ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00648/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.157221/2022-72
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO MATO GROSSO – SPU-MT/MGI
ASSUNTOS: CESSÃO DE USO GRATUITO. MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Cessão de uso gratuito, por dispensa de licitação. Município de Rondonópolis/MT. Proteção das áreas florestadas que atualmente já existem na localidade e promover uma cidade mais sustentável com opção de lazer, recreação e bem-estar para população local.
III – Legislação: inciso I, do art. 18, da Lei nº 9.636/1998, inciso I, do § 2º, do art. 17 da Lei nº 8.666/93, art. 2º, inciso II, alínea d, e §2º da Portaria SPU nº 144/2001, Orientação Normativa GEAPN nº 002/2001.
IV – Valor de referência: R$ 3.519.255,00 (três milhões, quinhentos e dezenove mil duzentos e cinquenta e cinco reais) (28427327).
V – Precedentes: Parecer n° 0837 – 5.4.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 10580.022834/99-31); Parecer nº 00067/2018/EMS/CONJURMP/CGU/AGU; PARECER n. 00522/2018/EMS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.003961/2007-18); Despacho nº 00069/2021/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 05014.000085/2002-61).
VI – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO MATO GROSSO – SPU-MT/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso processo SEI de referência, que trata da análise da minuta do contrato de Cessão de Uso Gratuito a ser celebrado com o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT, de um terreno sem benfeitorias, com área total de 18.500m², situado na Avenida Bandeirantes, nº 226, Bairro Jardim Oliveira, naquele município, registrado na Matrícula nº 8.689, Livro nº 02, Fls. 1, em 16/01/1980, Cartório do 1º Ofício da Comarca de Rondonópolis/MT, cadastrado no Sistema SPIUnet sob o RIP Imóvel nº 9151 00088.500-2 e RIP Utilização nº 9151 00087.500-7, avaliado em R$ 3.519.255,00 (três milhões, quinhentos e dezenove mil duzentos e cinquenta e cinco reais), com a finalidade de proteger as áreas florestadas que atualmente já existem na localidade e promover uma cidade mais sustentável com opção de lazer, recreação e bem-estar para população local, pelo prazo de 10 (dez) anos, a contar da data da assinatura, prorrogável por iguais e sucessivos períodos, e prazo de 180 (cento e oitenta) dias, para apresentar plano de trabalho visando a promoção da acessibilidade, e de 2 (dois) anos, contados da data de assinatura, início das obras e/ou intervenções que se fizerem necessárias.
Foram disponibilizados, mediante acesso externo ao processo SEI, os seguintes documentos:
28424791 Requerimento 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28425031 CNPJ 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28425850 Certidão 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28425898 Certidão 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28425945 Certidão 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28426022 Projeto 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28426100 Ata 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28426164 Documento 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28426255 Documento 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28426350 Comprovante 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28426426 Planta 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28426482 Estudo 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28426489 Estudo 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28426635 Comprovante 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28427010 Matrícula 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28427284 Ficha 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28427327 Laudo 29/09/2022 SPU-MT-NUDEP
28647248 Relatório 07/10/2022 SPU-MT-NUDEP
28647308 Relatório 07/10/2022 SPU-MT-NUDEP
28648145 Anexo 07/10/2022 SPU-MT-NUDEP
28812494 Planta 14/10/2022 SPU-MT-NUDEP
28812520 Memorial 14/10/2022 SPU-MT-NUDEP
28812553 Minuta de Contrato 14/10/2022 SPU-MT-NUDEP
28812578 Minuta de Termo de Dispensa de Licitação 14/10/2022 SPU-MT-NUDEP
28812606 Nota Técnica 47216 14/10/2022 SPU-MT-NUDEP
28812633 Checklist 14/10/2022 SPU-MT-NUDEP
30064097 Despacho 07/12/2022 SPU-DEGAT-CGDIN
30513891 Ata 23/12/2022 SPU-DESUD-GEDESUP
30536799 Despacho 26/12/2022 SPU-DEGAT-CGBAP
30571680 Despacho 27/12/2022 SPU-MT
30640762 Lei Prefeitura Rondonópolis 30/12/2022 SPU-MT-NUDEP
30641456 Ofício 319896 30/12/2022 SPU-MT-NUDEP
30655945 E-mail da SPU 02/01/2023 SPU-MT-NUDEP
32089258 Matrícula atualizada 03/03/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
