ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00653/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04926.001374/2012-11

INTERESSADOS: MG/MPOG/SPU/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

ASSUNTOS: COMPRA E VENDA

EMENTA: IMÓVEL DA UNIÃO. ALIENAÇÃO. VENDA.

Análise da regularidade jurídica de minuta de contrato necessário à efetivação da alienação, por venda direta, para regularização fundiária de imóvel, de propriedade da União, ocupado por ex-servidor do DNER.

Fundamentos: Artigos 15, 83, 84, 85 e 92 da Lei n o 13.465, de 11 de julho de 2017, Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018,  Lei n o 9.636, de 15 de maio de 1998,   Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020.

Dispensa dos procedimentos exigidos pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (art. 84, da Lei 13.465/2017).

Considerações sobre a minuta contratual;

Possibilidade de prosseguimento.

I - RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88 e no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, a SPU/MG encaminha a esta Consultoria Jurídica o processo em referência para análise de minuta de contrato, com força de escritura pública, para fins de alienação de bem imóvel (venda direta com direito de preferência em  REURB-E), incorporado ao patrimônio da União por extinção do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER.

Segundo consta nos autos, trata-se de imóvel situado no Município de Tarumirim/MG, à à Rua A, nº 58, Distrito de Taruaçu de Minas, objeto da matrícula nº 11.336, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Tarumirim/MG , cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial - SIAPA sob o Registro Patrimonial Imobiliário - RIP nº 5367 0100016-60.

Os autos vieram a esta E-CJU por meio de acesso externo ao sistema SEI, com os seguintes documentos:

O Despacho, 36301005, assim resumiu muito bem a questão:

"(...) De acordo com a legislação citada, para exercer o direito de preferência na aquisição, mediante a venda direta, no âmbito da REURB-E, o ocupante deverá comprovar que a ocupação do imóvel ocorreu em data anterior a 22/12/2016, estar previamente cadastrado no sistema de gestão patrimonial e em dia com as suas obrigações perante a SPU.

Em 22/11/2012 foi realizado o Cadastro Socioeconômico (fls. 12 a 20 do processo físico, documento SEI nº 7519746) do sr. José Venâncio de Oliveira e da sra. Terezinha Aparecida de Oliveira, ocupantes do imóvel em questão. No entanto, os mesmos não se enquadraram nos requisitos de baixa renda, previstos do art. 31, § 5º, incisos I e II, da Lei nº 9636/1998, em razão da renda familiar mensal ultrapassar 5 (cinco) salários mínimos, conforme contracheque do ano de 2016, que atesta que a renda dos ocupantes permaneceram superior à 5 (cinco) salários mínimos.

Em 07/04/2021, esta SPU/MG encaminhou o Ofício nº 87161/2021/ME (SEI 14878796), ao Sr. José Venâncio de Oliveira, no intuito de lhe informar sobre a possibilidade de regularizar o imóvel situado na Rua A, n° 58, Distrito de Taruaçu de Minas, no Município de Tarumirim/MG, no âmbito da REURB-E. Na oportunidade foi solicitado o envio da cópia do CPF, RG e comprovante de residência, a fim de confirmar a ocupação do imóvel em tela; em atendimento ao citado ofício, o Sr. José Venâncio de Oliveira encaminhou a esta Superintendência, documentos pessoais (SEI 27605619) e comprovante de residência (SEI 27605659).

Por meio da Nota Técnica SEI nº 39412/2022/ME (SEI 27631700), de 30/08/2022, esta Superintendência encaminhou o processo em epígrafe à CGREF/SPU para análise e submissão da proposta de inscrição de ocupação ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada 1, GE-DESUP 1.

A CGREF, de seu turno, elaborou o Checklist (SEI 27966527), de 02/09/2022, opinando favoravelmente à outorga da inscrição de ocupação.

Na data de 09/09/2022, o GE-DESUP 1, aprovou a proposta de inscrição de ocupação, conforme Ata GE-DESUP 1 (SEI 27966562).

Já em 07/10/2022 esta Superintendência cadastrou a inscrição de ocupação no Sistema SIAPA, conforme certidão (SEI 28704765).

Em 10/10/2022, foi encaminhado o Ofício nº 268655/2022/ME (SEI 28705142), ao Sr. José Venâncio de Oliveira , informando a realização da inscrição de ocupação, os próximos passos da REURB-E e o direito de a qualquer momento, adquirir o imóvel diretamente da União. Cumpre-nos informar que em 31/10/2022, o ocupante manifestou interesse em comprar o imóvel (documento SEI 29186271).

Em 14/10/2022, foi publicado no DOU nº 196, Seção 3, o extrato da Outorga da Inscrição de Ocupação (SEI 28794194).

