ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00657/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.109774/2023-01.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ - MGI/SPU/SPU-CE) E MUNICÍPIO DE FORTALEZA-CE.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. ÁREAS DE DOMÍNIO DA UNIÃO. MINUTA DE ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA (ACT). REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL (REURB-S) E  DE INTERESSE ESPECÍFICO (REURB-E). ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. ÁREAS DE DOMÍNIO DA UNIÃO. ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA (ACT). POLÍTICAS PÚBLICAS DE HABITAÇÃO POPULAR. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL (REURB-S) E DE INTERESSE ESPECÍFICO (REURB-E). ORDENAÇÃO TERRITORIAL. OCUPAÇÃO EFICIENTE DO SOLO URBANO. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. DIREITO À MORADIA. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda.

III. Incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano. Titulação dos seus ocupantes.

IV. Minuta do Acordo de Cooperação Técnica. Ações conjuntas para regularização fundiária de imóveis localizados em áreas de domínio da União.

V. Atividades e projetos necessários à Regularização Fundiária de Interesse Social (REURB-S) e Regularização Fundiária Urbana de Interesse Específico (REURB-E) em imóveis de domínio (propriedade) da União especificadas na CLÁUSULA PRIMEIRA da minuta do ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA (ACT).

VI. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 116, caput e parágrafo 1º, incisos I, II, III e VII, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993; Artigo 1º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998; Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017; Lei Federal nº 10.011, de 10 de junho de 2020; Decreto Federal nº 9.310, de 15 de março de 2018; Artigo 4º, inciso II, parágrafo 2º, inciso II, da Portaria nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020; Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.517, de 2 de março de 2021.

VII. Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O  Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Ceará, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 89174/2023/MGI, datado de 11 de agosto de 2023, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 36485671), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 14 de agosto de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA/SPU-CE Nº 01/2023 (SEI nº 34643517) a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, representada pela  SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ (SPU-CE), unidade descentralizada da SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DO MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS (SPU/MGI), e o MUNICÍPIO DE FORTALEZA-CE, por intermédio da SECRETARIA MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO HABITACIONAL (HABITAFOR), pessoa jurídica de direito público interno, inscrito(a) no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 21.708.978/0001-82, representado(a) por seu Prefeito, com prazo de vigência de 24 (Vinte e quatro) meses, podendo ser prorrogado mediante aditamento, condicionado à manifestação prévia de interesse por escrito em até 30 (trinta) dias antes do término da vigência, cujo objeto consiste na implementação das atividades e projetos necessários à Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) e Regularização Fundiária Urbana de Interesse Específico (REURB-E) em núcleos urbanos informais com ou sem infraestrutura, mediante a legitimação fundiária das áreas discriminadas no plano de trabalho integrante do Acordo de Cooperação Técnica (ACT), visando conceder titulação aos beneficiários de baixa renda, assim como atividades necessárias à regularização cartorial e cadastral das áreas previstas na CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO, abaixo discriminadas:

a) Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) da área localizada no PIRAMBU, Município de Fortaleza-CE, medindo 1.499.653,77 m², abrangendo aproximadamente 6.000 (Seis mil) famílias beneficiadas em moradia de baixa renda, poligonal registrada na matrícula nº 61.126, do Cartório da 3ª Zona de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Fortaleza-CE, contendo 117 quadras e 10.511 imóveis;

b) Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) da área localizada na BARRA DO CEARÁ, Município de Fortaleza-CE, contemplando aproximadamente 900 (Novecentas) famílias, poligonal registrada na matrícula nº 82.163, do Cartório da 3ª Zona de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Fortaleza-CE, contendo 117 quadras e 10.511 imóveis;

c) Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) da área localizada no SERVILUZ, Município de Fortaleza-CE, com 268.504,25 m², composto por núcleo informal consolidado, com previsão de beneficiar 1.832 (Mil oitocentos e trinta e duas) famílias de baixa renda da Zona Especial de Interesse Social 1 (ZEIS 1);

d) Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) da área localizada na RUA 20 DE JANEIRO, Barra do Ceará, Município de Fortaleza-CE, medindo 7.260,00 m², com previsão de beneficiar aproximadamente 80 (Oitenta) famílias, registrada na matrícula nº 57.798, do Cartório da 3ª Zona de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Fortaleza-CE; 

e) Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) da área localizada na RUA JOSÉ MAURÍCIO, Bairro Siqueira, Município de Fortaleza-CE, medindo 1.440,00 m², cadastrada no Sistema Integrado de Administração Patrimonial sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 1389.0106941-17, com previsão de beneficiar 20 (Vinte) famílias, registrada na matrícula nº 2643, do Cartório da 3ª Zona de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Fortaleza-CE; 

f) Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) da área localizada na RUA DIVINA, Bairro Siqueira, Município de Fortaleza-CE, medindo 1.878,00 m², cadastrada no Sistema Integrado de Administração Patrimonial sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 1389010693900, com previsão de beneficiar 20 (Vinte) famílias, registrada sob a matrícula nº 2644, do Cartório da 3ª Zona de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Fortaleza-CE;

g) Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S) da área localizada na COMUNIDADE MOURA BRASIL, terreno medindo 19.550,00 m²​, cadastrada no Sistema de Gerenciamento de Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) sob o  Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 1389.014119.500-0 oriundo da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA), Não Operacional (NOP), referente a parte da via férrea, ramal marítimo, que passa pela poligonal situada nos Bairros Centro, Moura Brasil e Praia de Iracema, Município de Fortaleza/CE, integrante da Zona Especial de Interesse Social 1 (ZEIS 1), registrada sob a matrícula nº 66.637, do Cartório da 3ª Zona de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Fortaleza-CE;

h) Elaboração de Estudos e Diretrizes para regularização fundiária da área localizada na COMUNIDADE AREAL, medindo 455.180 m², núcleo urbano informal situado no Bairro Aerolândia, Município de Fortaleza-CE, prevendo beneficiar aproximadamente 700 (Setecentas) famílias;

i) Elaboração de Estudos e Diretrizes para regularização fundiária da área localizada no POÇO DA DRAGA, medindo 34.502,02 m², localizada no Bairro Centro, Município de Fortaleza-CE, núcleo urbano informal com aproximadamente 340 imóveis com previsão de beneficiar 371 (Trezentas e setenta e uma) famílias, inserida nas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) prioritárias, não possuindo matrícula individualizada;

j) Elaboração de Estudos e Diretrizes para regularização fundiária da área denominada COUTO FERNANDES, pertencente anteriormente à extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA), sendo posteriormente transferida à Companhia Brasileira de Trens Urbanos. Na área existem 903 imóveis nos quais residem aproximadamente 1011 (Mil e onze) famílias, estando o terreno registrado sob a matrícula nº 88.771, do Cartório da 3ª Zona de Registro de Imóveis da Comarca e Município de Fortaleza-CE; e 

k) Elaboração de Estudos e Diretrizes para regularização fundiária da área denominada COMUNIDADE CASTELO ENCANTADO, situada no bairro Cais do Porto, não dispondo de matrícula no registro imobiliário.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II – PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Ao conjunto de medidas visando a regularizar assentamentos organizados ao arrepio da lei, incluindo a titulação aos seus ocupantes, dá-se o nome de regularização fundiária. 

