ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00638/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04926.004606/2010-13
INTERESSADOS: MG/MPOG/SPU/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS
EMENTA: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Patrimônio imobiliário da União. Alienação. Venda direta com direito de preferência para regularização fundiária de imóvel, de propriedade da União, proveniente do extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER, incluído em programa de regularização fundiária urbana de interesse específico - REURB-E. Análise da minuta do contrato.
I – RELATÓRIO
1. Os presentes autos foram encaminhados pela Secretaria de Patrimônio da União em Minas Gerais – SPU/MG, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 79496/2023/MGI, com solicitação de apreciação e Parecer Jurídico sobre a Minuta de Contrato de Compra e Venda de Imóvel, conforme ali contido.
2. Pretende-se efetivar a alienação do imóvel pertencente à união mediante venda direta com direito de preferência, referente a imóvel de propriedade da União, oriundo do extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER, incluído em programa de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Específico - REURB-E, situado à Rua Nizio Peçanha Barcelos, n° 240, Lote 16 da Quadra 06-A, Bairro Vila Isa, Município de Governador Valadares/MG, com área de 145,71 m2, em benefício do Sr. Sebastião Ferreira Leite.
3. Assim, em atenção à Lei Complementar nº 73/1993, vieram a esta CJU, os autos do processo em epígrafe para manifestação.
4. É o relatório.
II – FUNDAMENTAÇÃO
5. Assim sendo, é conhecido historicamente que o conceito de Regularização Fundiária Urbana, ou REURB, está associado à tarefa de conferir conformidade jurídica – isto é, formalizar – a estruturas habitacionais, terrenos, empreendimentos e outras formas de uso e ocupação do solo urbano que, até então, eram irregulares, sendo denominados núcleos urbanos informais.
6. Teoricamente, os núcleos urbanos informais podem não apenas ser conjuntos habitacionais que surgiram espontaneamente, mas também condomínios, loteamentos e outras formas que foram executadas de maneira irregular ou que permaneceram incompletas.
7. Portanto, é importante destacar que a REURB não se limita apenas à regularização de favelas, assentamentos e ocupações informais, abrangendo também loteamentos clandestinos que não seguiram os procedimentos estabelecidos na Lei 6.766/79 para sua implantação, além de edifícios urbanos.
8. No contexto dessa questão, o artigo 9º da Lei 13.465/2017 associa a Reurb a ações jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais com o propósito de integrar os núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e de garantir a titulação de seus ocupantes.
9. A Lei nº 13.465/2017 estabelece normas e procedimentos para a regularização de núcleos urbanos informais, que podem ser classificados em dois tipos: a) núcleo urbano informal, compreendendo aqueles que são clandestinos, irregulares ou nos quais não foi possível conceder titulação aos ocupantes, mesmo que tenham obedecido às leis vigentes na época de sua implantação ou regularização; b) núcleo urbano informal consolidado, abarcando aqueles de difícil reversão, levando em consideração o tempo de ocupação, a natureza das construções, a localização das vias de tráfego e a presença de infraestruturas públicas, entre outros fatores a serem avaliados pelo município (artigo 11, incisos II e III).
10. No âmbito da lei da Reurb, há três espécies de regularização fundiária:
11. No contexto da consulta, a modalidade de regularização aplicável à situação em questão corresponderia à hipótese residual mencionada na alínea "b" acima. Ou seja, o imóvel em referência poderia ser objeto de Regularização Fundiária Urbana na modalidade de Interesse Específico, isto é, a Reurb-E. Esta modalidade se destina aos núcleos urbanos informais ocupados por população que não se qualifica como de baixa renda, mas que também não se enquadra na classificação mencionada anteriormente.
12. Nesse sentido, a maioria dos imóveis pertencentes ao antigo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) em Minas Gerais é composta por moradias localizadas às margens de rodovias federais. Esses imóveis foram utilizados nas atividades administrativas, construção e manutenção das rodovias. Com a extinção do órgão, os imóveis foram incorporados ao patrimônio da União, ocupados por servidores aposentados, ex-servidores, seus familiares e até particulares sem vínculo com o órgão.
13. De acordo com informações colacionadas na Nota Técnica SEI nº 6842/2023/MGI (SEI 32824628), ao longo dos anos a Superintendência do Patrimônio da União em Minas Gerais - SPU/MG regularizou diversos imóveis do ex-DNER por meio de doações, como parte do programa de regularização fundiária de interesse social. Entretanto, muitas famílias que residem nesses imóveis há décadas, sem se enquadrarem nos requisitos de baixa renda conforme previstos nos incisos I e II do § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, não receberam apoio devido à falta de um instrumento legal que lhes conferisse preferência na aquisição dos imóveis.