Por meio da Nota Técnica SEI nº 6838/2023/MGI (SEI 32824040), de 04/04/2023, esta Superintendência encaminhou o processo em epígrafe à CGREF/SPU para análise e submissão da proposta de alienação, por meio da venda direta com direito de preferência, no âmbito da REURB-E ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada, GE-DESUP-0.

A CGREF, de seu turno, elaborou o CheckList (SEI 33113798), de 17/04/2023, opinando favoravelmente a proposta de alienação, por meio da venda direta com direito de preferência, no âmbito da REURB-E.

Na data de 28/04/2023, o GE-DESUP 2, aprovou a proposta de alienação, por meio da venda direta com direito de preferência, no âmbito da REURB-E, conforme Ata GE-DESUP 2 - RO 28/04/2023 (SEI 33644162).

Já em 15/05/2023, foi publicado no DOU nº 91, Seção 1, página 36, a Portaria SPU/MGI Nº 2.143, de 10 de maio de 2023 a autorização da alienação, por meio da venda direta com direito de preferência, no âmbito da REURB-E (SEI 34029736).

Em 24 de maio de 2023, notificamos o ocupante do imóvel em questão, sr. José Venâncio de Oliveira, sobre a possibilidade de venda direta com direito de preferência no âmbito da REURB-E (SEI 34121089).

Em 12 de junho de 2023, o ocupante manifestou interesse na compra do referido imóvel, conforme documento SEI nº 34851289.

Assim, dispõe o art. 11 da Lei nº 13.240, de 2015, que será concedido o desconto de 25% (vinte e cinco por cento) para pagamento à vista referente à venda direta do terreno, consoante se observa abaixo:

Art. 11. O adquirente receberá desconto de vinte e cinco por cento na aquisição à vista, com fundamento no art. 4º, desde que atendidas as seguintes condições, cumulativamente: (Redação dada pela Medida Provisória nº 852, de 2018):

I - tenha sido apresentada manifestação de interesse para a aquisição à vista com o desconto que trata o caput no prazo de trinta dias, contado a partir da data do recebimento da notificação que informar a inclusão do imóvel na portaria de que trata o art. 8º; e (Incluído pela Medida Provisória nº 852, de 2018);

II - tenha sido efetuado o pagamento à vista do valor da alienação no prazo de sessenta dias, contado a partir da data da manifestação de interesse do adquirente. (Incluído pela Medida Provisória nº 852, de 2018).

Conforme Laudo de Avaliação nº 440/2021 (SEI 17895275), revalidado através da Nota Técnica nº 14/2023/MGI (SEI 32758380), o referido imóvel foi avaliado em R$54.535,90 (cinquenta e quatro mil quinhentos e trinta e cinco reais e noventa centavos) pela Superintendência do Patrimônio da União em Minas Gerais.

Nestes termos, o valor final que deverá ser pago no prazo de 60 (sessenta) dias, para a venda à vista, é de R$40.901,93 (quarenta mil novecentos e um reais e noventa e três centavos), a contar da data da manifestação de interesse na aquisição. O não pagamento dentro deste prazo implicará a perda do direito ao desconto previsto no art. 11, da Lei nº 13.240, de 2015.

Em 19/06/2023, foi emitida o DARF nº 07.10.23170.5080900-5 (SEI 34960164) e em 20/06/2023 foi encaminhado para o ocupante por meio do e-mail (SEI 35004760).

Em 11/07/2023, o ocupante efetuou o pagamento do DARF, conforme comprovantes (SEI 35607368 e 35631205).

Diante, do exposto, concluímos que o ocupante efetuou o pagamento com o desconto concedido de 25% no prazo previsto de sessenta dias, contado a partir da data da manifestação de interesse.

Considerando que o p.p foi submetido GE-DESUP-2 (SEI 33644162), que manifestou favoravelmente à alienação, por meio da venda direta com direito de preferência, no âmbito da REURB-E e que foi publicado no DOU nº 91, Seção 1, página 36, a Portaria SPU/MGI Nº 2.143, de 10 de maio de 2023 a autorização da alienação (SEI 34029736), sugiro o seu encaminhamento à Consultoria Jurídica da União em Minas Gerais - CJU/MG, para análise e aprovação da minuta do contrato de compra e venda (SEI 36288536)."

É o breve relatório.

II - DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada, no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.

A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos,excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características e requisitos tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim,a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.

Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.

Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

III - DOS FUNDAMENTOS

Incumbe salientar a remessa dos autos para a análise jurídica da minuta do contrato de compra e venda, enquanto possuir força de escritura pública, não sendo objeto de análise as questões relativas à incorporação do imóvel, nem ao procedimento da alienação, já que se presume terem sido analisados pela Consultoria Jurídica da União respectiva  em assessoramento à Secretária do Patrimônio da União quando por ocasião da autorização.