32127100 Despacho 06/03/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
32492631 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 120 17/03/2023 MGI-SPU-MT-SECAP
32532172 Espelho RIP 20/03/2023 MGI-SPU-MT-SECAP
32533015 Despacho 20/03/2023 MGI-SPU-MT-SECAP
34774465 Ofício 57302 12/06/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
34794851 Ofício 57768 13/06/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
34795477 Pedido 13/06/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
34812208 E-mail 13/06/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
35001734 Matrícula 20/06/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
36263570 Anexo 03/08/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
36272653 Despacho 04/08/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
36281356 Minuta de Contrato 04/08/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
36281464 Minuta de Termo de Dispensa de Licitação 04/08/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
36281678 Despacho 04/08/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
36287327 Ofício 85350 04/08/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
36441089 E-mail 10/08/2023 MGI-SPU-MT-SEDEP
Processo distribuído em 10/08/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para a correta análise jurídica conclusiva e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
A Nota Técnica SEI nº 47216/2022/ME (28812606) esclarece o objeto do processo:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata-se de processo de Cessão de Uso Gratuita de imóvel de propriedade da União, requerido pelo MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT, mediante Consulta no sistema SISREI (28424791), com área total de terreno, sem benfeitoria de 18.500,00 m², localizado na Avenida Bandeirantes, Nº 226, Bairro Jardim Oliveira, no município de Rondonópolis, estado de Mato Grosso, registrado na matrícula (28427010) sob nº 8.689, Livro nº 02, Fls. 1, em 16/01/1980, no Cartório do 1º Ofício da Comarca de Rondonópolis/MT, destinado para implantação do Parque Arco Verde Canivete/Bandeirantes.
2.
ANÁLISE
3. DO IMÓVEL: A área objeto do presente processo, encontra-se situada na Avenida Bandeirantes, Nº 226, Bairro Jardim Oliveira, no município de Rondonópolis, estado de Mato Grosso, e está inserida na matrícula (28427010) sob nº 8.689, Livro nº 02, Fls. 1, em 16/01/1980, no Cartório do 1º Ofício da Comarca de Rondonópolis/MT. A área solicitada corresponde ao Terreno total, sem benfeitoria de 18.500,00 m², cadastrado no Sistema SPIUnet sob o RIP Imóvel nº 9151 00088.500-2 e RIP Utilização nº 9151 00087.500-7 (28427284) e avaliado em R$ 3.161.548,00 (três milhões e cento e sessenta e um mil e quinhentos e quarenta e oito reais), conforme Laudo de Avaliação nº 483/2021 (28427327), assinado pela Engenheira da SPU-MS, Clelia Olivia Aggio de Sá, CREA-SP 145.022/D.
[...]
4. O REQUERENTE DA SOLICITAÇÃO DO IMÓVEL DA UNIÃO: A destinação dessa Cessão de Uso Gratuita é feita ao Município de Rondonópolis/MT (28425031) que é uma pessoa jurídica de direito público interno, inscrito no CNPJ nº 03.347.101/0001-21, sendo, portanto, uma entidade federativa, cuja competência que está estabelecida no Capítulo IV da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
5. OBJETO DA DESTINAÇÃO: O imóvel objeto desse processo é solicitado pelo MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT para ser destinado à implantação do Parque Arco Verde Canivete/Bandeirantes, conforme fundamenta o projeto de utilização e a planta abaixo:
[...]
6. JUSTIFICATIVA E FUNDAMENTAÇÃO DA CESSÃO: O objetivo da cessão é a implantação do Parque Arco Verde Canivete/Bandeirantes, que conforme o Projeto de Utilização, que visa proteger as áreas florestadas que atualmente já existem na localidade e promover uma cidade mais sustentável com opção de lazer, recreação e bem estar para população de Rondonópolis/MT. Desse modo, entendemos que a Cessão de Uso Gratuita encontra-se pautada no interesse público e que a destinação atende às exigências legais do Inciso I, do artigo 18 da referida Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998 e alínea "d", do Inciso II, do artigo 2° da Portaria n° 144, de 09 de julho de 2001:
"Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)"
"Portaria n° 144, de 09 de julho de 2001:
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar asseguintes destinações:
II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:
d) execução de projeto de conservação ou recuperação ambiental. "
7. ATUAL SITUAÇÃO DE OCUPAÇÃO DO IMÓVEL: O imóvel encontra-se desocupado com necessidade de limpeza, conforme Relatório de Fiscalização (28647248) e Relatório Fotográfico (28647308).