A definição foi adotada, na órbita federal, pela  Lei nº 11.977,  de 7 de julho de 2009, que dispôs sobre  o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas,  a teor do artigo 46, abaixo transcrito:

(...)

"CAPÍTULO III

DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE ASSENTAMENTOS URBANOS

Seção I

Disposições Preliminares

Art. 46.  A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado."

A Lei Federal nº 11.977, de 7 de julho de 2009 foi parcialmente revogada pela Medida Provisória nº 759, de 22 de dezembro de 2016, convertida posteriormente na Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho 2017, que passou a tratar integralmente a regularização fundiária urbana e rural. Com efeito, a nova lei revogou, entre outros dispositivos legais, todo o Capítulo III  da Lei nº 11.977, de 2009, que abarcava as regras sobre regularização fundiária  de assentamentos urbanos, a teor do artigo 109:

(...)

"TÍTULO IV

DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 109 - Ficam revogados:

(...)

IV - o Capítulo III da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009;”  

O legislador, a exemplo do anterior, definiu a regularização fundiária como um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes, denominando-a de "Reurb", conforme artigo 9º, da Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, verbis:

a) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

"TÍTULO II

DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Seção I

Da Regularização Fundiária Urbana

Art. 9º   Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes. 

§ 1º   Os poderes públicos formularão e desenvolverão no espaço urbano as políticas de suas competências de acordo com os princípios de sustentabilidade econômica, social e ambiental e ordenação territorial, buscando a ocupação do solo de maneira eficiente, combinando seu uso de forma funcional."

Nesse diploma foram delimitados os objetivos a serem perseguidos por todos os entes federativos, na forma do artigo 10 da Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana:

b) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

"TÍTULO II

DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Seção I

Da Regularização Fundiária Urbana

Art. 10.  Constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: 

I - identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior; 

II - criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes; 

III - ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados; 

IV - promover a integração social e a geração de emprego e renda; 

V - estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; 

VI - garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas; 

VII - garantir a efetivação da função social da propriedade; 

VIII - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;

IX - concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo; 

X -  prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais;  

XI - conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher; 

XII - franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária." 

A regularização fundiária ficou circunscrita a duas modalidades distintas, como previsto no artigo 13:

“Art. 13. A Reurb compreende duas modalidades:

I - Reurb de Interesse Social (Reurb-S) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal; e (grifou-se)

II - Reurb de Interesse Específico (Reurb-E) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso I deste artigo.

A diferença entre as modalidades, como se infere, reside na condição econômica dos beneficiários, vale dizer: pessoas declaradas de baixa renda,  ou não, lembrando que o artigo 95,  da Lei Federal nº 13.456, de 2017, alterou o Decreto-Lei Federal nº 1.876, de 15 de julho de 1981,  que  dispôs sobre o conceito de carência ou baixa renda, alertando-se para a exceção incluída no parágrafo 5º, do artigo 1º :

c) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

"TÍTULO III

DOS PROCEDIMENTOS DE AVALIAÇÃO E ALIENAÇÃO DE IMÓVEIS DA UNIÃO

(...)

Art. 95.  O Decreto-lei 1.876, de 15 de julho de 1981 , passa a vigorar com as seguintes alterações: 

“Art. 1º (...)

§ 2º Considera-se carente ou de baixa renda, para fins da isenção disposta neste artigo, o responsável por imóvel da União que esteja devidamente inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), ou aquele responsável, cumulativamente:

I - cuja renda familiar mensal seja igual ou inferior ao valor correspondente a cinco salários mínimos; e

II - que não detenha posse ou propriedade de bens ou direitos em montante superior ao limite estabelecido pela Receita Federal do Brasil, para obrigatoriedade de apresentação da Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda Pessoa Física. (grifou-se)

(...)

§ 5º A exigência de que trata o inciso II do § 2º  deste artigo, não se aplica aos beneficiários da Reurb-S.” (NR)

“Art. 2º. são isentas do pagamento de laudêmio as transferências de bens imóveis dominiais pertencentes à União."

Uma vez conhecidos o instituto jurídico, suas modalidades, bem como o público alvo da regularização em apreço, insta agora perquirir acerca das fases do procedimento:

d) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

"CAPÍTULO III

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Seção I

Disposições Gerais

Art. 28.  A Reurb obedecerá às seguintes fases: 

I - requerimento dos legitimados; 

II - processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes; 

III - elaboração do projeto de regularização fundiária; 

IV - saneamento do processo administrativo;   

V - decisão da autoridade competente, mediante ato formal, ao qual se dará publicidade; 

VI - expedição da CRF pelo Município; e 

VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada. 

Parágrafo único.  Não impedirá a Reurb, na forma estabelecida nesta Lei, a inexistência de lei municipal específica que trate de medidas ou posturas de interesse local aplicáveis a projetos de regularização fundiária urbana."

O processo administrativo da "Reurb" é instaurado a partir do requerimento dos legitimados relacionados no artigo 14, aos quais a norma facultou a possibilidade de promoveram todos os atos necessários à regularização fundiária, compreendendo o requerimento dos atos de registro:

e) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

"TÍTULO II

DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

(...)

Seção II

Dos Legitimados para Requerer a Reurb

Art. 14.  Poderão requerer a Reurb: 

I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; 

II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana; 

III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; 

IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e 

V - o Ministério Público.  

§ 1º  Os legitimados poderão promover todos os atos necessários à regularização fundiária, inclusive requerer os atos de registro. (grifou-se)

§ 2º  Nos casos de parcelamento do solo, de conjunto habitacional ou de condomínio informal, empreendidos por particular, a conclusão da Reurb confere direito de regresso àqueles que suportarem os seus custos e obrigações contra os responsáveis pela implantação dos núcleos urbanos informais.  

§ 3º O requerimento de instauração da Reurb por proprietários de terreno, loteadores e incorporadores que tenham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou os seus sucessores, não os eximirá de responsabilidades administrativa, civil ou criminal."

