ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CÂMARA NACIONAL DE CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES - CNCIC/DECOR/CGU

PARECER n. 00008/2023/CNCIC/CGU/AGU

 

NUP: 00688.000718/2019-32

INTERESSADOS: DECOR/CGU/AGU

ASSUNTOS:  REVISÃO E ATUALIZAÇÃO DA ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 41 DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014.​

 

EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO. CONVÊNIOS E CONTRATOS DE REPASSE. TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS DA UNIÃO. DECRETO Nº 11.531/2023. LIMITE MÍNIMO DOS VALORES A PARTIR DE 1º DE JANEIRO DE 2024. REVISÃO E ATUALIZAÇÃO DA ORIENTAÇÃO NORMATIVA AGU N º 41/2014.
I. Segundo o art. 10 c.c. inc. I do art. 31, ambos do Decreto nº 11.531/2023, a partir de 1º de janeiro de 2024 o valor mínimo para celebração de convênios e contratos de repasse com recursos do orçamento da União será de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais) para execução de obras e de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) para demais objetos.
II. Necessidade de revisão e atualização da ON AGU nº 41/2014.
 
 

Sr. Coordenador e demais membros da CNCIC,

 

 

1. RELATÓRIO 

 

Trata-se de demanda encaminhada pelo DECOR/CGU/AGU à CNCIC, destinada à revisão/atualização do conteúdo da Orientação Normativa AGU nº 41, de 26 de fevereiro de 2014, atualmente com a seguinte redação:

 

A CELEBRAÇÃO DE QUAISQUER CONVÊNIOS ENTRE A UNIÃO E OS DEMAIS ENTES FEDERATIVOS NÃO DEVE SER INFERIOR A R$ 100.000,00 (CEM MIL REAIS), SENDO QUE PARA OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA, EXCETO ELABORAÇÃO DE PROJETOS, DEVE SER IGUAL OU SUPERIOR A R$ 250.000,00 (DUZENTOS E CINQUENTA MIL REAIS). A VEDAÇÃO ALCANÇA TODAS AS DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS, INCLUSIVE AS DECORRENTES DE EMENDAS PARLAMENTARES. PARA O ALCANCE DOS RESPECTIVOS VALORES, ADMITEM-SE, EXCLUSIVAMENTE, AS HIPÓTESES PREVISTAS NO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 2º DO DECRETO Nº 6.170, DE 2007.

 

2. ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO

 

Aludida orientação normativa fixou, num primeiro momento, que qualquer convênio firmado entre a União e demais entes da federação deveriam ter o valor (da transferência voluntária da União) a partir de R$ 100.000,00, sendo que no caso daqueles destinados à execução de obras e serviços de engenharia – salvo as hipóteses de elaboração de projetos -, esse limite mínimo seria de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais). Em segundo, a orientação normativa estendeu tal limitação de valores inclusive para as hipóteses de transferências oriundas de emendas parlamentares. E num terceiro momento, a Orientação Normativa dispôs que para superar essa restrição dos limites mínimos de valores, então, seria permitido exclusivamente (i) a formação de consórcio entre os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios e (ii) a  celebração de convênios com objeto que englobe vários programas e ações federais a serem executados de forma descentralizada, ocasião que o objeto deveria conter a descrição pormenorizada e objetiva de todas as atividades a serem realizadas com os recursos federais

 

Registre-se que após a edição da Orientação Normativa AGU nº 41, de 26 de fevereiro de 2014, os dispositivos do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007 que fixavam os valores mínimos e as exceções, foram alterados nos termos do Decreto nº 8.943, de 27 de dezembro de 2016. A limitação de valores (mínimos) ficou a cargo da edição de ato administrativo conjunto de Ministros de Estado, consoante se infere dos dispositivos do Decreto nº 6.170/07 ora vigentes:

 

[...]
Art. 2º É vedada a celebração de convênios e contratos de repasse: 
I - com órgãos e entidades da administração pública direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cujos valores sejam inferiores aos definidos no ato conjunto previsto no art. 18; (Redação dada pelo Decreto nº 8.943, de 2016)
[...]
Art. 18.  Os Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União - CGU editarão ato conjunto para dispor sobre a execução do disposto neste Decreto. (Redação dada pelo Decreto nº 8.943, de 2016)
[...]

 

Observa-se que a posterior redação do inciso I do art. 2º do Decreto nº 6.170/2007 (dada pelo 8.943/2016) deixou de fixar o valor mínimo para as transferências junto aos Estados, Municípios e Distrito Federal, remetendo tal matéria à regulamentação por meio de ato conjunto dos “Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União - CGU”. Registre-se que, posteriormente, o Decreto nº 9.420/2018 deu nova redação ao caput do art. 18 do Decreto nº 6.170/2007: "Art. 18 Os Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Transparência e Controladoria-Geral da União editarão ato conjunto para dispor sobre a execução do disposto neste Decreto".   