14. Na época, os ocupantes dos imóveis em questão não puderam ser formalmente reconhecidos como ocupantes, uma vez que as melhorias realizadas foram custeadas pelo erário público. Contudo, muitas dessas melhorias, atualmente, não apresentam mais características da construção original.
15. Assim, com a promulgação da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, o Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018, e a Portaria SPU/ME nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, a SPU/MG passou a considerar a possibilidade de incluir esses imóveis no programa de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Específico - REURB-E. Isso ocorre desde que os ocupantes atendam aos requisitos estabelecidos no art. 84, §1º, da Lei nº 13.465/2017, bem como nos arts. 14 e 15 da Portaria ME/SPU nº 2.826/2020, in verbis:
Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017.
"(...)
Art. 84. Os imóveis da União objeto da Reurb-E que forem objeto de processo de parcelamento reconhecido pela autoridade pública poderão ser, no todo ou em parte, vendidos diretamente aos seus ocupantes, dispensados os procedimentos exigidos pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 1º A venda aplica-se unicamente aos imóveis ocupados até 22 de dezembro de 2016, exigindo-se que o usuário seja regularmente inscrito e esteja em dia com suas obrigações para com a Secretaria do Patrimônio da União (SPU).
§ 2º A venda direta de que trata este artigo somente poderá ser concedida para, no máximo, dois imóveis, um residencial e um não residencial, regularmente cadastrados em nome do beneficiário na Secretaria do Patrimônio da União (SPU)
§ 3º A venda direta de que trata este artigo deverá obedecer à Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997, ficando a União com a propriedade fiduciária dos bens alienados até a quitação integral, na forma dos §§ 4º e 5º deste artigo.
§ 4º Para ocupantes com renda familiar situada entre cinco e dez salários-mínimos, a aquisição poderá ser realizada à vista ou em até duzentas e quarenta parcelas mensais e consecutivas, mediante sinal de, no mínimo, 5% (cinco por cento) do valor da avaliação, e o valor da parcela mensal não poderá ser inferior ao valor equivalente ao devido pelo usuário a título de taxa de foro ou ocupação, quando requerido pelo interessado.
§ 5º Para ocupantes com renda familiar acima de dez salários mínimos, a aquisição poderá ser realizada à vista ou em até cento e vinte parcelas mensais e consecutivas, mediante um sinal de, no mínimo, 10% (dez por cento) do valor da avaliação, e o valor da parcela mensal não poderá ser inferior ao valor equivalente ao devido pelo usuário a título de taxa de foro ou ocupação, quando requerido pelo interessado.
§ 6º A regulamentação do disposto neste artigo será efetuada pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU) no prazo de doze meses contado da data de publicação desta Lei.
Art. 85. O preço de venda será fixado com base no valor de mercado do imóvel, segundo os critérios de avaliação previstos no art. 11-C da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , excluídas as acessões e as benfeitorias realizadas pelo ocupante.
§ 1º O prazo de validade da avaliação a que se refere o caput deste artigo será de, no máximo, doze meses.
§ 2º Nos casos de condomínio edilício privado, as áreas comuns, excluídas suas benfeitorias, serão adicionadas na fração ideal da unidade privativa correspondente.
(...)"
Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018.
"(...)
Art. 94. Os imóveis da União objeto da Reurb-E objeto de processo de parcelamento reconhecido pela autoridade pública poderão ser, no todo ou em parte, vendidas diretamente aos seus ocupantes, dispensados os procedimentos exigidos pela Lei nº 8.666, de 1993.
§ 1º A venda aplica-se unicamente aos imóveis ocupados até 22 de dezembro de 2016 e o ocupante deverá estar regularmente inscrito e em dia com suas obrigações para com a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
§ 2º A possibilidade da venda direta de que trata este artigo é extensiva aos ocupantes cuja inscrição de ocupação tenha sido feita em nome de condomínios ou associações.
§ 3º A venda direta de que trata este artigo somente poderá ser concedida para, no máximo, dois imóveis, um residencial e um não residencial, regularmente cadastrados em nome do beneficiário na Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
§ 4º Nas ocupações de áreas da União não cadastradas junto à Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, será possível a venda direta ao ocupante, desde que comprovada a sua ocupação em 22 de dezembro de 2016.
§ 5º Para fins da comprovação que trata o § 4º, é admitida a contagem de tempo de ocupações anteriores, desde que demonstrada a continuidade da cadeia de ocupação até o atual ocupante.
