, reduzida a termo no processo, desde que haja conveniência para a União;
c) judicialmente;
§ 1º Quando a rescisão for solicitada, e o imóvel com partes da área e/ou benfeitorias eventualmente aderidas, desnecessárias ao seu uso, e tenha sido objeto de locação ou arrendamento a terceiros, o cessionário deverá apresentar:
I - comunicação expressa sobre o pedido da rescisão;
II - Cópia dos contratos firmados com terceiros; e
II - relatório circunstanciado atualizado, informando a situação de cada um daqueles instrumentos contratuais e de outros encargos assumidos.
§ 2º Nos casos de rescisão motivadas, exceto as contidas na Seção IV desta Inscrição Normativa, por iniciativa da União caberá indenização ao cessionário, nos termos da legislação em vigor.
§ 3º Os casos de rescisão contratual deverão ser formalmente motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa.
Art. 31 Em caso de entrega/devolução do imóvel, por fim de vigência ou rescisão contratual elencadas no art. 30, os cessionários deverão apresentar os comprovantes de quitação de pagamento de taxas e serviços inerentes à utilização do imóvel.
Parágrafo único. No caso da não apresentação dos comprovantes de quitação dos pagamentos de taxas e serviços inerentes à utilização do imóvel pelo cessionário, as SPU/UF’s deverão diligenciar junto aos prestadores de serviços, a declaração para inclusão em processo de recebimento do imóvel.
A cessão de uso gratuita de bem imóvel da União tem sua regência pelo Decreto-Lei nº 9.760/1946 e pela Lei nº 9.636/1998, sendo, portanto, a norma patrimonial especial à norma geral licitatória, a teor do disposto no parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666/1993 e no art. 192 da Lei nº 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações, respectivamente:
Art. 121. [...]
Parágrafo único. Os contratos relativos a imóveis do patrimônio da União continuam a reger-se pelas disposições do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com suas alterações, e os relativos a operações de crédito interno ou externo celebrados pela União ou a concessão de garantia do Tesouro Nacional continuam regidos pela legislação pertinente, aplicando-se esta Lei, no que couber.
Art. 192. O contrato relativo a imóvel do patrimônio da União ou de suas autarquias e fundações continuará regido pela legislação pertinente, aplicada esta Lei subsidiariamente
Partindo, assim, do princípio de que, aparentemente, não há norma expressa vigente na legislação patrimonial que trate especificamente do tema, busca-se socorro na norma geral de forma subsidiária.
O inciso II do art. 79 da Lei nº 8.666/1993 dispõe:
Art. 79. A rescisão do contrato poderá ser:
[...]
II - amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da licitação, desde que haja conveniência para a Administração;
[...]
§ 1o A rescisão administrativa ou amigável deverá ser precedida de autorização escrita e fundamentada da autoridade competente.
Interessante apontar que a revogada Instrução Normativa nº 87/2020 trazia disposição semelhante:
Art. 30 O contrato poderá ser objeto de rescisão, observado ao disposto nos arts. 78 a 80 da Lei nº 8.666, de 1993, concernente ao objeto, sem prejuízos das demais situações:
[...]
II - A rescisão do contrato, ainda, poderá ser:
[...]
b) consensualmente, entre as partes, reduzida a termo no processo, desde que haja conveniência para a União;
Em havendo a solicitação da ANVISA, e como, aparentemente, a SPU não se opõe à devolução do imóvel, uma vez que já está consultando o Estado e o Município para que se manifestem sobre o interesse de utilizá-lo, parece que a solução adequada para a questão é a rescisão amigável do contrato. Para tanto, a autoridade competente deverá autorizar a rescisão de forma escrita e fundamentada, especialmente demonstrando a conveniência para a União.
Superados esses requisitos iniciais, a rescisão amigável deverá ser realizada mediante termo aditivo, conforme o art. 60 da Lei nº 8.666/1993:
Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições interessadas, as quais manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos e registro sistemático do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por instrumento lavrado em cartório de notas, de tudo juntando-se cópia no processo que lhe deu origem. (Grifos nossos)
A competência da Secretaria do Patrimônio da União encontra-se prevista no art. 40 e no art. 46 do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023, respectivamente:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
Art. 46. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:
I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;
II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e
III - executar o levantamento e a verificação, no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas.
A competência do Superintendente encontra-se definida no art. 1º da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022:
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
Como esclarecido nos itens 25, 31 e 32 desta peça jurídica, o termo trazido para análise não é o instrumento adequado para encerrar a relação jurídica instaurada mediante contrato de cessão de uso.
Dito isso, deverá o órgão consulente elaborar minuta de termo aditivo ao contrato de cessão e devolver os autos a esta CJU para análise conclusiva.
Tendo como base a minuta ora juntada, pode-se apontar alguns aprimoramentos a serem observados quando da elaboração do termo aditivo:
a) No texto do preâmbulo deverá ser substituída a menção ao “art. 2º, inciso VI, da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021”, ora revogada, pelo “art. 1º da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022”.
b) No final da cláusula segunda não deve ser mencionado o art. 79, §§ 3º e 4º do Decreto-lei n.º 9.760, de 05 de setembro de 1946, pois não se trata de hipótese de devolução de entrega.
c) Importante, ainda, que conste no termo aditivo a entrega das chaves, o cumprimento do estipulado na cláusula décima do contrato da cessão de uso e de quaisquer outras obrigações decorrentes da utilização do imóvel, e o estado físico do imóvel, registrando eventuais pendências a serem resolvidas.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Diante do exposto, solicita-se ao protocolo que devolva o processo ao órgão consulente para tome ciência e que promova a adequação do processo conforme as recomendações contidas nos itens 25, 31, 32, 36 e 37.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 07 de agosto de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739113205202352 e da chave de acesso f1f3b049