ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00641/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.140895/2023-12
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ACRE - SPU/AC
ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS
EMENTA: Acordo de Cooperação para autorizar desapropriação e realização de obras em imóveis de propriedade da União. Inadequação formal. Análise subsidiária. Considerações sobre a cessão em condições especiais.
Trata-se de processo encaminhado pela SPU/AC para análise da Minuta de Acordo de Cooperação Técnica (36320161).
O processo no SEI, no momento desta análise, conta com 10 registros:
36266492 Ofício 03/08/2023 MGI-SPU-AC
36266502 Proposta 03/08/2023 MGI-SPU-AC
36266533 Minuta 03/08/2023 MGI-SPU-AC
36320083 Minuta de Plano de Trabalho 07/08/2023 MGI-SPU-AC
36320161 Minuta de Acordo de Cooperação Técnica 07/08/2023 MGI-SPU-AC
36345802 Planta Área União Orla XV 07/08/2023 MGI-SPU-AC
36346521 Memorial Descritivo 07/08/2023 MGI-SPU-AC
36347031 Ofício 86384 07/08/2023 MGI-SPU-AC
36367439 E-mail 08/08/2023 MGI-SPU-AC
36368119 Despacho 08/08/2023 MGI-SPU-AC
Na opção gerar PDF o SEI cria um arquivo com 23 páginas, não copiando os arquivos "36266502 Proposta 03/08/2023 MGI-SPU-AC" e "36266533 Minuta 03/08/2023 MGI-SPU-AC", que estão em formato .docx. Estes arquivos foram acessados normalmente e contêm minutas editáveis do Plano de Trabalho e do Acordo de Cooperação proposto.
O Acordo de Cooperação proposto trata da "Orla do XV" (ofício 36266492) e tem a finalidade de permitir a implementação de "projeto de urbanização e revitalização da Orla do Bairro Quinze no Município de Rio Branco/AC".
É relatado que:
O Bairro XV, situado às margens do Rio Acre, no município de Rio Branco, enfrenta anualmente o desafio das alagações recorrentes. Essas alagações sazonais trazem inúmeros prejuízos socioeconômicos e ambientais para a comunidade local, assim, a necessidade de contenção e urbanização do talude na orla fluvial do bairro é uma medida técnica essencial para mitigar os efeitos das enchentes e proporcionar um ambiente mais seguro e habitável para a população local.
A urbanização proposta para a área citada é fundamental para proteger as áreas urbanas adjacentes das inundações recorrentes. A contenção adequada do talude proporcionará uma barreira física eficaz contra a invasão das águas do Rio Acre, minimizando os danos causados às residências, infraestruturas e estabelecimentos comerciais locais.
A obra trará melhorias significativas na qualidade de vida da população local. Com a redução das inundações, haverá menos interrupções nas atividades diárias, como deslocamentos, trabalho, estudo e acesso a serviços básicos. Além disso, a criação de espaços públicos de lazer e recreação ao longo da orla fluvial revitalizada contribuirá para o bem-estar social e o fortalecimento do sentimento de pertencimento à comunidade.
(Minuta de Plano de Trabalho 36320083 SEI 19739.140895/2023-12 / pg. 4 e 5)
O Acordo proposto prevê:
Subcláusula segunda: incumbe à UNIÃO:
I - autorizar o ESTADO DO ACRE a declarar a utilidade pública e a executar a desapropriação das ocupações existentes na área de intervenção do projeto de urbanização e revitalização da Orla do Bairro Quinze que estejam localizadas no terreno marginal de propriedade dela;
II - autorizar o ESTADO DO ACRE a executar as obras de urbanização e revitalização da Orla do Bairro Quinze;
III - conceder ao ESTADO DO ACRE o uso da área de intervenção após a conclusão das obras de urbanização e revitalização da Orla do Bairro Quinze.
No âmbito da e-CJU/Patrimônio, processo distribuído ordinariamente.
Tudo lido e analisado, é o relatório.
O presente exame limita-se aos aspectos jurídicos da matéria proposta e de regularidade processual, abstendo-se quanto aos aspectos não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, conforme a orientação constante do Enunciado de Boa Prática Consultiva – BPC nº 07, abaixo transcrito:
Boa Prática Consultiva – BPC nº 07
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.