 

Em data mais recente foi publicado o Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023, que passou a tratar das transferências de recursos do orçamento da União  (e revogou expressamente o Decreto nº 6.170/2007[1]), com vigência a partir de 1º de setembro de 2023[2]. O art. 5º do novo Decreto contém o rol das vedações à celebração de convênios e de contratos de repasse, sendo que no seu inciso I, remete aos limites mínimos dos valores fixados no art. 10 do mesmo Decreto:

 
[...]
Art. 5º  Fica vedada a celebração de convênios e de contratos de repasse:
I - com valores de repasse inferiores aos estabelecidos no art. 10;
[...]
Art. 10.  Serão celebrados convênios e contratos de repasse com os seguintes valores mínimos de repasse da União:      
I - R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais) para execução de obras; e
II - R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) para demais objetos.
[...]

 

Portanto, o Decreto nº 11.531/2023 retomou a lógica da redação original do revogado Decreto nº 6.170/2007, no sentido de fixar no próprio Decreto os limites mínimos de valores para a celebração de convênios e contratos de repasse com transferência de recursos do orçamento da União.

 

O Decreto nº 11.531/2023 não prevê nenhuma exceção para afastar a regra do seu art. 10, razão pela qual a redação final da ON 41/20014 (verbis, "ADMITEM-SE, EXCLUSIVAMENTE, AS HIPÓTESES PREVISTAS NO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 2º DO DECRETO Nº 6.170, DE 2007.") deverá ser excluída na nova redação a ser proposta pela CNCIC.

 

Por uma questão de técnica jurídica de redação de ato normativo com pretensão de efeitos gerais e, valendo-se do histórico das alterações levadas a efeito durante a vigência do Decreto nº 6.170/2007, então, é recomendável que o texto dispositivo da Orientação Normativa nº 41 expresse a alternativa para a fixação dos valores mínimos, considerando-se a possibilidade da alteração futura de tais valores, para o que sugere-se a inclusão do termo "salvo se advir de norma que permita a fixação de outros valores". Com isso, ainda que ocorra alteração do Decreto nº 11.531/202, a redação da ON nº 41 poderá ser mantida.

 

Releva notar que a primeira parte da redação da ON nº 41 faz alusão genérica a “quaisquer convênios entre a união e os demais entes federativos”. Todavia, é recomendável ajustar a redação deste trecho, haja vista que há previsão em norma jurídica de outros tipos ou modalidades de convênios com a União nos quais também há transferência de recursos financeiros da União. Nesse diapasão, citem-se os convênios referidos no regime jurídico de CT&I, a exemplo do convênio para pesquisa, desenvolvimento e inovação ("Convênio para PD&I") previsto no Decreto nº 9.283/18:

 

[...]
Art. 38. O convênio para pesquisa, desenvolvimento e inovação é o instrumento jurídico celebrado entre os órgãos e as entidades da União, as agências de fomento e as ICT públicas e privadas para execução de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação, com transferência de recursos financeiros públicos, observado o disposto no art. 9º-A da Lei nº 10.973, de 2004 .
[...]
(Destacamos em negrito/sublinhado)
 

Ainda no regime jurídico de CT&I, temos o denominado “Convênio ECTI” previsto no Decreto nº 8.240/14:

 

[...]
Art. 1º Este Decreto regulamenta os convênios e os critérios de habilitação de empresas referidos no art. 1º-B da Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994.
§ 1º Aos convênios referidos no caput não se aplica o Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, os Capítulos III, IV e V do Decreto nº 7.423, de 31 de dezembro de 2010, e a legislação federal que institui normas para licitações e contratos da administração pública.
§ 2º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I - convênios de educação, ciência, tecnologia e inovação - ECTI - instrumentos que tenham como partícipes Instituição Federal de Ensino Superior - IFES ou demais ICT - Instituição Científica e Tecnológica - ICT, fundações de apoio, e empresas públicas ou sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas, visando às finalidades de pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, estímulo e fomento à inovação, e apoio a projetos de ensino, pesquisa, extensão e desenvolvimento institucional, com transferência de recursos financeiros ou não financeiros, em parceria com entidades privadas, com ou sem fins lucrativos, envolvendo a execução de projetos de interesse recíproco, podendo contar ainda com a participação de organizações sociais, que tenham contrato de gestão firmado com a União, na forma da Lei nº 8.958, de 1994 ;
[...]
(Destacamos em negrito/sublinhado)

 

Ainda no campo de CT&I, temos que a União pode celebrar convênios exclusivos com as fundações de apoio, nos termos do Decreto nº 7.423/2010, para que esta última promova a gestão dos recursos financeiros públicos da ICT (da União) apoiada:

 