Após o requerimento e respectiva instauração, caberá aos Municípios onde se encontram localizados os núcleos urbanos informais, dentre outras atividades, a de classificar as modalidades de processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária e emitir a CRF, como determina o artigo 30:

f) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

CAPÍTULO III

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Seção I

Disposições Gerais

(...)

Art. 30.  Compete aos Municípios nos quais estejam situados os núcleos urbanos informais a serem regularizados: 

I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb; 

II - processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária; e

III - emitir a CRF."

Não obstante ser permitido aos legitimados para requerer a "Reurb" praticarem atos tendentes à regularização, é atribuição do Município proceder às buscas necessárias para determinar a titularidade dos domínio dos imóveis e  notificar os titulares de domínio, os responsáveis pela implantação do núcleo urbano informal, os confinantes e os terceiros eventualmente interessados, para, querendo, apresentar impugnação eis , eis que o legislador excluiu outros possíveis responsáveis ao se valer  das locuções verbais "deverá proceder " e "caberá notificar":

g) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

"CAPÍTULO III

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Seção I

Disposições Gerais

(...)

Art. 31.  Instaurada a Reurb, o Município deverá proceder às buscas necessárias para determinar a titularidade do domínio dos imóveis onde está situado o núcleo urbano informal a ser regularizado.

§ 1º   Tratando-se de imóveis públicos ou privados, caberá aos Municípios notificar os titulares de domínio, os responsáveis pela implantação do núcleo urbano informal, os confinantes e os terceiros eventualmente interessados, para, querendo, apresentar impugnação no prazo de trinta dias, contado da data de recebimento da notificação." 

Ressalte-se, de outra banda,  que a "Reurb" somente será instaurada por decisão do Município:

h) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

"CAPÍTULO III

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Seção I

Disposições Gerais

(...)

Art. 32.  A Reurb será instaurada por decisão do Município, por meio de requerimento, por escrito, de um dos legitimados de que trata esta Lei. (grifou-se)

Parágrafo único. Na hipótese de indeferimento do requerimento de instauração da Reurb, a decisão do Município deverá indicar as medidas a serem adotadas, com vistas à reformulação e à reavaliação do requerimento, quando for o caso." 

Infere-se, portanto, que nem todos os atos da regularização são cometidos aos demais legitimados para requerer a "Reurb".

Uma vez deferida a instauração,  compete também ao  Município elaborar o projeto de regularização fundiária, se a área for titularizada por particular.  Se a área, no entanto, for de titularidade de outro entre público, pode recair sobre o ente público ou o Município promotor ou o Distrito Federal,  a responsabilidade de elaborar o projeto de regularização fundiária nos termos do ajuste que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária (art. 33),  sendo o seu conteúdo  delimitado pelo artigo 35,  vejamos:

i) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

"CAPÍTULO III

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Seção I

Disposições Gerais

(...)

Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município aprovar o projeto de regularização fundiária, do qual deverão constar as responsabilidades das partes envolvidas.

Parágrafo único. A elaboração e o custeio do projeto de regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial obedecerão aos seguintes procedimentos:

I - na Reurb-S:

a) operada sobre área de titularidade de ente público, caberão ao referido ente público ou ao Município promotor ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar o projeto de regularização fundiária nos termos do ajuste que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária; e (grifou-se)

b) operada sobre área titularizada por particular, caberão ao Município ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar e custear o projeto de regularização fundiária e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária;

(...)

Seção II

Do Projeto de Regularização Fundiária

Art. 35.  O projeto de regularização fundiária conterá, no mínimo:

I - levantamento planialtimétrico e cadastral, com georreferenciamento, subscrito por profissional competente, acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), que demonstrará as unidades, as construções, o sistema viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais elementos caracterizadores do núcleo a ser regularizado; 

II - planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas, quando for possível;

III - estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica, urbanística e ambiental; 

IV - projeto urbanístico;

V - memoriais descritivos;

VI - proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso;

VII - estudo técnico para situação de risco, quando for o caso; 

VIII - estudo técnico ambiental, para os fins previstos nesta Lei, quando for o caso;

IX - cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião da aprovação do projeto de regularização fundiária; e

X - termo de compromisso a ser assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma físico definido no inciso IX deste artigo.

Parágrafo único.  O projeto de regularização fundiária deverá considerar as características da ocupação e da área ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos, além de identificar os lotes, as vias de circulação e as áreas destinadas a uso público, quando for o caso.  

A próxima etapa, será o pronunciamento conclusivo sobre o processamento administrativo da Reurb:

j) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

"CAPÍTULO III

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

(...)

Seção III

Da Conclusão da Reurb

Art. 40.  O pronunciamento da autoridade competente que decidir o processamento administrativo da Reurb deverá:

I - indicar as intervenções a serem executadas, se for o caso, conforme o projeto de regularização fundiária aprovado;

II - aprovar o projeto de regularização fundiária resultante do processo de regularização fundiária; e

III - identificar e declarar os ocupantes de cada unidade imobiliária com destinação urbana regularizada, e os respectivos direitos reais." 

Parece-nos pelas atribuições cometidas no artigo 40 incumbir ao Município a decisão sobre o processamento administrativo da Reurb.

Aprovada, a regularização,  segue-se a expedição  da certidão de regularização fundiária pelo Município (CRF), (artigo 28, inciso, VI ), que deverá ser, juntamente com o projeto de regularização, registrado no Registro de Imóveis competente:

k) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

"CAPÍTULO III

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

(...)

Seção III

Da Conclusão da Reurb

Art. 41.  A Certidão de Regularização Fundiária (CRF) é o ato administrativo de aprovação da regularização que deverá acompanhar o projeto aprovado e deverá conter, no mínimo:   

I - o nome do núcleo urbano regularizado; 

II - a localização;

III - a modalidade da regularização;   

IV - as responsabilidades das obras e serviços constantes do cronograma;  

V - a indicação numérica de cada unidade regularizada, quando houver;

VI - a listagem com nomes dos ocupantes que houverem adquirido a respectiva unidade, por título de legitimação fundiária ou mediante ato único de registro, bem como o estado civil, a profissão, o número de inscrição no cadastro das pessoas físicas do Ministério da Fazenda e do registro geral da cédula de identidade e a filiação.

CAPÍTULO IV

DO REGISTRO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Art. 42.  O registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado será requerido diretamente ao oficial do cartório de registro de imóveis da situação do imóvel e será efetivado independentemente de determinação judicial ou do Ministério Público.  