Inicialmente, observa-se que a Minuta sob análise trata de acordo sem repasse financeiro. Analisando ajuste da mesma natureza, o r Parecer Referencial nº 00002/2020/CONJUR-CGU/CGU/AGU, NUP: 00723.000163/2020-99 consignou:
74. Registre-se que sendo o Acordo um ajuste sem natureza financeira, sobre ele não incidem as exigências do Decreto nº 6.170, de 25/07/2007 e da Portaria Interministerial nº 424, de 30/12/2016. Isso porque referidos atos normativos disciplinam tão-somente os convênios, contratos de repasse e termos de cooperação que envolvam a transferência de recursos financeiros, conforme dispositivos abaixo transcritos:
(...)
75. Nesse sentido, vale mencionar o Parecer nº 15/2013, da Câmara Permanente de Convênios do Departamento de Consultoria da Procuradoria-Geral Federal/AGU:
5. O acordo de cooperação pode ser conceituado como o instrumento jurídico formalizado entre órgãos e entidades da Administração Pública ou entre estes e entidades privadas sem fins lucrativos, com o objetivo de firmar interesse na mútua cooperação técnica, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, da qual não decorra obrigação de repasse de recursos entre os partícipes.
6. Não se confunde com os termos de cooperação (embora seja corriqueiro o seu emprego como se sinônimos fossem) e nem com os convênios de natureza financeira (ou convênios strictu sensu), conceituados no art. lº, §1º, I e III, do Decreto nº 6.170/2007 nos seguintes termos:[...]
7 . A ausência de transferência de recursos financeiros é, portanto, a grande marca distintiva dos acordos de cooperação e impede a aplicação do disposto no Decreto nº 6.170/2007, cujas normas se referem às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, sem tratar em nenhum momento acerca de ajustes que não envolvam repasse de recursos.[...]
9. Desse modo, ante a falta de diploma legal específico que regulamente a celebração dos acordos de cooperação, deve ser observado o disposto no art. 116, caput e §1º, da Lei nº 8.666/1993 [...].
10. É importante frisar que, consoante previsto no caput do dispositivo legal acima transcrito, a aplicação das disposições da Lei nº 8.666/1993 não será integral, mas apenas naquilo que couber. Significa dizer que apenas as regras contratuais que forem compatíveis com a natureza jurídica dos acordos de cooperação, qual seja: convênio de natureza não financeira, é que lhe podem ser aplicáveis. (grifos acrescidos)
76. Sendo assim, uma vez que não haverá repasse orçamentário entre as entidades partícipes, devem ser observados os requisitos do art. 116 da Lei nº 8.666/93, abaixo transcritos:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:(...) (grifos acrescidos)
No entanto, o instrumento denominado "Acordo de Cooperação":
"é o instrumento formal utilizado por entes públicos para se estabelecer um vínculo cooperativo ou de parceria entre si, que tenham interesses e condições recíprocas ou equivalentes, de modo a realizar um propósito comum, voltado ao interesse público, as duas partes fornecem, cada uma, a sua parcela de conhecimento, equipamento, ou até mesmo uma equipe, para que seja alcançado o objetivo acordado. O ACORDO de cooperação se diferencia de convênios, contratos de repasse e termos de execução descentralizada pelo simples fato de não existir a possibilidade de transferência de recursos entre os partícipes.
(...)
O objeto do Acordo de Cooperação pode abranger uma infinidade de atividades, que sejam de competência comum dos entes envolvidos ou que seja própria de um deles, servindo de instrumental para ação do outro. A título exemplificativo, convém citar: a realização conjunta de pesquisas; a promoção de atividades conjuntas de educação; a troca de informações e dados úteis e/ou necessários para os desempenhos das competências; a elaboração de diagnósticos e relatórios, o intercâmbio de servidores públicos para ações específicas e por prazo determinado, que não configurem cessão; a troca e cessão de insumos; o compartilhamento de materiais e tecnologias, dentre outros.
Notas explicativas da "Minuta Acordo de Cooperação Técnica" disponibilizada pela AGU (https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/modelos-de-minutas-de-contrato-de-repasse-e-acordo-de-cooperacao):
No caso concreto, como já relatado acima, a minuta (SEI nº 36320161) prevê:
CLÁUSULA QUARTA – DAS OBRIGAÇÕES DOS PARTÍCIPES
Subcláusula primeira: incumbe aos partícipes a troca de informações e documentos que possam contribuir para a execução do objeto deste ACORDO.
