ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00651/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 63129.000583/2023-47
INTERESSADOS: CEFAN - CENTRO DE EDUCAÇÃO FÍSICA ALMIRANTE ADALBERTO NUNES
ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO PÚBLICO. PERMISSÃO DE USO PARA REALIZAÇÃO DE EVENTO TEMPORÁRIO. EVENTO ESPORTIVO. POSSIBILIDADE.
I – O art. 22 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, autoriza a Administração a outorgar permissão de uso do bem público, integrante do patrimônio imobiliário da União, para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional.
II - Minuta do Termo de Outorga de Permissão de Uso baseada no modelo previsto no Anexo II da Portaria SPU nº 01, de 3 de janeiro de 2014, que contém todos os elementos estipulados no art. 14 do Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001. Ajustes pontuais.
III - Cobrança pelos custos de publicação em DOU.
IV - O fornecimento de refeições deve ser objeto de ajuste distinto, para não desnaturar a outorga.
Trata-se de processo encaminhado pela Marinha do Brasil, Centro de Educação Física Almirante Adalberto Nunes, para análise da permissão onerosa de uso das instalações para a Associação Desportiva Almirante Alberto Nunes realizar o Campeonato Brasileiro de Clubes de Boxe, entre 07 e 09 de setembro do corrente.
O processo está inserido no SAPIENS, e, no momento desta análise, contém 109 páginas e o seguinte conteúdo:
A numeração manuscrita nos documentos não corresponde à numeração do PDF gerado pelo Sapiens.
Na e-CJU/Patrimônio, o processo foi distribuído segundo as normas ordinárias.
Tudo lido e analisado, é o relatório.
O instrumento denominado "Permissão de uso" está previsto em lei e em regulamento, sendo legítimo seu uso para eventos temporários.
Por todos, observe-se o entendimento externado pelo DECOR no PARECER n. 00034/2015/DECOR/CGU/AGU (NUP: 00438.000561/2014-82), assim ementado:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRAIAS FLUVIAIS. BEM DE USO COMUM DO POVO. PERMISSÃO DE USO PARA INSTALAÇÃO DE POUSADAS, ALOJAMENTOS ETC.. IMPOSSIBILIDADE.
I – O art. 22 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, autoriza a Administração a outorgar permissão de uso do bem público, integrante do patrimônio imobiliário da União, para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional.
II – A Portaria SPU nº 01, de 3 de janeiro de 2014, admite a instalação de estruturas de apoio dentro do perímetro da permissão, como restaurantes, alojamentos, bilheterias etc., que serão consideradas atividades vinculadas ao evento para os termos dessa Portaria.
(...)
Do referido parecer, extrai-se:
17. Nessa linha, qualquer atividade que limite o uso desses bens pela coletividade somente será legítima se a lei assim o estabelecer. Contudo, embora construída a tese da CJU/TO sobre essa premissa, ela própria admite exceções previstas em lei e se refere especificamente ao art. 22 da Lei nº 9.636, de 1998, in verbis:
“Art. 22. A utilização, a título precário, de áreas de domínio da União para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional, poderá ser autorizada, na forma do regulamento, sob o regime de permissão de uso, em ato do Secretário do Patrimônio da União, publicado no Diário Oficial da União.
§ 1o A competência para autorizar a permissão de uso de que trata este artigo poderá ser delegada aos titulares das Delegacias do Patrimônio da União nos Estados.
§ 2o Em áreas específicas, devidamente identificadas, a competência para autorizar a permissão de uso poderá ser repassada aos Estados e Municípios, devendo, para tal fim, as áreas envolvidas lhes serem cedidas sob o regime de cessão de uso, na forma do art. 18.”
18. Observe-se que o caput art. 22 da Lei nº 9.636, de 1998, atribuiu ao regulamento (editado pelo Presidente da República) o disciplinamento da utilização, a título precário, das áreas de domínio da União para realização desses eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional.
19. Por sua vez, o art. 14 do Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, diz o seguinte:
“Art. 14. A utilização, a título precário, de áreas de domínio da União será autorizada mediante outorga de permissão de uso pelo Secretário do Patrimônio da União, publicada resumidamente no Diário Oficial.