Com efeito, nos termos do art. 23 da Lei nº 9.636/98:

Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.

§ 1^o A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade.

§ 2^o A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação”

Nesse caminho, resta que a Portaria SEDDM/ME Nº 12.485, DE 20 DE OUTUBRO DE 2021 subdelegou competência ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União para autorizar, em imóveis com valor abaixo de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), permitida a subdelegação, a alienação, a qualquer título, de imóveis da União, ficando restringida à atribuição dos Superintendentes do Patrimônio da União nos Estados para firmar os termos e contratos de alienação nos limites da autorização concedida (art. 1º da PORTARIA SPU/ME Nº 8.678, DE 30 DE SETEMBRO DE 2022).

No mais, é oportuno registrar que antes da publicação da portaria autorizativa, há a necessidade de submissão da proposta ao Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), nesse caso específico, em se tratando de alienação, para  o Nível 2 (GE-DESUP-2) segundo o art. 3º, III, da  PORTARIA MGI Nº 771, DE 17 DE MARÇO DE 2023, o que já foi feito, conforme relatado supra.

Pois bem, sabe-se que historicamente o conceito de REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA, ou Reurb, está atrelado a dar conformidade jurídica, vale dizer, formalizar, estruturas de habitação, terrenos, empreendimentos e outras formas existentes na prática, então irregulares, de uso e ocupação do solo urbano, os chamados núcleos urbanos informais. 

Questão importante a ser salientada é que o art. art. 71 da Lei nº 13.465/2017 abrandou o rigor da lei, ao dispor que “para fins da Reurb, ficam dispensadas a desafetação e as exigências previstas no inciso I do caput do art. 17 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.” A dispensa de licitação também está prevista no art. 94 do Decreto nº 9.310/2018:

Art. 94. Os imóveis da União objeto da Reurb-E objeto de processo de parcelamento reconhecido pela autoridade pública poderão ser, no todo ou em parte, vendidas diretamente aos seus ocupantes, dispensados os procedimentos exigidos pela Lei nº 8.666, de 1993.

§ 1º A venda aplica-se unicamente aos imóveis ocupados até 22 de dezembro de 2016 e o ocupante deverá estar regularmente inscrito e em dia com suas obrigações para com a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

§ 2º A possibilidade da venda direta de que trata este artigo é extensiva aos ocupantes cuja inscrição de ocupação tenha sido feita em nome de condomínios ou associações.

§ 3º A venda direta de que trata este artigo somente poderá ser concedida para, no máximo, dois imóveis, um residencial e um não residencial, regularmente cadastrados em nome do beneficiário na Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

§ 4º Nas ocupações de áreas da União não cadastradas junto à Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, será possível a venda direta ao ocupante, desde que comprovada a sua ocupação em 22 de dezembro de 2016.

§ 5º Para fins da comprovação que trata o § 4º, é admitida a contagem de tempo de ocupações anteriores, desde que demonstrada a continuidade da cadeia de ocupação até o atual ocupante.

§ 6º A venda direta de que trata este artigo obedecerá ao disposto na Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997 , e a União permanecerá com a propriedade fiduciária dos bens até a quitação integral, na forma dos §7º e § 9º.

§ 7º Para os ocupantes com renda familiar de cinco e dez salários mínimos, o valor pela aquisição poderá ser pago à vista ou em até duzentas e quarenta parcelas mensais e consecutivas, devido sinal de, no mínimo, cinco por cento do valor da avaliação.

§ 8º O valor da parcela mensal a que se refere o § 7º não poderá ser inferior ao valor devido pelo ocupante a título de taxa de foro ou de ocupação, quando requerido pelo interessado.

§ 9º Para os ocupantes com renda familiar acima de dez salários mínimos, a aquisição poderá ser realizada à vista ou em até cento e vinte parcelas mensais e consecutivas, devido sinal de, no mínimo, dez por cento do valor da avaliação, hipótese em que o valor da parcela mensal não poderá ser inferior ao equivalente devido pelo usuário a título de taxa de foro ou de ocupação, quando requerido pelo interessado.

§ 10. A regulamentação do disposto neste artigo será efetuada pela Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no prazo de doze meses, contado da data de publicação da Lei nº 13.465, de 2017 .

Verifica-se, portanto, que a venda direta com direito de preferência está abarcada pela legislação consentânea, desde que observados certos requisitos:

• avaliação do imóvel, como dispõe o caput do art. 16 da Lei nº 13.465/2017, com exclusão do valor das acessões e benfeitorias feitas pelo ocupante;
• que os imóveis tenham sido ocupados até 22.12.2016;
• que o usuário seja regularmente inscrito e esteja em dia com suas obrigações para com a SPU;
• somente poderá ser concedida para, no máximo, dois imóveis, um residencial e um não residencial, regularmente cadastrados em nome do beneficiário na SPU.