Subcláusula segunda: incumbe à UNIÃO:
I - autorizar o ESTADO DO ACRE a declarar a utilidade pública e a executar a desapropriação das ocupações existentes na área de intervenção do projeto de urbanização e revitalização da Orla do Bairro Quinze que estejam localizadas no terreno marginal de propriedade dela;
II - autorizar o ESTADO DO ACRE a executar as obras de urbanização e revitalização da Orla do Bairro Quinze;
III - conceder ao ESTADO DO ACRE o uso da área de intervenção após a conclusão das obras de urbanização e revitalização da Orla do Bairro Quinze.
Com a devida vênia, parece-nos que não existe em tais obrigações nenhuma cooperação técnica, entendida esta como o intercâmbio de conhecimentos, informações e experiências para a realização de um objetivo comum.
Embora o caput fale em "troca de informações e documentos que possam contribuir para a execução" do objeto, as obrigações listadas, transcritas acima, consistem em emitir duas autorizações e conceder o uso do imóvel ao Estado após o término da obra.
A Minuta de Plano de Trabalho (SEI nº 36320083) registrou:
Nesse contexto, a fim de viabilizar a desapropriação das ocupações em área de domínio da União nas margens do Rio Acre, propõe-se a formalização de Acordo de Cooperação Técnica, de forma que o Estado do Acre seja autorizado a promover tais atos expropriatórios.
Como visto, Acordo de Cooperação não é o instrumento jurídico mais adequado para a finalidade pretendida (autorizar o Estado Federado a promover a desapropriação de benfeitorias edificadas em imóvel de propriedade da União).
Anotar, ainda, que tanto a destinação quanto a autorização para as obras, no caso, dependem de deliberação do GE-DESUP.
Finalmente, observar que o Plano de Trabalho não está aprovado, condição indispensável para a celebração do acordo proposto.
O Manual de Boas Práticas da AGU contém o seguinte enunciado:
BPC nº 21 - Enunciado
A análise consultiva em processos administrativos exige o exame da viabilidade jurídica do ato proposto pelo gestor e a indicação da adequada alternativa legal porventura existente.
Fonte:
O exercício da atividade jurídica de assessoramento e consultoria dá-se em razão de consulta apresentada pelo assessorado e se realiza mediante exteriorização de manifestação voltada a conferir segurança jurídica à atuação administrativa, visando à efetivação das políticas públicas.
Sob esta perspectiva, ausentes os parâmetros de legalidade desejados, o mister consultivo não se restringe à apreciação negativa, visto que a falta de amparo jurídico para o ato como proposto pode permitir análise subsidiária para indicação de uma alternativa adequada e fundamentada ao assessorado, sem prejuízo do caso concreto ser submetido à manifestação conclusiva do Órgão Consultivo, após a adoção das diligências por este recomendadas para sua conformação ao ordenamento jurídico vigente. Assim, é sempre conveniente ao interesse público a análise do assunto na integralidade, para se evitar ato administrativo ou contratação sem prévia manifestação jurídica cabível, prevenindo-se riscos à Administração Pública.
Tal análise subsidiária pode ser feita de maneira concomitante à manifestação jurídica contrária à continuidade do processo nos termos em que proposto.
Como visto acima, parece-nos que o instrumento (forma) utilizado (Acordo de Cooperação Técnica) não é o mais adequado, pois não prevê cooperação técnica em seus termos.
Cabe, portanto, sugerir uma alternativa jurídica adequada para auxiliar o gestor na tomada de decisão de como proceder para concertizar o interesse público.
Inicialmente, parece-nos que o procedimento adotado - União autoriza a desapropriação e a obra, para posterior cessão - não é o mais correto juridicamente.
O Plano de Trabalho registra:
4.ABRANGÊNCIA.