Parágrafo único.  Em caso de recusa do registro, o oficial do cartório do registro de imóveis expedirá nota devolutiva fundamentada, na qual indicará os motivos da recusa e formulará exigências nos termos desta Lei.

(...)

Art. 44.  Recebida a CRF, cumprirá ao oficial do cartório de registro de imóveis prenotá-la, autuá-la, instaurar o procedimento registral e, no prazo de quinze dias, emitir a respectiva nota de exigência ou praticar os atos tendentes ao registro. 

§ 1º  O registro do projeto Reurb aprovado importa em:

I - abertura de nova matrícula, quando for o caso;

II - abertura de matrículas individualizadas para os lotes e áreas públicas resultantes do projeto de regularização aprovado; e

III - registro dos direitos reais indicados na CRF junto às matrículas dos respectivos lotes, dispensada a apresentação de título individualizado. 

§ 2º   Quando o núcleo urbano regularizado abranger mais de uma matrícula, o oficial do registro de imóveis abrirá nova matrícula para a área objeto de regularização, conforme previsto no inciso I do § 1^o  deste artigo, destacando a área abrangida na matrícula de origem, dispensada a apuração de remanescentes. 

(...)

Art. 49.  O registro da CRF será feito em todas as matrículas atingidas pelo projeto de regularização fundiária aprovado, devendo ser informadas, quando possível, as parcelas correspondentes a cada matrícula.  

(...)

Art. 51.  Qualificada a CRF e não havendo exigências nem impedimentos, o oficial do cartório de registro de imóveis efetuará o seu registro na matrícula dos imóveis cujas áreas tenham sido atingidas, total ou parcialmente.  

Parágrafo único.  Não identificadas as transcrições ou as matrículas da área regularizada, o oficial do cartório de registro abrirá matrícula com a descrição do perímetro do núcleo urbano informal que constar da CRF e nela efetuará o registro.

Art. 52.  Registrada a CRF, será aberta matrícula para cada uma das unidades imobiliárias regularizadas."   

Se a regularização for promovida sobre um bem público, o artigo 17 preceitua o seguinte:

l) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

CAPÍTULO II

DOS INSTRUMENTOS DA REURB

Seção I

Disposições Gerais

(...)

Art. 17.  Na Reurb-S promovida sobre bem público, o registro do projeto de regularização fundiária e a constituição de direito real em nome dos beneficiários poderão ser feitos em ato único, a critério do ente público promovente.  

Parágrafo único.  Nos casos previstos no caput deste artigo, serão encaminhados ao cartório o instrumento indicativo do direito real constituído, a listagem dos ocupantes que serão beneficiados pela Reurb e respectivas qualificações, com indicação das respectivas unidades, ficando dispensadas a apresentação de título cartorial individualizado e as cópias da documentação referente à qualificação de cada beneficiário."

Os instrumentos jurídicos utilizados no âmbito da regularização fundiária urbana encontram-se discriminados no artigo 15, porém, a lista não é exaustiva , já que o dispositivo admite outros que também se apresentem adequados aos fins almejados com a intervenção: 

m) Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017

(Dispõe sobre a regularização fundiária e urbana e dá outras providências)

(...)

CAPÍTULO II

DOS INSTRUMENTOS DA REURB

Seção I

Disposições Gerais

"Art. 15.  Poderão ser empregados, no âmbito da Reurb, sem prejuízo de outros que se apresentem adequados, os seguintes institutos jurídicos:

I - a legitimação fundiária e a legitimação de posse, nos termos desta Lei;

II - a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), dos arts. 9º  a 14 da Lei  nº 10.257, de 10 de julho de 2001, e do art. 216-A da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973;

III - a desapropriação em favor dos possuidores, nos termos dos §§ 4º e 5º do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil);

IV - a arrecadação de bem vago, nos termos do art. 1.276 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil);

V - o consórcio imobiliário, nos termos do art. 46 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001; 

VI - a desapropriação por interesse social, nos termos do inciso IV do art. 2º da Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962; 

VII - o direito de preempção, nos termos do inciso I do art. 26 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001; 

VIII - a transferência do direito de construir, nos termos do inciso III do art. 35 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001;

IX - a requisição, em caso de perigo público iminente, nos termos do § 3^o  do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil);

X - a intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular, nos termos do art. 40 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979;

XI - a alienação de imóvel pela administração pública diretamente para seu detentor, nos termos da alínea f do inciso I do art. 17 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993;

XII - a concessão de uso especial para fins de moradia;

XIII - a concessão de direito real de uso;

XIV - a doação; e

XV - a compra e venda."

Na esfera das normas infralegais, o Decreto Federal nº 9.310, de 15 de março de 2018, instituiu normas gerais e os procedimentos aplicáveis a regularização fundiária urbana:

​

"TÍTULO I

DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

 Art. 1º Ficam instituídos as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana - Reurb, a qual abrange as medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação dos seus ocupantes.

§ 1º Os Poderes Públicos formularão e desenvolverão, no espaço urbano, as políticas de suas 

(...)

CAPÍTULO II

DOS INSTRUMENTOS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

Seção I

Disposições gerais

 Art. 10. Na Reurb-S, promovida sobre bem público, o registro projeto de regularização fundiária e a constituição de direito real em nome dos beneficiários poderão ser feitas em ato único, a critério do Poder Público promovente.

§ 1º Na hipótese a que se refere o caput, serão encaminhados ao cartório de registro de imóveis o instrumento indicativo do direito real constituído, a listagem dos ocupantes que serão beneficiados pela Reurb e as suas qualificações, com a indicação de suas unidades, dispensada a apresentação de título cartorial individualizado e de cópias da documentação referente à qualificação de cada beneficiário.

(...)

CAPÍTULO III

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

 

Seção I

Disposições gerais

Art. 23. Compete aos Municípios nos quais estejam situados os núcleos urbanos informais a serem regularizados e ao Distrito Federal:

 I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb;

 II - processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária; e

 III - emitir a CRF.

 § 1º Na Reurb requerida pela União ou pelos Estados, a classificação prevista no inciso I do caput será de responsabilidade do ente federativo instaurador.

 § 2º O Município ou o Distrito Federal deverá classificar e fixar, no prazo de cento e oitenta dias, uma das modalidades da Reurb ou indeferir, fundamentadamente, o requerimento.

 § 3º A inércia do Município ou do Distrito Federal implicará a fixação automática da modalidade de classificação da Reurb indicada pelo legitimado em seu requerimento e o prosseguimento do procedimento administrativo da Reurb, sem prejuízo de futura revisão da classificação pelo Município ou pelo Distrito Federal, por meio de estudo técnico que a justifique.