8. PROBLEMAS JURÍDICOS, AMBIENTAIS OU ADMINISTRATIVOS: O referido imóvel de propriedade da União foi declarado pelo Decreto municipal nº 10.808, de 20 abril de 2022 (28648145) como sendo de Utilidade Pública pelo Município de Rondonópolis/MT para a criação de Unidade de Conservação (U.C), com objetivo da preservação da área verde e a revitalização da fauna e flora da região. A criação dessa U.C se dará por meio da implantação de um parque linear contendo além da área verde, equipamentos públicos capazes de trazer a interação da população local com a natureza preservada.
9. INFORMAÇÃO SOBRE EXISTÊNCIA DE OUTROS INTERESSADOS: Não há outras solicitações ou requerimento de outros órgãos para utilização do imóvel, ou mesmo PAI - Proposta de Aquisição desse Imóvel.
10. DAS OBRIGAÇÕES DO CESSIONÁRIO: Conforme a Cláusula Sexta da Minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, tratam-se de obrigações impostas ao Cessionário:
I - Apresentar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, plano de trabalho para a promoção da acessibilidade, prevendo início das obras e/ou intervenções no período de 2 (dois) anos, contados da data de assinatura do presente Termo e manter a acessibilidade do prédio nos termos da Lei n° 10.048/2000, de 8/11/2000, e da lei n° 10.098 de 19/12/2000, regulamentadas pelo Decreto n° 5.296/2004, de 2/12/2004, e conforme os critérios básicos estabelecidos pela Norma 9050/2015 da ABNT, ou legislação que venha a substitui-los ou complementá-los;
II - Remeter anualmente, à SPU/MT, relatório circunstanciado que comprove o adimplemento do encargo previsto;
III - Adotar modelo de gestão organizacional e de processos estruturados na implementação de ações voltadas ao uso racional de recursos naturais, promovendo a sustentabilidade ambiental e socioeconômica da Administração Pública Federal;
IV - Implementar ações de eficiência energética na edificação e de boas práticas na gestão e uso de água, de acordo com as disposições da Instrução Normativa MP/SLTI n° 02, de 04 de junho de 2014 e as recomendações da Portaria MP n° 23, de 12 de fevereiro de 2015, ou legislação que vier a substituí-las ou complementá-las, se o caso couber;
V - Implantar a separação dos resíduos recicláveis descartados na fonte geradora, destinando à coleta seletiva solidária em cumprimento ao Decreto n° 5.940, de 25 de outubro de 2006;
VI - Desenvolver o Plano de Prevenção e Combate a Incêndios- PPCI, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, e a apresentar o respectivo laudo conclusivo de vistoria do corpo de bombeiros, no prazo de 2 (dois) anos, em caso de existência de edificações;
VII - Obter Carta "habite-se" emitida pelo Poder Público Local, em 180 (cento e oitenta) dias e caso seja necessário, promover a adequação física no prédio, no prazo de 2 (dois) anos, se couber; e
VIII - Apresentar, no prazo de 06 (seis) meses, o Croqui de Localização e Memorial Descritivo do Terreno.
11. DOS PRAZOS E DA VIGÊNCIA: Conforme a Cláusula Quinta da Minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita, terá vigência pelo prazo de 10 (dez) anos, a contar da data da assinatura do correspondente contrato, prorrogável por iguais e sucessivos períodos, a critério e conveniência do Ministério da Economia. A implantação da destinação deverá ser dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias para o início das obras do Parque Arco Verde Canivete/Bandeirantes pelo Município de Rondonópolis/MT na área do imóvel de propriedade da União.