A intervenção abrange as áreas descritas nos documentos em anexo. Dentro da poligonal de impacto da obra, para que as intervenções aconteçam é necessário a retirada de 34 (trinta e quatro) ocupações localizadas em terrenos marginais do Rio Acre, sendo necessária a instrução de processos individuais para cada lote identificado, de modo que o Estado possa indenizar apenas as benfeitorias ali existente
Minuta de Plano de Trabalho 36320083 SEI 19739.140895/2023-12 / pg. 4
A IN SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018:
Art. 31. São ainda causas para a revogação ou o cancelamento da inscrição de ocupação, a depender do caso:
(...)
II - declaração de interesse do serviço público de área sob regime de inscrição de ocupação;
O Decreto-Lei 9.760 de 05 de setembro de 1946:
Art. 89. O contrato de locação poderá ser rescindido:
I – quando ocorrer infração do disposto no artigo anterior;
II – quando os alugueis não forem pagos nos prazos estipulados;
III – quando o imóvel fôr necessário a serviço público, e desde que não tenha a locação sido feita em condições especiais, aprovadas pelo Ministro da Fazenda;
IV – quando ocorrer inadimplemento de cláusula contratual.
§ 1º Nos casos previstos nos itens I e II, a rescisão dar-se-à de pleno direito, imitindo-se a União sumariamente na posse da coisa locada.
§ 2º Na hipótese do item III, a rescisão poderá ser feita em qualquer tempo, por ato administrativo da União, sem que esta fique por isso obrigada a pagar ao locatário indenização de qualquer espécie, excetuada a que se refira a benfeitorias necessárias.
§ 3º A rescisão, no caso do parágrafo anterior, será feita por notificação, em que se consignará o prazo para restituição do imóvel, que será:
a) de 90 (noventa) dias, quando situado em zona urbana;
b) de 180 (cento e oitenta) dias, quando em zona rural.
§ 4º Os prazos fixados no parágrafo precedente poderão, a critério do S.P.U., ser prorrogados, se requerida a prorrogação em tempo hábil e justificadamente.
Art. 131. A inscrição e o pagamento da taxa de ocupação, não importam, em absoluto, no reconhecimento, pela União, de qualquer direito de propriedade do ocupante sôbre o terreno ou ao seu aforamento, salvo no caso previsto no item 4 do artigo 105.
Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação, observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89.
§ 1º As benfeitorias existentes no terreno somente serão indenizadas, pela importância arbitrada pelo S.P.U., se por êste fôr julgada de boa fé a ocupação.
§ 2º Do julgamento proferido na forma do parágrafo anterior, cabe recurso para o C.T.U., no prazo de 30 (trinta) dias da ciência dada ao ocupante.
§ 3º O preço das benfeitorias será depositado em Juizo pelo S.P.U., desde que a parte interessada não se proponha a recebê-lo.
O Decreto-Lei 1.561 de 13 de julho de 1977:
Art. 2º - O Serviço do Patrimônio da União promoverá o levantamento dos terrenos ocupados, para efeito de inscrição e cobrança de taxa de ocupação, de acordo com o disposto no Título II, Capítulo VI, do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações deste Decreto-lei.
§ 1º - A inscrição, ressalvados os casos de preferência ao aforamento, terá sempre caráter precário, não gerando, para o ocupante, quaisquer direitos sobre o terreno ou a indenização por benfeitorias realizadas.
§ 2º - A inscrição será mantida enquanto não contrariar o interesse público, podendo a União proceder ao seu cancelamento em qualquer tempo e reintegrar-se na posse do terreno após o decurso do prazo de 90 (noventa) dias da notificação administrativa que para esse fim expedir, em cada caso.
A Lei 9.636 de 15 de maio de 1998:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;
Observe-se ainda:
6. Cessão em Condições Especiais
Este instrumento de destinação pode ser aplicado quando for necessário estabelecer encargos contratuais específicos, como, por exemplo, a realização de audiência pública e a elaboração de plano de intervenção (como instrumento de gestão); a prestação de serviços, como reforma e manutenção do imóvel; a implantação de melhorias, benfeitorias e recuperação. Nesses casos, os serviços a serem prestados devem ser quantificados no contrato, permitindo o controle e fiscalização pela Administração Pública.
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/patrimonio-da-uniao/destinacao-de-imoveis/instrumentos-de-destinacao#:~:text=Cessão%20em%20Condições%20Especiais,-Este%20instrumento%20de&text=Nesses%20casos%2C%20os%20serviços%20a,comércio%20será%20onerosa%20(paga).