[...]
Art. 8º  As relações entre a fundação de apoio e a instituição apoiada para a realização dos projetos institucionais de que trata o § 1o do art. 6o devem ser formalizadas por meio de contratos, convênios, acordos ou ajustes individualizados, com objetos específicos e prazo determinado.
Parágrafo único.  É vedado o uso de instrumentos de contratos, convênios, acordos e ajustes ou respectivos aditivos com objeto genérico.
Art. 9º  Os instrumentos contratuais ou de colaboração celebrados nos termos do art. 8º devem conter:
I - clara descrição do projeto de ensino, pesquisa e extensão ou de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico a ser realizado;
II - recursos envolvidos e adequada definição quanto à repartição de receitas e despesas oriundas dos projetos envolvidos; e
III - obrigações e responsabilidades de cada uma das partes.
[...]
§ 2º  O uso de bens e serviços próprios da instituição apoiada deve ser adequadamente contabilizado para a execução de projetos com a participação de fundação de apoio e está condicionado ao estabelecimento de rotinas de justa retribuição e ressarcimento pela fundação de apoio, nos termos do art. 6º da Lei nº 8.958, de 1994.
§ 3º  Os contratos, convênios, acordos ou ajustes com objeto relacionado à inovação, pesquisa tecnológica e transferência de tecnologia devem prever mecanismos para promover a retribuição dos resultados gerados pela instituição apoiada, especialmente em termos de propriedade intelectual e royalties, de modo a proteger o patrimônio público de apropriação privada.
[...] 
(Destacamos em negrito/sublinhado)

 

No mesmo sentido (gestão de recursos financeiros públicos da União por fundação de apoio), é a norma do parágrafo único do art. 18 da Lei nº 10.973/2004:

 

"Art. 18. A ICT pública, na elaboração e na execução de seu orçamento, adotará as medidas cabíveis para a administração e a gestão de sua política de inovação para permitir o recebimento de receitas e o pagamento de despesas decorrentes da aplicação do disposto nos arts. 4º a 9º , 11 e 13, o pagamento das despesas para a proteção da propriedade intelectual e o pagamento devido aos criadores e aos eventuais colaboradores. (Redação pela Lei nº 13.243, de 2016)
Parágrafo único. A captação, a gestão e a aplicação das receitas próprias da ICT pública, de que tratam os arts. 4º a 8º , 11 e 13, poderão ser delegadas a fundação de apoio, quando previsto em contrato ou convênio, devendo ser aplicadas exclusivamente em objetivos institucionais de pesquisa, desenvolvimento e inovação, incluindo a carteira de projetos institucionais e a gestão da política de inovação. (Redação pela Lei nº 13.243, de 2016)"
(Destacamos em negrito/sublinhado)

 

A relevância destas observações e anotações são de ordem prática, sobretudo no âmbito da CÂMARA NACIONAL DE PESQUISA, DESENVOLVIMENTO E INOVAÇÃO-CNPDI, o que é corroborado pelo desfecho do PARECER Nº 00001/2021/CNPDI/CGU/AGU, que fixou a distinção entre os convênios do regime jurídico de CT&I, consoante se infere da ementa do parecer em comento, abaixo reproduzida:

 

PESQUISA, DESENVOLVIMENTO E INOVAÇÃO. CÂMARA NACIONAL DE PESQUISA, DESENVOLVIMENTO E INOVAÇÃO. REGIME JURÍDICO APLICÁVEL AOS CONVÊNIOS CELEBRADOS COM FUNDAMENTO NA LEI Nº 10.973, DE 2004.
Os convênios para pesquisa, desenvolvimento e inovação - Convênios PD&I são disciplinados pela Lei nº 10.973, de 2004, art. 9º-A, com regulamentação pelo Decreto nº 9.283, de 2018, artigos 38 e seguintes, não lhes sendo aplicável o regramento jurídico dos convênios de que tratam a Lei nº 8.666, de 1993 (conforme art. 116), Decreto nº 6.170, de 2007 e Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 424, de 2016.[3]
(Destacamos em negrito/sublinhado)

 

Portanto, sugere-se que a primeira parte do texto da ON nº 41 conste os valores mínimos definidos no art. 10 do Decreto nº 11.531/2023, com a ressalva da possibilidade de alteração de tais limites mediante edição de norma jurídica ulterior:

 

"A partir de 1º de janeiro de 2024, a celebração de convênios entre a União e os demais entes federativos na forma do Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023, não deve ser inferior a R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais) para execução de obras e R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) para demais objetos, salvo se advir norma jurídica que defina outros valores."

 

No tocante à amplitude da vedação (segunda parte da redação original da ON), sugere-se a manutenção da redação original:

 

"A vedação alcança todas as dotações orçamentárias, inclusive as decorrentes de emendas parlamentares."
 