 Art. 24. Instaurada a Reurb, o Município ou o Distrito Federal deverá proceder às buscas necessárias para determinar a titularidade do domínio dos imóveis onde está situado o núcleo urbano informal a ser regularizado.

(...)

Art. 26. Instaurada a Reurb, compete ao Município ou ao Distrito Federal aprovar o projeto de regularização fundiária, do qual deverão constar as responsabilidades das partes envolvidas.

 § 1º A elaboração e o custeio do projeto de regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial obedecerão aos seguintes procedimentos:

 I - na Reurb-S:

 a) operada sobre área de titularidade de ente público, caberá ao referido ente público ou ao Município ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar o projeto de regularização fundiária, nos termos do ajuste que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária; e

(...)

§ 4º Quando a área a ser regularizada for pública, termo de compromisso poderá ser celebrado entre o Poder Público titular e o Poder Público municipal ou distrital para fins de elaboração do projeto de regularização fundiária e implantação da infraestrutura essencial, dos equipamentos comunitários e das melhorias habitacionais previstas nos projetos de regularização fundiária. (grifou-se)

(...)

TÍTULO II

DOS PROCEDIMENTOS PARA A AVALIAÇÃO E A ALIENAÇÃO DOS IMÓVEIS DA UNIÃO

Art. 98-A. Os procedimentos para a Reurb promovida em áreas da União serão regulamentados em ato específico da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, sem prejuízo da eventual adoção de procedimentos e instrumentos previstos para a Reurb. (Incluído pelo Decreto nº 9.597, de 2018)

 Art. 99. Na hipótese de imóveis destinados à Reurb-S cuja propriedade da União ainda não se encontre regularizada junto ao cartório de registro de imóveis competente, a abertura de matrícula poderá ser realizada por meio de requerimento da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, dirigido ao oficial do referido cartório, acompanhado dos seguintes documentos:

 I - planta e memorial descritivo do imóvel, assinados por profissional habilitado perante o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura ou o Conselho de Arquitetura e Urbanismo, condicionados à apresentação da ART ou do RRT, quando for o caso; e

 II - ato de discriminação administrativa do imóvel da União para fins de Reurb-S, a ser expedido pela Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

 § 1º O oficial do cartório de registro de imóveis deverá, no prazo de trinta dias, contado da data de protocolo do requerimento, fornecer à Superintendência do Patrimônio da União no Estado ou no Distrito Federal a certidão da matrícula aberta ou os motivos fundamentados para a negativa da abertura, hipótese para a qual deverá ser estabelecido prazo para que as pendências sejam supridas.

 § 2º O disposto no caput não se aplica aos imóveis da União submetidos a procedimentos específicos de identificação e demarcação, os quais continuam submetidos às normas pertinentes.

 Art. 100. Os procedimentos para a transferência gratuita do direito real de uso ou do domínio pleno de imóveis da União no âmbito da Reurb-S, inclusive aqueles relacionados à forma de comprovação dos requisitos pelos beneficiários, serão regulamentados em ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

 Art. 101. Ficam a União e as suas autarquias e fundações autorizadas a transferir aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal as áreas públicas federais ocupadas por núcleos urbanos informais, para que estes promovam a Reurb nos termos da Lei nº 13.465, de 2017, observado o disposto neste regulamento quando se tratar de imóveis de titularidade de fundos."

Como visto, o Decreto Federal nº 9.310, de 15 de março de 2018, no artigo 98-A,   estabeleceu que os procedimentos para a Reurb promovida em áreas da União serão regulamentados em ato específico da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, sem prejuízo da eventual adoção de procedimentos e instrumentos previstos para a Reurb. 

Pois bem, a Portaria nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, da extinta Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (atualmente Secretaria do Patrimônio da União - SPU) expediu normas e procedimentos para a Regularização Fundiária Urbana - REURB em áreas da União, cadastradas ou não, conforme previsto na Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, complementarmente ao disciplinado no Decreto Federal nº 9.310, de 15 de março de 2018.

Da norma se extraem os seguintes dispositivos:

"DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

(...)

Art. 4º A REURB em áreas da União poderá acontecer de forma direta ou indireta, sendo:

I - direta: a SPU é a responsável pelas ações necessárias à titulação ao(s) ocupante(s); e

II - indireta: a SPU delega a um agente intermediário as ações necessárias à titulação do(s) ocupante(s).

§ 1º Na possibilidade prevista no inciso II do caput, o agente intermediário poderá realizar a titulação do (s) ocupantes (s), por delegação expressa da SPU, desde que seja um dos legitimados para promover os atos da REURB, conforme art. 14, §1º, da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017.

§ 2º Na REURB promovida em áreas da União de forma indireta, com fundamento no art. 109-B do Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018 (*), os procedimentos administrativos do agente intermediário deverão ser autorizados pela SPU por meio de:

I - Formalização contratual com base nos instrumentos previstos na legislação patrimonial; ou

II - Acordos de cooperação técnica ou instrumentos congêneres.

Art. 5º A classificação da modalidade da REURB em áreas da União obedecerá ao disposto no § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, quais sejam:

I - REURB de Interesse Social (REURB-S), destinada aos ocupantes com renda familiar mensal de até 05 salários mínimos e que não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural; e (grifou-se)

II - REURB de Interesse Específico (REURB-E), destinada aos ocupantes que não se enquadrem em REURB-S.

Art. 6º Na REURB em áreas da União, promovida de forma indireta, após a condução dos trabalhos técnicos com a consequente aprovação do projeto de regularização fundiária e geração das matrículas, deverá o agente intermediário:

I - Repassar para a SPU os dados relativos aos novos imóveis que originaram do parcelamento para fins de controle patrimonial e registro no sistema de cadastro da SPU, quando necessário;

II - Encaminhar a listagem dos beneficiários contendo informações sobre os lotes, as matrículas e as respectivas classificações nas modalidades da REURB; e

III - Fazer conhecer aos beneficiários das ações que os imóveis são originalmente da União.

§ 1º No caso de REURB-S, ainda que o instrumento de titulação seja a doação, os imóveis gerados pelo parcelamento e os respectivos beneficiários deverão ser informados à SPU para fins de controle patrimonial e fiscalização de cumprimento dos encargos.

§ 2º No caso de REURB-E, a transferência de direitos aos ocupantes somente se dará após assinatura do contrato de compra e venda do imóvel ou de outro instrumento cabível e o seu respectivo registro no cartório de registro de imóveis.

§ 3º Quando da REURB promovida de forma indireta em área da União restarem unidades imobiliárias desocupadas, as matrículas correspondentes a estas unidades deverão ser geradas em nome da União, salvo disposição contratual em contrário.