Portanto, se os imóveis estão em regime de ocupação, a União/SPU deveria revogar a inscrição da ocupação e providenciar, após a autorização do GE-DSUP, a cessão sob a condição (especial) do Estado a indenizar as benfeitorias porventura existentes, retirar os ocupantes e executar a obra.
Assim, ao nosso juízo, a cessão em condições especiais resolveria todos os itens da subcláusula segunda da Cláusula Quarta acima transcrita. Com o contrato de cessão, o Estado teria todos os instrumentos necessários para a desocupação do imóvel e a segurança jurídica para efetuar o investimento. E o plano de trabalho pode ser aproveitado com as devidas adaptações.
Adotada esta opção, caberia instruir o presente processo na forma da ON-GEAPN-002 e seguir os demais procedimentos cabíveis.
Reitera-se que a cessão, embora seja competência da SPU/AC, deve ser precedida da autorização do Grupo de Destinação Supervisionada competente, conforme art. 1º da .Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022:
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
A cessão não é o único caminho jurídico plausível. No caso, como visto, o Estado do Acre optou por desapropriar os bens/direitos após autorização da União, para em seguida realizar a obra e regularizar a utilização.
O Estado Federado não pode desapropriar bem da União, mas obviamente nunca houve essa a pretensão. O que pretende o Acre é desapropriar os direitos dos particulares relacionados à imóvel da União.
Tratando do tema, o r. Parecer n. 00099/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 10154.149287/2020-27) foi assim ementado:
EMENTA: CONSULTA. IMÓVEIS DA UNIÃO. AFORAMENTO. DESAPROPRIAÇÃO. DOMÍNIO ÚTIL. POSSIBILIDADE. Consulta questionando sobre a possibilidade de desapropriação por entidade municipal de imóvel da União, dado em aforamento. Pela possibilidade da desapropriação do domínio útil. Jurisprudência.
O referido Parecer menciona o seguinte julgado, bastante didático:
TRF-5
Processo: 00035542820114058100
(...)
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. IMÓVEL ENFITÊUTICO. DOMÍNIO ÚTIL. POSSIBILIDADE. VALOR DA INDENIZAÇÃO. LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA. APELO PARCIALMENTE PROVIDO.
1. Apelação interposta pelo Estado do Ceará em face da sentença que, nos autos da presente ação ordinária de desapropriação, julgou improcedente o pedido para desapropriar bem da União. Condenou o autor ao pagamento de verba honorária no valor de R$ 200,00 (duzentos reais).
2. Acerca da possibilidade de ente federativo estadual desapropriar bem da União, há de se destacar que o imóvel encontra-se atualmente sob o aforamento a pessoa jurídica particular, não vinculada à prestação de serviço público federal essencial, direta ou indiretamente.
3. Pretende-se, na verdade, desapropriar apenas o domínio útil do bem imóvel, sem se atingir o domínio direto da União. A União não se opõe à imissão provisória na posse do domínio útil de terreno de marinha pelo Estado, propondo até mesmo como solução a cessão do imóvel, a título gratuito, a ser requerido à Superintendência de Patrimônio da União – SPU.
4. É de sabença que o domínio útil é bem suscetível de expropriação administrativa, vez que não se trata de desapropriação de bem imóvel da União pelo Estado, vedado pelo ordenamento jurídico, mas de apossamento administrativo do domínio útil, equivalente à expropriação, praticado pelo Estado réu contra os interesses do particular.
5. Não obstante o apossamento administrativo do terreno pelo Estado é ressalvado o domínio direto da União, proprietária dos terrenos de marinha e seus acrescidos, de acordo com o artigo 20, inciso VII, da Constituição da República. E, conforme o artigo 132, do Decreto-lei nº 9.760/46, a União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse dele, promovendo sumariamente a sua desocupação.
6. Em relação aos valores a serem pagos aos expropriados, deverá observar a regra insculpida no art. 103, parágrafo 2º, do Dec. Lei 9.760/46, com a redação dada pela Lei 9.636/98, regulou especificamente a indenização de imóvel enfitêutico desapropriado, que não obstante tratar de bem da União, poderá ser aplicado aos demais entes da Federação. Os valores deverão ser calculados mediante laudo pericial, a ser realizado em sede de liquidação, observado os acréscimos dos consectários legais.