Quanto à parte final da redação original da ON, sugere-se a exclusão, haja vista que o novo Decreto não prevê nenhuma exceção para celebração de convênios em valores inferiores àqueles fixados no seu art. 10.

 

Considerando-se, por fim, que o limite mínimo de valores para celebração de convênios com transferência de recursos do Orçamento da União não se aplica aos convênios previstos na Lei nº 10.973/2004 e na Lei nº 8.958/1994, sugere-se a inclusão de disposição nesse sentido:

"Não se aplicam os limites do art. 10 do Decreto nº 11.531/2023 aos convênios regidos por legislação especial".

 

3. CONCLUSÃO

 

Do exposto, considerando-se os fundamentos lançados nesta manifestação, encaminho a proposta da nova redação da Orientação Normativa nº 41/2014 para apreciação da CNCIC, nos termos da ementa abaixo[4]:

 

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 41, DE  26 DE FEVEREIRO  DE 2014

 
O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993 e considerando o que consta do Processo nº 00688.000718/2019-32, resolve alterar, nesta data, a ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 41, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014, de caráter obrigatório a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993, que passa a vigorar com a seguinte redação: 
 
Enunciado:  ​
 
I - A partir de 1º de janeiro de 2024, a celebração de convênios entre a União e os demais entes federativos na forma do Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023, não deve ser inferior a R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais) para execução de obras e R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) para demais objetos, salvo se advir norma jurídica que defina outros valores.
 
II - A vedação alcança todas as dotações orçamentárias, inclusive as decorrentes de emendas parlamentares.
 
III - Não se aplicam os limites do art. 10 do Decreto nº 11.531/2023 aos convênios regidos por legislação especial.
 
Referência Legislativa: inc. I do art. 5º c.c. inc. I e II do art. 10, todos do Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023.  
 
Fonte: Parecer nº 00008/2023/CNCIC/CGU/AGU 

 

À consideração da CNCIC.

 

Brasília, 10 de agosto de 2023.

 

 

 

CARLOS FREIRE LONGATO

Relator

Advogado da União

Membro da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres - CNCIC

 

 

ANGÉLICA MOREIRA DRESCH DA SILVEIRA

 Advogada da União

Membro da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres - CNCIC

 

 

ADELAINE FEIJÓ MACEDO

Advogada da União

Membro da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres - CNCIC

 

 

GUSTAVO ALMEIDA DIAS

Advogado da União

Coordenador da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres - CNCIC

 

 

JOÃO PAULO CHAIM DA SILVA

Advogado da União

Membro da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres - CNCIC

 

 

MARCUS MONTEIRO AUGUSTO

Advogado da União

Membro da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres - CNCIC

 

 

MICHELLE MARRY MARQUES DA SILVA

Advogada da União

Membro da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres - CNCIC

 

 

PABLO FRANCESCO RODRIGUES DA SILVA

Procurador Federal

Membro da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres - CNCIC

 

 

SEBASTIÃO GILBERTO MOTA TAVARES

Procurador da Fazenda Nacional

Membro da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres - CNCIC

 

 

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00688000718201932 e da chave de acesso 5a73e0fd

 

​

Notas

  1. ^  Decreto nº 11.531/2023: "Art. 30.  Ficam revogados: I - o Decreto nº 1.819, de 16 de fevereiro de 1996;II - o Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007;III - o Decreto nº 6.428, de 14 de abril de 2008;IV - o Decreto nº 6.619, de 29 de outubro de 2008;V - os seguintes dispositivos do Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011:a) o art. 1º;b) o art. 2º; e c) o art. 7º;VI - o Decreto nº 7.641, de 12 de dezembro de 2011;VII - o Decreto nº 8.180, de 30 de dezembro de 2013;VIII - o Decreto nº 8.244, de 23 de maio de 2014;IX - o art. 92 do Decreto nº 8.726, de 2016;X - o Decreto nº 8.943, de 27 de dezembro de 2016;XI - o Decreto nº 9.037, de 26 de abril de 2017;XII - o Decreto nº 9.420, de 25 de junho de 2018; e XIII - o art. 31 do Decreto nº 10.426, de 16 de julho de 2020." 
  2. ^ Ressalvada a norma do seu art. 10, cuja vigência se dará a partir de 1º de janeiro de 2024, nos termos do art. 31 do Decreto: "Art. 31.  Este Decreto entra em vigor em: I - 1º de janeiro de 2024, quanto ao art. 10; e II - 1º de setembro de 2023, quanto aos demais dispositivos."
  3. ^ Disponível em <https://sapiens.agu.gov.br/valida_publico?id=707876298>. Acesso em 21 Mai 2023.
  4. ^ Segue a estrutura definida na letra "b" do item 10 do  OFÍCIO-CIRCULAR n. 00001/2023/GAB/DECOR/CGU/AGU, de 17.4.2023 (NUP 00688.002329/2023-28)


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