Art. 7º Na REURB em áreas da União serão considerados ocupantes regulares dos imóveis a que referem o § 1º do art. 2º desta portaria, aqueles que comprovarem a efetiva ocupação e a existência de vínculo com a SPU, com órgãos extintos ou aqueles cujo patrimônio seja gerido pela SPU, na forma das legislações patrimonial e/ou específicas

(*Art. 109-B. Os procedimentos necessários à promoção da Reurb em áreas da União sob a gestão da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que não tenham como agente promotor a própria União, serão antecedidos pela formalização da transferência da área ou pela celebração de acordo de cooperação técnica ou de instrumento congênere entre a referida Secretaria e os interessados na promoção da Reurb. (Incluído pelo Decreto nº 9.597, de 2018))

DA REURB-S EM ÁREAS DA UNIÃO

Art. 8º No âmbito da Reurb-S em áreas da União poderão ser usados os seguintes instrumentos de destinação:

I - Concessão de uso especial para fins de moradia - CUEM, nos termos da Medida Provisória nº 2.220/2001, da Lei nº 9.636/1998, e da Lei nº 10.257/2001;

II - Autorização de uso para comércio, nos termos do art. 9º da Medida Provisória nº 2.220/2001;

III - Concessão de direito real de uso - CDRU, nos termos do Decreto-Lei nº 271/1967, da Lei nº 11.952/2009 e da Lei nº 9.636/1998;

IV - Cessão, nos termos do Decreto-Lei nº 9.760/1946 e da Lei nº 9.636/1998, na seguinte modalidade:

a) sob regime de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU, nos termos do Decreto-Lei nº 271/1967, da Lei nº 9.636/1998 e da Lei n° 10.257/2001;

V - Doação, nos termos da Lei nº 9.636/1998; e

VI - Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB de Interesse Social - CAT-REURB-S, nos termos do art. 86 da Lei nº 13.465/2017.

Art 9º Os imóveis cadastrados na SPU, enquadrados nos Grupos 1 e 2 de que tratam o art. 3º desta portaria, poderão ser transferidos gratuitamente pela União, por meio de Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB de Interesse Social - CAT-REURB-S, aos ocupantes de baixa renda que, por qualquer título, os utilizem regularmente para fins de moradia até 22 de dezembro de 2016 e que estejam isentos do pagamento de qualquer valor, na forma da legislação patrimonial e dos cadastros da SPU, conforme previsto no art. 86 da Lei nº 13.465/2017.

§ 1º A transferência gratuita prevista no caput poderá ser:

I - Solicitada pelo ocupante que se enquadre nos requisitos previstos no § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, por meio de requerimento no sítio eletrônico da SPU; e

II - Promovida por iniciativa da SPU.

§ 2º A transferência gratuita de que trata o caput somente poderá ser concedida uma única vez por beneficiário.

§ 3º A avaliação prévia do imóvel e a prévia autorização legislativa específica não se configuram como condição para a transferência gratuita de que trata o artigo.

§ 4º O procedimento para a emissão de CAT-REURB-S dispensa a emissão de portarias autorizativas.

§ 5º Em ambos os casos previstos nos incisos I e II do § 1º, o enquadramento nos requisitos deverá ser comprovado por meio da atualização do cadastro socioeconômico do ocupante, devendo ser anexada documentação que comprove as informações prestadas.

§ 6º Para emissão da CAT-REURB-S é indispensável a apresentação de todos os documentos obrigatórios indicados no sítio eletrônico da SPU.

§ 7º Caso seja necessário, a SPU poderá solicitar informações e documentos complementares ao ocupante.

§ 8º É vedado ao beneficiário da CAT-REURB-S alienar o imóvel transferido por um prazo de 05 anos, conforme o disposto no §4º, I, do art. 31 da Lei 9.636/1998.

§ 9º Nos casos em que não for possível a alienação do domínio pleno, a CAT-REURB-S poderá transferir direitos substantivos por meio da Concessão de Direito Real de Uso nos termos do art. 87 da Lei nº 13.465/2017.

§ 10º Nos casos tratados no § 9º, em caso de falecimento do beneficiário final, o direito sobre o imóvel é transferível aos herdeiros, por sucessão legitima ou testamentária, nos termos do art. 7º, §4, do Decreto-Lei nº 271/1967.

Art. 10 Na hipótese de imóveis destinados à REURB-S, cuja propriedade da União ainda não se encontre regularizada nos cartórios de registros de imóveis competentes, poderão ter a abertura da matrícula realizada por meio de requerimento da SPU, dirigido ao oficial do cartório, acompanhado dos seguintes documentos, nos termos previstos no art. 88 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017:

I - Planta e memorial descritivo do imóvel, assinados por profissional habilitado perante o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA) ou o Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), condicionados à apresentação da Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) ou do Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), quando for o caso; e

II - Ato de discriminação administrativa do imóvel da União para fins de REURB-S, a ser expedido pela SPU.

Parágrafo único. O ato de discriminação deverá ser emitido pelo Superintendente do Patrimônio da União nos Estados e no Distrito Federal, fazendo constar o título aquisitivo do imóvel e tendo como anexo a documentação inerente à respectiva forma de aquisição, nos termos da Instrução Normativa SPU n° 22/2017, ou normativo que vier a substituí-la.

Art. 11 A solicitação feita pelo interessado, cujo imóvel ocupado se enquadre nos Grupos 1 ou 2, de que tratam o art. 3º desta portaria, dará origem ao processo administrativo.

§ 1º Reunidas todas as informações exigidas, a CAT-REURB-S deverá ser emitida em nome do ocupante pela Superintendência do Patrimônio da União.

§ 2º Nos imóveis do Grupo 2, previamente à emissão da CAT-REURB-S, a SPU deverá providenciar a abertura da matrícula no Cartório de Registro de Imóveis.

§ 3º Após a sua emissão, a CAT-REURB-S deverá ser encaminhada ao Cartório de Registro de Imóveis para registro da transferência na matrícula.

§ 4º O ocupante deverá ser notificado da decisão da SPU para que acompanhe junto ao cartório a transferência do imóvel ou, em caso de indeferimento, possa apresentar recurso.

§ 5º O prazo para apresentação de recurso será de 10 dias.

§ 6º Após o registro na matrícula, o Oficial do Cartório de Registro de Imóveis notificará a SPU sobre a efetivação da transferência do imóvel ao particular, informando o número da matrícula do imóvel e o seu Registro Imobiliário Patrimonial (RIP), o qual deverá constar da CAT-REURB-S, em cumprimento ao parágrafo único do art. 87 da Lei nº 13.465, 11 de julho de 2017.