§ 1º Do ato de outorga constarão as condições da permissão, dentre as quais:
I - a finalidade da sua realização;
II - os direitos e obrigações do permissionário;
III - o prazo de vigência, que será de até três meses, podendo ser prorrogado por igual período;
IV - o valor da garantia de cumprimento das obrigações, quando necessária, e a forma de seu recolhimento;
V - as penalidades aplicáveis, nos casos de inadimplemento; e
VI - o valor e a forma de pagamento, que deverá ser efetuado no ato de formalização da permissão.
§ 2º Os equipamentos e as instalações a serem utilizados na realização do evento não poderão impedir o livre e franco acesso às praias e às águas públicas correntes e dormentes.
§ 3º Constituirá requisito para que se solicite a outorga de permissão de uso a comprovação da prévia autorização pelos órgãos federais, estaduais e municipais competentes para autorizar a realização do evento.
§ 4º Durante a vigência da permissão de uso, o permissionário ficará responsável pela segurança, limpeza, manutenção, conservação e fiscalização da área, comprometendo-se, salvo autorização expressa em contrário, a entregá-la, dentro do prazo, nas mesmas condições em que inicialmente se encontrava.
§ 5º O simples início da utilização da área, ou a prestação da garantia, quando exigida, após a publicação do ato de outorga, independentemente de qualquer outro ato especial, representará a concordância do permissionário com todas as condições da permissão de uso estabelecidas pela autoridade competente.
§ 6º Nas permissões de uso, mesmo quando gratuitas, serão cobrados, a título de ressarcimento, os custos administrativos da União, relacionados direta ou indiretamente com o evento.
§ 7º A Secretaria do Patrimônio da União estabelecerá os parâmetros para a fixação do valor e da forma de pagamento na permissão de uso de áreas da União.
§ 8º A publicação resumida identificará o local de situação da área da União, o permissionário e o período de vigência da permissão.”
20. No âmbito de sua competência, a SPU editou a Portaria nº 01, de 3 de janeiro de 2014, com a finalidade de fixar normas e procedimentos para a utilização, a título precário, de áreas de domínio da União mediante outorga de permissão de uso, bem como parâmetros para a cobrança de valores e para o controle do uso do bem público.
21. Nessa Portaria, a SPU estabeleceu que as estruturas instaladas dentro do perímetro de permissão, tais como restaurantes, alojamentos, bilheterias etc. vinculam-se ao evento abrangido pela permissão de uso e, portanto, essas atividades seriam admitidas nos limites da permissão preexistente, nos seguintes termos:
“Art. 2º Para os efeitos desta Portaria considera-se como permissão de uso a autorização para utilização, a título precário, de áreas de domínio da União, sob gestão da SPU, para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional.
Parágrafo único. As estruturas de apoio instaladas dentro do perímetro da permissão, como restaurantes, alojamentos, bilheterias etc., serão consideradas atividades vinculadas ao evento para os termos desta portaria.”
Cabe anotar ainda que a Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022 delegou a competência para assinatura dos termos de permissão ao Comandante da Marinha e o processo está instruído com as subdelegações (fls. 57 a 76, na numeração manuscrita).
Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
§ 1º No caso de imóveis da União entregues formalmente à administração das Forças Armadas, fica delegada aos Comandantes das respectivas Forças a competência para a assinatura de contratos referentes às alienações de que tratam as Leis nº 5651, de 11 de dezembro de 1970, e nº 5.658, de 7 de junho de 1971, bem como os referente às cessões de uso onerosas e gratuitas, locações, arrendamentos, termos de permissão e autorização de uso e termos de concessões de direito real de uso.
Portanto, a permissão está expressamente autorizada em lei.
Vale anotar ainda que o requerimento (fls. 8 na numeração manuscrita) está datado de 11 de julho de 2023 e parece não ter observado o prazo de sessenta dias previsto na Ordem Interna nº 012-01A (item 2, fls. 76). No entanto, o prazo não é peremptório, podendo a autoridade competente relevar tal prazo se não contrariar o interesse do serviço.