12. DOS RECURSOS FINANCEIROS: O projeto será custeado inteiramente por meio de recursos próprios do MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT, conforme a Planilha de Orçamento da Secretaria Municipal de Esporte e Lazer do Município de Rondonópolis/MT (28426635), garantido pela Fonte de Recurso 17110000804, foi destinado aproximadamente mais de R$ 1.574.877,62 (um milhão e quinhentos e setenta e quatro mil e oitocentos e setenta e sete e sessenta e dois centavos) para implantação do Parque Arco Verde Canivete/Bandeirantes na área do imóvel da União.
13. DA DOCUMENTAÇÃO: Foram juntados aos autos, os seguintes documentos: Requerimento do imóvel no sistema SISREI (28424791); CNPJ (28425031); Certidão relativa aos tributos federais (28425850); Certidão trabalhista (28425898); Certidão FGTS (28425945); Projeto de Utilização de Imóvel (28426022); Ata de Posse (28426100) Documento pessoal do prefeito (28426164, 28426255); Comprovante de endereço (28426350); Planta (28426426); Estudo Ambiental (28426482, 28426489); Fonte de recurso financeiro (28426635); Matrícula (28427010); Ficha do SPIUnet (28427284); Laudo de Avaliação (28427327); Relatório de Fiscalização e Fotográfico (28647248 e 28647308); Decreto Municipal nº 10.808, de 20 abril de 2022 (28648145); Planta (28812494); Memorial descritivo (28812520); Minuta do Contrato (28812553); Minuta do Termo de Dispensa de Licitação (28812578); Nota Técnica (28812606); e Checklist (28812633).
14. DA COMPETÊNCIA PARA ASSINATURA DO CONTRATO: O representante da União que assinará o contrato de Cessão de Uso Gratuita é Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Mato Grosso, de acordo com o inciso II do artigo 5º da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, que transcrevemos:
"Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
II - a Cessão de Uso Gratuita, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais)."
15. DA APROVAÇÃO NO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA - GE-DESUP: Compete ao exame e demais providências desta análise processual aos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP) Nível 1, conforme estabelece o inciso I do artigo 3º da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e que assim concordar com a conveniência e oportunidade administrativa da destinação, nos termos do artigo 3º dessa portaria, para a posteriori, o envio dos autos à CONJUR/ME, para a aprovação da minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita.
CONCLUSÃO
16. Analisando a documentação acostada aos autos, levando em consideração os aspectos técnicos, legais e administrativos, não encontramos óbice ao prosseguimento do feito, e recomendamos a regularização do imóvel ao Município de Rondonópolis mediante a aplicação do instrumento de contrato de Cessão de Uso Gratuita.
17. Dessa maneira, considerando estar concluída a instrução processual necessária conforme o Check List (28648220), sugerimos encaminhar os autos para apreciação do Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP) Nível 1, conforme estabelece o inciso I do artigo 3º Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021.
A cessão de uso gratuito pretendida tem sua previsão legal no art. 18, inciso I, da Lei nº 9.636/1998 e no art. 2º, inciso II, alínea d, e §2º da Portaria SPU nº 144/2001, abaixo transcritos (grifos nossos):
Lei nº 9.636/1998
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Portaria SPU nº 144/2001
Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
[...]
II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:
a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;
b) afetação ao uso urbano, tais como ruas, avenidas, praças ou outros fins de uso comum;
c) execução de projeto de desenvolvimento econômico ou industrial;
d) execução de projeto de conservação ou recuperação ambiental;
e) implantação de projeto habitacional ou de assentamento destinado a famílias de baixa renda;
f) regularização fundiária limitada a adquirentes de imóveis de domínio da União, na suposição de que fossem alodiais, em decorrência da ausência de demarcação de áreas de domínio da União; e
g) implantação de atividade cultural executada diretamente pelo Poder Público;
[...]
§ 2º A proposição de que trata a alínea "d" do inciso II deverá contar com contar com aprovação ou manifestação de viabilidade exarada pelo órgão competente do meio ambiente. (Grifos nossos).