§ 7º A transferência deverá ser registrada no sistema de cadastro da SPU para fins de controle.

§ 8º Deverá ser dada publicidade à CAT-REURB-S com a publicação do extrato no Diário Oficial da União.

Art. 12 Notificada pelo Município nos termos do §1º do art. 31 da lei 13.465/2017, a SPU deverá levantar as informações cadastrais relativas à área com fins a determinar a situação dominial do imóvel.

§ 1º A SPU deverá informar o Município que a REURB nas áreas da União somente poderá ser feita mediante celebração de acordo de cooperação técnica, ou de instrumento congênere, ou ainda, por meio da transferência formal da área ao Município.

§ 2º Nos casos em que o Município não tiver interesse na celebração de ACT ou na transferência formal da área, a SPU deverá impugnar o processo de REURB.

§ 3º A SPU deverá solicitar ao Município os documentos previstos no inciso II do art. 35 da lei 13.465/2017.

§ 4º Nos casos previstos neste artigo, a titulação dos beneficiários de baixa renda poderá ser feita por meio da legitimação fundiária.

§ 5º A legitimação fundiária nas áreas da União poderá ser reconhecida diretamente pelo Município quando este tiver firmado acordo de cooperação técnica ou de instrumento congênere, dispensada a necessidade de doação do imóvel para o Município.

§ 6º Nos casos em que não for possível a titulação via legitimação fundiária, registrado o projeto de regularização fundiária, o Município deverá solicitar a abertura das matrículas em nome da União nos termos do caput do art. 54 da Lei nº 13.465/2017.

§ 7º Na REURB promovida de forma indireta também é possível a alienação de parcelas do imóvel quando a finalidade for a execução, por parte do donatário, de projeto de assentamento de famílias carentes ou de baixa renda, na forma do disposto no § 3º do 31 da Lei nº 9.636, de 15 maio de 1998.

§ 8º Os imóveis pertencentes aos Grupos 03 e 04 poderão ser regularizados via legitimação fundiária nos termos deste artigo, observado o disposto no art. 9º, §2º, da Lei nº 13.465/2017.

(...)

DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 17. Os imóveis da União enquadrados em quaisquer dos Grupos referidos no art. 3º desta portaria, localizados em terrenos de marinha, fora da faixa de segurança e da faixa de fronteira, poderão ter o domínio pleno alienado, desde que obedecidos os requisitos estabelecidos pela Lei 13.240/2015, em especial os contidos em seu art. 8º.

Parágrafo único. Os imóveis descritos no caput, pertencentes aos Grupos 3 e 4 e enquadrados em REURB-S, poderão ser regularizados por meio de legitimação fundiária.

Art. 18. Nos casos de REURB indireta, a SPU deverá fazer constar nos contratos de transferência, acordos de cooperação técnica ou instrumentos congêneres a obrigação de que o agente intermediário faça constar em todo material de divulgação a informação de que a regularização fundiária ocorreu em área da União, com o apoio do Governo Federal.

Art. 19. Quando não for possível a transferência do imóvel para algum dos beneficiários da REURB-E promovida em áreas da União, por desenquadramento, deverá manter ou inscrever o favorecido como ocupante perante a SPU, conforme o disposto no art. 108 do Decreto nº 9310/2018.

§ 1º No caso previsto no caput, deverá ser observado o disposto no art. 5º da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015, e no inciso I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

§ 2º Permanecerá a cargo da SPU avaliar os critérios de conveniência e oportunidade para aplicação do estabelecido no caput deste artigo, uma vez que a inscrição de ocupação é instrumento precário."

 Delimitado o contexto jurídico da regularização fundiária em que se admite a REURB em áreas da União de forma indireta por meio da celebração de Acordos de Cooperação técnica, vejamos, agora, as normas jurídicas que se ocupam do acordo de cooperação técnica propriamente dito.

III.1 - ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA. ADEQUAÇÃO DO INSTITUTO JURÍDICO AO CASO CONCRETO.

Cumpre asseverar que o fato de o presente ajuste ser celebrado entre entes federativos e não envolver repasse de recursos financeiros, afasta, desde logo, a utilização das  parcerias denominadas Convênio, Contrato de Repasse e Termo de Execução Descentralizada (regulamentados pelo Decreto Federal nº 6.170, de 25 de julho de 2007 e Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016),  dos Contratos de Gestão estabelecidos na Lei nº 9.637, de 15 de maio 1998, dos Termos de Parceria com fundamento na Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, das Parcerias Público-Privadas regulamentadas pela Lei Federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 e dos Acordos de Cooperação e Termos de Colaboração e de Fomento, regulamentados pela Lei Federal nº 13.019, de 31 de julho de 2014.

No ordenamento jurídico pátrio, não há, exatamente, definição normativa no que toca aos ajustes celebrados entre órgãos ou entidades da Administração Pública que reúnam interesses convergentes, sem transferência de recursos financeiros entre os órgãos/entidades partícipes. Nada obstante, verifica-se, no âmbito de diversos entes da Administração Pública, razoável consenso no sentido de uniformizar a nomenclatura do documento a ser produzido (Acordo de Cooperação Técnica ou simplesmente Acordo de Cooperação) aplicando-se, no que couber, ante a ausência de regramento legal específico regulamentando a celebração dos acordos de cooperação, a disciplina contida na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Nesse desiderato, a revista Boletim de Licitações e Contratos, em consonância com o artigo 116, caput, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho 1993, indica que os acordos de cooperação técnica são espécies do gênero convênio lato sensu, verbis: 

"Os denominados acordos de cooperação técnica, mútua etc. são espécies do gênero convênio, embora mais simplificadas, nas quais os partícipes colaboram para alcançar os objetivos propugnados. Os ajustes desta natureza são, em regra, formalizados por meio de termos que contenham o objeto, as condições em que se dará a cooperação, as responsabilidades e os demais que se fizerem necessários. Observarão, no mais, e no que couber, o disposto no art. 116 da Lei de Licitações". (NDJ Editora, Ano XXII, n° 06, junho de 2009, Questões práticas, p. 605/606).

Já o artigo 2º, inciso VIII-A, da Lei Federal nº 13.019, de 31 de julho de 2014, ao regular o regime jurídico das parceiras entre Poder Público e Organizações da Sociedade Civil, define Acordo de Cooperação como o "instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros". Portanto, embora estabelecida para aquele diploma especializado, teve-se uma delimitação normativa da definição de Acordo de Cooperação e uma de suas principais características: não efetivar transferência de recursos financeiros.