§ 6º A venda direta de que trata este artigo obedecerá ao disposto na Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997 , e a União permanecerá com a propriedade fiduciária dos bens até a quitação integral, na forma dos §7º e § 9º.
§ 7º Para os ocupantes com renda familiar de cinco e dez salários mínimos, o valor pela aquisição poderá ser pago à vista ou em até duzentas e quarenta parcelas mensais e consecutivas, devido sinal de, no mínimo, cinco por cento do valor da avaliação.
§ 8º O valor da parcela mensal a que se refere o § 7º não poderá ser inferior ao valor devido pelo ocupante a título de taxa de foro ou de ocupação, quando requerido pelo interessado.
§ 9º Para os ocupantes com renda familiar acima de dez salários mínimos, a aquisição poderá ser realizada à vista ou em até cento e vinte parcelas mensais e consecutivas, devido sinal de, no mínimo, dez por cento do valor da avaliação, hipótese em que o valor da parcela mensal não poderá ser inferior ao equivalente devido pelo usuário a título de taxa de foro ou de ocupação, quando requerido pelo interessado.
§ 10. A regulamentação do disposto neste artigo será efetuada pela Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no prazo de doze meses, contado da data de publicação da Lei nº 13.465, de 2017 .
Art. 95. O preço de venda será fixado com base no valor de mercado do imóvel, segundo critérios de avaliação previstos no art. 11-C da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , excluídas as acessões e as benfeitorias realizadas pelo ocupante.
§ 1º O prazo de validade da avaliação a que se refere o caput será de, no máximo, doze meses.
§ 2º No condomínio edilício, as áreas comuns, excluídas as suas benfeitorias, serão adicionadas na fração ideal da unidade privativa correspondente.
(...)"
Portaria nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020.
"(...)
Art. 14. Na REURB-E promovida em áreas da União, os imóveis dos Grupos referidos no art. 3º desta portaria, desde que tenham sido objeto de processo de parcelamento reconhecido pela autoridade pública poderão ser vendidos diretamente aos seus ocupantes dispensados os procedimentos exigidos pela Lei nº 8.666/1993.§ 1º A venda direta aos ocupantes dos imóveis de que trata o caput seguirá o procedimento interno estabelecido pela SPU.§ 2º A venda direta se aplica unicamente aos imóveis ocupados até 22 de dezembro de 2016, exigindo-se que o usuário seja regularmente inscrito e esteja em dia com suas obrigações para com a SPU.§ 3º A venda direta de que trata o caput somente poderá ser concedida para, no máximo, dois imóveis, um residencial e um não residencial, regularmente cadastrados em nome do beneficiário na SPU.§ 4º A possibilidade de venda direta aos beneficiários da REURB, descrita no caput, é extensiva àqueles ocupantes cuja inscrição de ocupação foi feita em nome de condomínios ou associações.§ 5º A venda direta aos ocupantes dos imóveis classificados no Grupo 3, descritos no inciso III do art. 3º desta portaria, não os eximem das responsabilidades previstas no inciso II do art. 33 e no § 1º do art. 38 da Lei nº 13.465/2017.Art. 15. A SPU poderá realizar a venda direta ao atual ocupante de áreas da União ainda que não estejam cadastradas nos sistemas de gestão patrimonial, a fim de dar cumprimento ao §1º do art. 84 da Lei nº 13.465/2017, desde que:
I - A ocupação seja anterior à 22 de dezembro de 2016;
II - O ocupante e o imóvel a ser vendido sejam cadastrados previamente no sistema de gestão patrimonial, providência não sujeita ao prazo do inciso anterior; e
III - o ocupante esteja em dia com suas obrigações para com a SPU.
Parágrafo único. Para fins da comprovação que trata o inciso I do caput, é admitida a contagem de tempo de ocupações anteriores, desde que demonstrada a continuidade da cadeia de ocupação até o atual ocupante conforme o disposto no art. 94, §5º, do Decreto nº 9.310/2018.
(...)" (grifo meu).
16. Nos termos da Nota Técnica SEI nº 6842/2023/MGI, há informações sobre a atual ocupação do imóvel, bem como do Relatório de Fiscalização Individual e da aprovação à proposta de inscrição de ocupação, conforme Ata GE-DESUP 1 (29021856):
Em 17/08/2010 foi realizado o Cadastro Socioeconômico (fls. 04 a 11 do processo físico, documento SEI nº 7517424), do Sr. Sebastião Ferreira Leite e Sra. Sebastiana dos Santos Ferreira, ocupantes do imóvel em questão. No entanto, os mesmos não se enquadraram nos requisitos de baixa renda, previstos do art. 31, § 5º, incisos I e II, da Lei nº 9636/1998, em razão da renda familiar mensal ultrapassar 5 (cinco) salários-mínimos.