A cessão pretendida tem por finalidade proteger as áreas florestadas que atualmente já existem na localidade e promover uma cidade mais sustentável com opção de lazer, recreação e bem-estar para população local. Encontra-se, assim, atendido o disposto no inciso II, alínea a, do art. 2º da Portaria MPOG nº 144/ 2001. Não se localizou, contudo, a prévia aprovação ou manifestação de viabilidade exarada pelo órgão competente do meio ambiente, prevista no §2º do mesmo artigo, o que deverá ser providenciado pelo órgão consulente e somente após estará apto para prosseguimento.
A Orientação Normativa GEAPN nº 002/2001 disciplina os procedimentos administrativos para cessão de uso gratuito, os quais se aplicam a todos os órgãos da Secretaria do Patrimônio da União – SPU. Assim, deverá ser FIELMENTE observada a referida ON que indica, de forma objetiva, os documentos que devem instruir processos e o rito a ser seguido, sob pena de ilegalidade e responsabilização perante os órgãos de controle.
O ANEXO III da Orientação Normativa GEAPN nº 002/2001 estabelece uma escala de prioridades para destinação. Verifica-se no item 9 da Nota Técnica SEI nº 47216/2022/ME (28812606) que o órgão consulente certifica a inexistência de outros interessados.
A dispensa de licitação para a cessão de uso do imóvel encontra fundamento no inciso I, do § 2º, do art. 17 da Lei nº 8.666/93, segundo o Parecer n° 0837 – 5.4.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 10580.022834/99-31):
13. A SPU também sustenta que a formalização do ato de dispensa de licitação seria desnecessária “por se tratar de proposta de cessão de uso gratuito”. Ora, a interpretação jurídica reiteradamente adotada por esta CONJUR nas propostas desta natureza é de enquadramento no art. 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, embora este dispositivo se destine aos casos de concessão de direito real de uso. Caso esse esforço hermenêutico não fosse implementado, não existiria fundamento legal para a dispensa da licitação nas hipóteses de cessão de uso, de modo que o procedimento concorrencial teria que ser inclusive levado a cabo.
14. [...] A licitação só não é realizada porque a CONJUR firmou interpretação jurídica válida no sentido de que a lei dispensa a concorrência para a concessão de um direito real de uso, instrumento que transfere muito mais poderes ao destinatário do bem, obviamente que dispensou na hipótese de cessão de uso.
O ato de dispensa de licitação (36281464) está de acordo com a norma, contudo, encontra-se em minuta. Deverá a autoridade competente providenciar sua assinatura. Além disso, o ato de dispensa não foi ratificado pela autoridade superior. O Parecer nº 00067/2018/EMS/CONJURMP/CGU/AGU esclarece que a ausência da ratificação, e consequente publicação, da declaração da dispensa de licitação torna o contrato de cessão sem eficácia, no entanto, passível de convalidação, sem prejuízo da eventual apuração de responsabilidade administrativa.
A competência da Secretaria do Patrimônio da União encontra-se prevista no art. 40 e no art. 46 do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023, respectivamente:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
Art. 46. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:
I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;
II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e
III - executar o levantamento e a verificação, no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas.
A competência do Superintendente encontra-se definida na Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022:
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
[...]
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
[...]
II - cessão de uso gratuito, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, estabelece os instrumentos de destinação que deverão ser submetidos à deliberação dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), bem como a competência destes:
Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:
[...]
IV - Cessão de Uso Gratuita;
[...]
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis objetos das destinações previstas nesta portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
I - Nível 0 (GE-DESUP-0), para imóveis com valor de referência de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e para os casos de que trata o inciso XV do art. 1º desta portaria, independentemente do valor de referência do imóvel, excluídas aquelas atribuídas ao GE-DESUP-1 e ao GE-DESUP-2;
II - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com valor de referência entre R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e nos casos de que tratam §§ 2º e 3º, alínea "a", do art. 6º desta portaria, excluídas as destinações do inciso II e XIX do art. 1º desta portaria e aquelas atribuídas ao GEDESUP-0; e
III - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com valor de referência igual ou superior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais), para imóveis de qualquer valor quando se tratar das destinações dos incisos II e XIX do art. 1º e para o caso de que trata §3º, alínea "c", do art. 6º, desta portaria, excluídas aquelas de atribuição do GE-DESUP-0.
§1º Excepcionalmente, o GE-DESUP-2 poderá deliberar processos de alçada do GE-DESUP-1 ou do GE-DESUP-0.