7. Apelo do Estado do Ceará parcialmente provido.
(PROCESSO: 00035542820114058100, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS DE MENDONÇA CANUTO, 4ª TURMA, JULGAMENTO: 05/11/2019, PUBLICAÇÃO: 14/11/2019).
O mesmo raciocínio é aplicável ao caso de ocupação, em que são indenizadas as benfeitorias, assumindo o Estado (expropriante) a mesma condição do antigo ocupante. Por exemplo:
APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO - OBRA PÚBLICA MUNICIPAL ("REVITALIZAÇÃO DA PRAIA DE CACUPÉ GRANDE") QUE ATINGIU INTEGRALMENTE TERRENO DE MARINHA OCUPADO POR PARTICULAR - CONCLUSÃO NO CURSO DA LIDE - AÇÃO POSSESSÓRIA CONVERTIDA EM DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA - POSSIBILIDADE, ANTE A VEICULAÇÃO DE PEDIDO COMPATÍVEL (PERDAS E DANOS) - OCUPAÇÃO FORMAL REGISTRADA NA SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO - EXERCÍCIO DA POSSE DEVIDAMENTE COMPROVADO - NECESSIDADE, CONTUDO, DE REDUZIR O VALOR DA INDENIZAÇÃO PARA 60% (SESSENTA POR CENTO) DO VALOR DO IMÓVEL, POR NÃO SE TRATAR DE PROPRIEDADE - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS QUE DEVEM, NECESSARIAMENTE, OBSERVAR O LIMITE IMPOSTO PELO ART. 27, §1º, DO DECRETO-LEI N. 3.365/1941 (5%) - DEFINIÇÃO DOS CRITÉRIOS DE INCIDÊNCIA DOS JUROS E DA CORREÇÃO MONETÁRIA - APELO E REMESSA PARCIALMENTE PROVIDOS.
"'A posse exercida por meio da ocupação regularmente reconhecida pela União deve ser indenizada pelo ente expropriante, ressalvando-se, contudo, que se trata de indenização pela posse e não pela propriedade, pois "A desapropriação da propriedade é regra, mas a posse legítima ou de boa-fé também é expropriável, por ter valor econômico para o possuidor, principalmente quando se trata de imóvel cultivado pelo posseiro". (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 25ª ed., São Paulo, Malheiros, 2000, p. 550)' (TJSC, Apelação Cível n. 2008.016004-9, de Garopaba, rel. Des. Cid Goulart, j. 17-03-2009). [...] 'A posse é indenizável como qualquer bem, e ao simples possuidor, sem título de domínio de uma área ocupada pela Administração Pública, é devida uma indenização equivalente a 60% do valor da área (JC 33/67, Ap. Cível n. 50.279, Ap. Cível n. 35.807 e RT 481/154 e 629/144). "O percentual é estabelecido por conta da orientação de que a posse vale menos que a propriedade" (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 14ª ed., SP, RT, 1989, p. 503)'. (TJSC, Apelação Cível n. 2003.001665-1, da Capital, rel. Des. Cesar Abreu, j. 06-06-2003)." (Apelação Cível n. 2011.016284-7, de Itajaí, rel. Des. Francisco Oliveira Neto, j. 15-4-2014). "'[...]. 2.1 Os juros compensatórios são calculados a partir da efetiva ocupação do imóvel (Súmula n. 69 do STJ), devendo ser fixados [...] em 12% ao ano, na forma das Súmulas ns. 408 do STJ e 618 do STF. 2.2 Os juros moratórios e a correção monetária devem incidir na proporção indicada pelo art. 1º-F da Lei n. 9.494/97, alterado pela Lei n. 11.960/09, ou seja, pelos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança, iniciando-se, respectivamente, a contar de 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser efetuado (art. 15-B do Decreto-lei n. 3.365/41) e a partir do laudo pericial. [...].' (TJSC, Apelação Cível n. 2011.077250-7, de Concórdia, rel. Des. Francisco Oliveira Neto, j. 28-08-2012) [...] 'Os honorários advocatícios, na linha da jurisprudência desta Corte, deve obedecer o limite de 5% previsto no § 1º do art. 27 do Decreto-Lei n. 3.365, de 21 de junho de 1941, com a redação da Medida Provisória n. 2.183-56, de 2001 (MP n. 1.577/1997)' (AgRg p n. 1199205/MG, Min. Cesar Asfor Rocha)" (Apelação Cível n. 2012.026622-7, de Balneário Camboriú, rel. Des. Carlos Adilson Silva, j. 25-2-2014). (TJSC, Apelação Cível n. 2012.088268-1, da Capital, rel. Cid Goulart, Segunda Câmara de Direito Público, j. 10-03-2015). (grifou-se)
No mesmo sentido, o r. PARECER n. 00135/2020/CJU-SE/CGU/AGU (NUP: 04906.000552/2018-11):
EMENTA: IMÓVEL DA UNIÃO. TERRENO DE MARINHA. REGIME DE OCUPAÇÃO. MUNICÍPIO. DESAPROPRIAÇÃO. CONSTRUÇÃO DE MORADIAS POPULARES. TRANSFERÊNCIA DA TITULARIDADE. POSSIBILIDADE.