Observe-se que a  limitação de número de imóveis encontra-se repetida no Decreto nº 9.310/2018, art. 94, § 3º. Assim sendo, por força da limitação contida no § 2º do art. 84 Lei nº 13.465/2017 e seu respectivo regulamento, somente um imóvel poderá ser vendido diretamente ao  interessado. Havendo mais imóveis, estarão eles sujeitos à Lei de Licitações, art. 17, e deverão seguir o procedimento de venda previsto no art. 24 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, ou seja, deverão ser alienados mediante concorrência ou leilão público.

Pois bem, pelas informações dos autos, especialmente, 36301005, presume-se que o procedimento para alienação do imóvel parece ter sido cumprido.

Registre-se que o ocupante do imóvel não só foi notificado para o pagamento do valor alcançando na avaliação, com o desconto de 25% (vinte e cinco por cento) para pagamento à vista referente à venda direta do terreno, previsto pelo art. 11 da Lei nº 13.240, de 2015, como já recolheu os valores previstos na DARF (SEI 35607368), conforme se depreende do documento comprovante.

Quanto ao direito ao mencionado desconto, resta que a COORDENAÇÃO-GERAL DE PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO/PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL já se manifestou, quando no PARECER n. 00186/2020/WWGS/CPU/PGACPNP/PGFN/AGU (NUP: 05038.000618/2002-36), aduziu:

 

A Cláusula Quarta da minuta de contrato, que trata do valor da venda, traz a possibilidade de concessão de desconto de 25% no pagamento à vista, com base no artigo 11 da Lei nº 13.240, de 2015. Entende-se que o dispositivo em questão pode ser utilizado no presente caso, a despeito da previsão do mencionado desconto não estar inserta na Lei 13.465/2017(que fundamenta a presente regularização fundiária).

 

Note-se que no caso ora analisado, os imóveis sujeitos à Reurb-E estão inscritos em ocupação, o que atende ao quanto exigido pelos arts. 4º e 11 da Lei nº 13.240, de 2015:

 

Art. 4º Os imóveis inscritos em ocupação poderão ser alienados pelo valor de mercado do imóvel, segundo os critérios de avaliação previstos no art. 11-C da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 , excluídas as benfeitorias realizadas pelo ocupante. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

 

Art. 11. O adquirente receberá desconto de 25% (vinte e cinco por cento) na aquisição à vista, com fundamento no art. 4º desta Lei, desde que atendidas as seguintes condições, cumulativamente: (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)   

 

Some-se a isso, o fato do valor de avaliação ser o mesmo tanto para a venda com base na Reurb-E (§2º do art. 11-C da Lei nº 9.636/1998: “§ 2^o  Para as áreas públicas da União objeto da Reurb-E, nos casos de venda direta, o preço de venda será fixado com base no valor de mercado do imóvel, excluídas as benfeitorias realizadas pelo ocupante, cujo prazo de validade da avaliação será de, no máximo, doze meses), como para a venda com base no art. 4º da Lei nº 13.240, de 2015, acima transcrito.

Partindo dessa presunção, cumpre-se dentro do que compete ao âmbito desta Consultoria Jurídica, verificar a redação da minuta do contrato de Compra e Venda (36288536), acostada aos autos.

Na MINUTA encaminhada, portanto, entende-se presentes os elementos essências necessários à correta realização da mesma, com as obrigações assumidas pelo novo proprietário de realização dos devidos registros cartoriais e pagamentos de tributos, bem como as obrigações patrimoniais a partir da assinatura, e previsão de que a venda se dá “ad corpus”, e de que o outorgante vendedor não responde pelos riscos de evicção (art. 448 do Código Civil Brasileiro).

Com relação ao procedimento licitatório, sendo uma hipótese de dispensa de licitação fora da Lei nº 8.666/93, não se aplica a obrigação específica de publicação do ato de enquadramento e o do de ratificação da dispensa previstas no caput do art. 26 da referida lei, nem as demais formalidades previstas na referida lei, por literal previsão legal contida no art. 84, da Lei 13.465/2017:

“Art. 84. Os imóveis da União objeto da Reurb-E que forem objeto de processo de parcelamento reconhecido pela autoridade pública poderão ser, no todo ou em parte, vendidos diretamente aos seus ocupantes, dispensados os procedimentos exigidos pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.”

IV - CONCLUSÃO:

Diante do exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, entende-se que a minuta do termo de contrato está apta ao seguimento.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA/CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU consulente, para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Brasília, 14 de agosto de 2023.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04926001374201211 e da chave de acesso 47537304