Como já anotado acima, o art. 14, § 1º do Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001 determina o que deve constar do termo de permissão:
§ 1º Do ato de outorga constarão as condições da permissão, dentre as quais:
I - a finalidade da sua realização;
II - os direitos e obrigações do permissionário;
III - o prazo de vigência, que será de até três meses, podendo ser prorrogado por igual período;
IV - o valor da garantia de cumprimento das obrigações, quando necessária, e a forma de seu recolhimento;
V - as penalidades aplicáveis, nos casos de inadimplemento; e
VI - o valor e a forma de pagamento, que deverá ser efetuado no ato de formalização da permissão.
A minuta encaminhada (fls. 91 a ) segue o modelo previsto no Anexo II da Portaria SPU nº 01, de 3 de janeiro de 2014, com as devidas especificações, contendo todas as cláusulas legais.
O item VIII da minuta prevê o recolhimento dos valores devidos à União "por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU), ao Fundo Naval". Embora não listada no art. 3º do Decreto nº 46.429 de 14 de julho de 1959, a Lei nº 5.658, de 7 de junho de 1971 determina:
Art. 1º Os Ministérios da Aeronáutica e da Marinha são autorizados a proceder à venda ou permuta de bens imóveis da União, de qualquer natureza, sob suas jurisdições, cuja utilização ou exploração não atenda mais às necessidades da Marinha e da Aeronáutica.
§ 1º Para cada caso deverá haver aprovação expressa do respectivo Ministro.
§ 2º No processo da aprovação serão observadas as normas estabelecidas no Título XII do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Art. 2º O produto das operações realizadas de conformidade com o disposto no art. 1º será incorporado ao Fundo Naval e ao Fundo de Aeronáutica, do respectivo Ministério, e contabilizado em separado.
Parágrafo único. Êste produto sòmente será empregado na construção e aquisição de bens imóveis, bem como na compra de equipamentos, de acôrdo com os planos de aplicação, prèviamente aprovados pelo Presidente da República.
Assim, parece-nos correta a destinação, sendo inaplicável ao caso concreto a Portaria SPU nº 01, de 3 de janeiro de 2014 na parte que determina o recolhimento por DARF no Código 046.
Observar que o parágrafo único do artigo 1º (fls. 95) da minuta está incompleto.
Não foi detectada a cobrança dos custos administrativos com a publicação da permissão em DOU, conforme § 12 do art. 8º da Portaria SPU nº 01, de 3 de janeiro de 2014:
Art. 8º As permissões de uso terão o valor calculado a partir da disponibilização da área da União,considerando o interregno de noventa dias conforme a seguinte equação:
(...)
§ 12 O valor a ser cobrado referente aos custos administrativos com a publicação em Diário Oficial da União será de R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais), obedecendo aos critérios estabelecidos pela Imprensa Nacional, na Portaria IN nº 117, de 13 de maio de 2008, e será atualizado sempre que houver alteração por esse órgão.
Não identificamos nos autos a comprovação da prévia autorização dos órgãos competentes (alvará) observando que, se for necessário, será requisito para a outorga:
§ 3º Constituirá requisito para que se solicite a outorga de permissão de uso a comprovação da prévia autorização pelos órgãos federais, estaduais e municipais competentes para autorizar a realização do evento.
As 80 refeições, a rigor, não deveriam ser objeto do Termo de Permissão. Fornecimento de refeições é venda, não se confunde com permissão para uso de imóvel e tem regras próprias. Melhor tratar em outro documento/processo, ainda que apenso ao presente.
Não verificamos qualquer outra impropriedade.
Ante o exposto, parece-nos que a permissão é juridicamente possível, e que a Minuta do Termo de Permissão está adequada ao fim proposto, cabendo no entanto:
a) completar o parágrafo único do artigo 1º (fls. 95), ou corrigir a redação;
b) providenciar a cobrança dos custos administrativos com a futura publicação do extrato do contrato em DOU.
c) verificar se é necessário alvará Municipal para realização do evento; sendo o caso, comprovar nos autos a autorização antes da outorga;
d) retirar do Termo de Permissão a previsão de fornecimento de refeições (e os respectivos custos), para não desnaturar o documento.
Não detectada qualquer divergência interna, FICA dispensada a aprovação do Exmo. Coordenador, conforme art. 10, § 1º, da Portaria Normativa AGU nº 72, de 07 de dezembro de 2022.
É o Parecer.
Vitória, ES, 15 de agosto de 2023.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 63129000583202347 e da chave de acesso c2a712be