A Nota Técnica SEI nº 47216/2022/ME indica como referência o Laudo de Avaliação nº 483/2021, com o valor de R$ 3.161.548,00 (três milhões e cento e sessenta e um mil e quinhentos e quarenta e oito reais) (28427327). Ocorre que se localizou nos autos valor atualizado, registrado no RVR nº 120/2023, totalizando R$ 3.519.255,00 (três milhões, quinhentos e dezenove mil duzentos e cinquenta e cinco reais) (32492631). Deverá o Administrador esclarecer e fixar o valor de referência que efetivamente se aplica a presente cessão de uso.
Os dois valores conflitantes, não impedem, contudo, que se defina a competência do GE-DESUP-1. Consta, assim, apreciação favorável do GE-DESUP 1 (30513891), com a ressalva de verificação da necessidade de outros documentos, alvarás e/ou autorizações ambientais, bem como ao atendimento das recomendações da Secretaria Municipal de Meio Ambiente/MT (28426489); e RESSALVADA a necessidade da inclusão dos seguintes documentos atualizados: espelho do SPIUnet, Certidão de Matrícula atualizada e Laudo de Avaliação. Deverá a autoridade certificar do cumprimento de todas as ressalvas apontadas.
No caso em análise não há a necessidade de edição de portaria autorizativa segundo o PARECER n. 00522/2018/EMS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 04905.003961/2007-18), que esclarece:
EMENTA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATO. ATO AUTORIZATIVO. MESMA AUTORIDADE. DESNECESSIDADE. PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICAÇÃO DO EXTRATO CONTRATUAL. LEI Nº 9.784/1999. ADOÇÃO DE FORMAS SIMPLES. DEVER DA ADMINISTRAÇÃO.
I - Este órgão de assessoramento jurídico possui reiterado entendimento no sentido de que, quando o contrato for celebrado pela mesma autoridade que possui a competência de autorizá-lo, não há necessidade da prática de ato autônomo de autorização.
II - A publicidade dos atos administrativos deve ser garantida com a publicação de eventual instrumento de dispensa e inexigibilidade ou com a publicação do respectivo extrato contratual.
III - A Lei nº 9.784/1999 determina a adoção de formas simples pela Administração (art. 2º, parágrafo único, IX), razão pela qual devem ser evitadas providências meramente burocráticas e desnecessárias.
Recomenda-se a realização de vistoria/fiscalização prévia do imóvel para se registrar nos autos o estado de manutenção e conservação do imóvel antes de efetivada a cessão.
Deverá ser utilizada a Minuta Modelo de Contrato de Cessão de Uso Gratuita prevista no Anexo IV, da Orientação Normativa GEAPN nº 002/2001, com as alterações da Portaria SPU nº 215/2001 e pela Portaria SPU nº 15/2002, promovendo-se as adaptações necessárias à adequação ao caso concreto.
Sugerem-se os seguintes aprimoramentos na minuta do termo de contrato de cessão de uso:
a) a minuta, aparentemente, contém as cláusulas necessárias previstas no modelo contido no Anexo IV, da ON-SPU-GEAPN nº 002/2001. Recomenda-se, contudo, que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado;
b) o preâmbulo deverá ser alterado para que passe a constar “...delegação de competência outorgada pelos art. 1° e art. 5º, inciso II, da portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022”.
c) o valor contido na cláusula segunda deverá ser ratificado observando o item 24 desta peça jurídica.
d) Na cláusula sétima, V, o Decreto n.º 5.940/2006 foi revogado pelo Decreto nº 10.936/2022, devendo ser promovida a retificação;
e) deverá ser inserida cláusula preveja a realização de vistorias/fiscalizações para confirmação do cumprimento da destinação e dos encargos estabelecidos no contrato de cessão, as quais devem ser agendadas de acordo com os prazos previstos no respectivo instrumento, objetivando confirmar, mormente: o uso do imóvel para a finalidade prevista no ato, ou seja, se efetivamente os fins da cessão foram cumpridos; o estado de manutenção e conservação do imóvel; observância das normas ambientais, a racionalidade do uso; e o cumprimento de encargos eventualmente pactuados;
f) recomenda-se a inserção de cláusula com a previsão de se contratar seguro contra incêndio especificamente para a área cedida, estabelecendo parâmetros para cálculo de seu valor, se for o caso;
g) recomenda-se a inserção de cláusula com a previsão de observar estritamente as normas ambientais, sob pena de rescisão e responsabilização do infrator.