Em tais casos a desapropriação de direitos do particular não implica em nenhuma alteração na relação da União com seu imóvel, que permanece rigorosamente a mesma.
Portanto, o Estado pode desapropriar os direitos relacionados com imóveis da União, cabendo à SPU expedir a autorização (se não houver impedimento), que pode ser coletiva (pela poligonal) ou individual (uma para cada dos 34 ocupantes).
No caso de desapropriação judicial, a autorização da União pode ser dada nos próprios autos, mas é melhor que instrua desde logo a inicial (STJ, AgRg no CC 103998 / RS: 2. Esta Corte já afirmou a competência federal em desapropriação de domínio útil, em que a UNIÃO seja a titular do domínio iminente. É indispensável que essa pessoa jurídica de direito público seja chamada a pronunciar, podendo demonstrar seu interesse na lide.").
O problema desta opção é que o Estado fica na mesma posição do expropriado, assumindo o risco de ser dada outra destinação ao imóvel, além de estar pendente a destinação definitiva do imóvel, o que dificulta muito a gestão.
A Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 determina:
Art. 4º A autorização de obras, quando for necessária em momento anterior à destinação do imóvel, será concedida pela autoridade competente pela futura destinação, após deliberação do respectivo GE-DESUP.
Portanto, as obras podem ser autorizadas tão somente após deliberação do Grupo Competente.
Cabe registrar que asa obras não devem ser iniciadas sem autorização, uma vez que o Decreto-Lei 2.398, de 21 de dezembro de 1987, determina:
Art. 6o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
I - (Revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 1o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
Ante o exposto, parece-nos que o Acordo de Cooperação Técnica não é o instrumento jurídico mais adequado para autorizar o Estado do Acre a executar a desapropriação das ocupações e a executar as obras de urbanização e revitalização da Orla do Bairro Quinze, nem para conceder ao ESTADO DO ACRE o uso da área de intervenção após a conclusão das obras. Se o gestor entender de forma diversa, observar que o plano de trabalho não está aprovado e a aprovação deve ser prévia à assinatura de contrato.
Ao nosso Juízo, sujeito à censura, o procedimento mais adequado para atingir a finalidade pretendida é providenciar a cessão do imóvel ao Estado do Acre em condições especiais, na forma do art. 18 da Lei 9.636 de 15 de maio de 1998, instruindo o presente processo na forma da forma da regulamentação vigente (ON-GEAPN-002 ou o que suceder) e fixando como condições contratuais os deveres de indenizar as benfeitorias porventura existentes, retirar os ocupantes e executar a obra.
Alternativamente, é possível juridicamente autorizar a desapropriação, cabendo a SPU verificar se algum dos imóveis ocupados tem algum impedimento. Mas neste caso o Estado assumirá a condição dos expropriados até ulterior regularização. A autorização para obras antes da destinação definitiva depende de deliberação do GE-DESUP.
Não sendo detectadas divergências internas, dispensada a aprovação do Exmo. Coordenador.
É o Parecer.
Vitória, 11 de agosto de 2023.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739140895202312 e da chave de acesso c1afd3b2