Segundo o Relatório de Fiscalização Individual (7517433), de 25/01/2018 ficou constado que o referido imóvel permaneceu ocupado pelo Sr. Sebastião Ferreira Leite e Sra. Sebastiana dos Santos Ferreira.
Em 05/04/2021, esta SPU/MG encaminhou o Ofício nº 80606/2021 (14721848), ao Sr. Sebastião Ferreira Leite, no intuito de lhe informar sobre a possibilidade de regularizar o imóvel situado Rua Nizio Peçanha, n° 240 , no âmbito da REURB-E. Na oportunidade foi solicitado o envio da cópia do CPF, RG e comprovante de residência, a fim de confirmar a ocupação do imóvel em tela.
Em atendimento ao citado ofício, foi encaminhado a esta Superintendência, os documentos pessoais (15459272, 15459326) do Sr. Sebastião Ferreira Leite e comprovante de residência (15459356).
Por meio da Nota Técnica nº 51971/2021 (19856884), de 29/10/2021, esta Superintendência encaminhou o processo em epígrafe à CGREF/SPU para análise e submissão da proposta de inscrição de ocupação ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada 1, GE-DESUP 1.
A CGREF, de seu turno, elaborou o CheckList (29021773), de 17/08/2022, opinando favoravelmente à outorga da inscrição de ocupação.
Na data de 23/08/2022, o GE-DESUP 1, aprovou a proposta de inscrição de ocupação, conforme Ata GE-DESUP 1 (29021856).
Em 16/11/2022 esta Superintendência cadastrou a inscrição de ocupação no Sistema SIAPA, conforme certidão (29669743).
Em 21/11/2022, foi encaminhado o Ofício nº 295297/2022/ME (29669837), ao Sr. Sebastião Ferreira Leite, informando a realização da inscrição de ocupação, os próximos passos da REURB-E e o direito de a qualquer momento, adquirir o imóvel diretamente da União.
Cumpre-nos informar que até a presente data não houve manifestação do ocupante, capaz de obstar o prosseguimento do feito no âmbito da REURB-E.
Salientamos que de acordo com o Laudo de Avaliação nº 757/2022 (28585788), o imóvel em comento foi avaliado em R$ 178.000,00 (cento e setenta e oito mil reais).
17. Note-se que no caso ora analisado, os imóveis sujeitos à Reurb-E estão inscritos em ocupação, o que atende ao quanto exigido pelos arts. 4º e 11 da Lei nº 13.240, de 2015:
Art. 4º Os imóveis inscritos em ocupação poderão ser alienados pelo valor de mercado do imóvel, segundo os critérios de avaliação previstos no art. 11-C da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , excluídas as benfeitorias realizadas pelo ocupante. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
Art. 11. O adquirente receberá desconto de 25% (vinte e cinco por cento) na aquisição à vista, com fundamento no art. 4º desta Lei, desde que atendidas as seguintes condições, cumulativamente: (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
18. Finalmente, no que diz respeito à Minuta de Compra e Venda (35935210) apresentada, observa-se a presença dos elementos fundamentais requeridos. Nela estão incluídas as responsabilidades assumidas pelo destinatário da concessão, que se compromete com os devidos registros cartoriais e o pagamento de tributos, além das responsabilidades patrimoniais a partir do momento da assinatura. Também se estabelece a cláusula de venda "ad corpus", bem como se dispõe que o cedente, ou vendedor, não se responsabiliza pelos riscos de evicção conforme estabelecido no art. 448 do Código Civil Brasileiro, bem como há cláusula de eleição de foro - obrigatória por lei - e prazo para registro do contrato no Cartório de Registro de Imóveis.
III - CONCLUSÃO
19. Por todo o exposto, ressalvadas as razões de conveniência e oportunidade inerentes ao mérito administrativo, opina-se no sentido da aprovação da Minuta de Compra e Venda direta com direito de preferência para regularização fundiária de imóvel, proveniente do extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER, incluído em programa de regularização fundiária urbana de interesse específico - REURB-E.
À consideração superior.
Brasília, 08 de agosto de 2023.
JOSÉ SIDOU GÓES MICCIONE
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04926004606201013 e da chave de acesso d3e27348