h) no encerramento do contrato, deverá ser substituída a frase “[...]valendo o mesmo como escritura pública por força do art. 13, inciso VI, da Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, alterado pelo artigo 10, da Lei n° 5.421, de 25 de abril de 1968”, que não mais se aplica, por [...] valendo o mesmo como escritura pública por força do art. 74 do Decreto-Lei n. 9.760, de 5 de setembro de 1946 e do inciso III do art. 40 do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023”.
Não há a necessidade de comprovação da regularidade fiscal da cessionária, de acordo com o fundamento jurídico contido no Despacho nº 00069/2021/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, que aprovou o Parecer nº 00388/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 05014.000085/2002-61).
É de extrema relevância que a autoridade assessorada sempre observe na contratação, as diretrizes de sustentabilidade ambiental. Com efeito, as contratações da Administração Pública deverão contemplar os critérios da sustentabilidade ambiental, tendo por fundamento, a Constituição Federal, a Lei nº 8.666, de 1993, compromissos internacionais assumidos pelo Estado Brasileiro, e outras legislações pertinentes, sem perder de vista os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Nesse sentido, a Lei nº 12.187/2009 – Política Nacional sobre Mudança do Clima adotou o uso do poder de compra do Estado como um importante instrumento para implementar a política de mudanças climáticas. Assim, nos termos do art. 7º, inc. XI da Lei nº 12.305/2010 – Política Nacional de Resíduos Sólidos, nas aquisições e contratações governamentais, deve ser dada prioridade para produtos reciclados e recicláveis e para bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis. Referida lei foi regulamentada pelo Decreto nº 10.936/2022.
Por outro lado, nos termos do art. 1º da Instrução Normativa SLTI/MPOG n° 1, de 19/01/2010, “as especificações para a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional deverão conter critérios de sustentabilidade ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias primas”. Vale lembrar que o art. 5° da mesma Instrução Normativa exemplifica alguns dos critérios de sustentabilidade ambiental que podem ser exigidos na descrição do bem. Muito embora o objeto do presente processo não se trata efetivamente de aquisição de bens, contratação de serviços ou obras, a finalidade da destinação pretendida concatenada com a preocupação ambiental induz, com razoabilidade, à sua observância.
Com efeito, cabe alertar que, por vezes, a exigência de determinado requisito ambiental deriva de imposição normativa, editada pelos órgãos de proteção ao meio ambiente (Conselho Nacional do Meio Ambiente- CONAMA, IBAMA, Ministério do Meio Ambiente, etc.). Nesses casos, a especificação técnica do objeto deve ser definida de acordo com as determinações da norma vigente. Nos demais casos, cabe ao órgão a opção pelas especificações do objeto que melhor atendam às exigências ambientais. Tal decisão deve ser motivada com base em critérios técnicos.
O órgão assessorado deverá indicar nos autos os critérios de sustentabilidade ambiental que entende aplicar à destinação, o que deve ser providenciado pela Autoridade competente. Verifica-se que não se encontram previstas ações ambientais decorrentes da destinação, o que deverá ser providenciado pelo Administrador.
Recomenda-se à área técnica promover consulta ao Guia Nacional de Licitações Sustentáveis, elaborado pela Consultoria-Geral da União, de forma a verificar sua adequada aplicabilidade ao caso concreto, promovendo os ajustes necessários, sem prejuízo das recomendações supra. Segundo nota explicativa constante do modelo padrão AGU/CGU de termo de referência, uma vez exigido qualquer requisito ambiental na especificação do objeto, deve ser prevista a forma de comprovação de seu respectivo cumprimento antes de firmar o ajuste.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações aduzidas no parecer, especialmente nos itens 16, 17, 20, 24, 25, 27, 28, 29, 35 e 36, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 11 de agosto de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154157221202272 e da chave de acesso d7fe8688