No mesmo sentido, a Câmara Permanente de Convênios da Procuradoria-Geral da União, por meio do Parecer nº 15/2013 (NUP nº 00407.001856/2013-52), conceituou Acordo de Cooperação como sendo o “instrumento jurídico formalizado entre órgãos e entidades da Administração Pública ou entre estes e entidades privadas sem fins lucrativos, com o objetivo de firmar interesse na mútua cooperação técnica, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, do qual não decorra obrigação de repasse de recursos entre os partícipes”.

Logo, verifica-se que o Acordo de Cooperação, assim como o Convênio, envolve a conjugação de esforços para a realização de objetivos comuns, todavia, apresenta particularidades que o distingue de outros instrumentos celebrados pela Administração Pública, como acentuado no Parecer nº 00195/2018/CONJUR-MD/CGU/AGU, de 02 de abril de 2018: "diferentemente do contrato, os envolvidos (partícipes) não se vinculam, tecnicamente, por obrigações, mas sim por compromissos ou responsabilidades. Na prática, os entes signatários se comprometem a agir, no âmbito de suas competências e titularidades, de forma a atingir um determinado objetivo comum, não havendo uma sanção necessária aplicável em caso de descumprimento do pactuado".

Importante destacar que o Acordo de Cooperação visa concretizar a articulação das competências e titularidades próprias dos partícipes, sem criar novas competências aos seus entes, tão somente promovendo a atuação articulada dos parceiros envolvidos, garantindo assim, a concretização do princípio da eficiência, consagrado na Constituição Federal de 1988.

No tocante aos requisitos necessários para a formalização do ajuste, deve órgão assessorado atentar para o parágrafo 1º do artigo 116 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que  enumera as informações mínimas que deverão constar no Plano de Trabalho dos convênios, acordos ou ajustes celebrados por órgãos ou entidades da Administração Pública. in verbis:

                        a) Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993

(...)

Capítulo VI

DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

“Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidade da Administração.” 

§ 1º  A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas; (destacou-se)

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador."

Considerando que no âmbito do ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA não haverá transferência de recursos financeiros entre os partícipes segundo CLÁUSULA OITAVA (SEI nº 34816793), a minuta do PLANO DE TRABALHO (SEI nº 34816793) deverá observar o disposto nos incisos I, II, III e VI do parágrafo 1º do artigo 116 da Lei Federal nº 8.666/93, apresentando, para tanto, identificação do objeto a ser executado,  metas a serem atingidas, etapas ou fases de execução e  previsão de início e fim da execução do objeto, bem como da conclusão das etapas ou fases do programa, se for o caso, incumbindo ao órgão assessorado a análise técnica consistente, referente às razões de sua propositura, os objetivos e a adequação à missão institucional dos órgãos partícipes, guardando pertinência com a obrigações a serem assumidas.

De modo geral, as cláusulas da minuta do ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA e os itens da minuta do PLANO DE TRABALHO parecem atender às exigências do dispositivo legal citado anteriormente e, no que concerne ao prazo de vigência do ajuste (inciso VI), o mesmo deve ser estipulado levando-se em consideração a natureza e a complexidade do objeto, as metas estabelecidas e o tempo necessário para sua execução, havendo possibilidade de eventual prorrogação, mantida a linha de entendimento da Orientação Normativa AGU nº 44, de 26 de fevereiro de 2014, no sentido de que as hipóteses e os prazos não estão adstritos àqueles típicos dos instrumentos contratuais previsto no artigo 57 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, mas às respectivas metas previstas no ajuste.

Todavia, não há na Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993 elementos claros que tracem a distinção entre um Acordo e um Contrato, de modo que é necessário recorrermos aos ensinamentos doutrinários de Hely Lopes Meirelles, em sua memorável obra Direito Administrativo Brasileiro. 28ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2003, página nº 386, o qual aborda diferenças entre o Convênio (espécie de acordo) e o Contrato:

“Convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato as partes têm interesses diversos e opostos; no convênio os partícipes têm interesses comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato há sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatários), uma que pretende o objeto do ajuste (a obra, o serviço, etc), outra que pretende a contraprestação correspondente (o preço, ou qualquer outra vantagem), diversamente do que ocorre no convênio, em que não há partes, mas unicamente partícipes com as mesmas pretensões.” (grifou-se)

Na mesma direção manifestou-se o eminente Ministro Mário Pacini, no processo TCU nº 001.582-5, publicado no Diário Oficial da União (DOU) de 18/09/85, citado pelo professor Carlos Pinto Coelho Motta, em sua obra Eficácia nas Licitações e Contratos. 9ª Ed. atualizada e ampliada. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, in verbis:

“Grosso modo, pode-se dizer que a distinção mais precisa entre o contrato e o convênio é quanto à reciprocidade de obrigações (bilateralidade). Enquanto no Contrato uma das partes se obriga a dar, fazer ou não fazer alguma coisa, mediante pagamento previamente acertado (caso mais comum nos contratos de compra e venda, para não nos alongarmos na extensa doutrina dos contratos), no Convênio os interesses são comuns e a contraprestação em dinheiro não precisa existir. O que se faz é ajuste de mútua colaboração para atingimento de objetivo comum.” (destacou-se)

Maria Sylvia Zanella Di Pietro em sua memorável obra jurídica  Direito Administrativo^[2] pontua o seguinte sobre os aspectos que distinguem o Convênio (espécie de Acordo) e o Contrato:

(...)

"8

Contrato Administrativo

(...)

8.12 CONVÊNIO

O convênio não constitui modalidade de contrato, embora seja um dos instrumentos de que o Poder Público se utiliza para associar-se com outras entidades públicas ou com entidades privadas.

Define-se o convênio como forma de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração.

O convênio tem em comum com o contrato o fato de ser um acordo de vontades. Mas é um acordo de vontades com características próprias. Isto resulta da própria Lei nº 8.666/93, quando, no art. 116, caput, determina que suas normas se aplicam aos convênios “no que couber”. Também a nova Lei de Licitações tem aplicação aos convênios, “no que couber”, conforme determina o artigo 184. Se os convênios tivessem natureza contratual, não haveria necessidade dessas normas.

As diferenças que costumam ser apontadas entre contrato e convênio são as seguintes:

a) no contrato, os interesses são opostos e contraditórios, enquanto no convênio são recíprocos; por exemplo, em um contrato de compra e venda, o vendedor quer alienar o bem para receber o melhor preço e o comprador quer adquirir o bem pagando o menor preço; no convênio, também chamado de ato coletivo, todos os participantes querem a mesma coisa;

 

b) os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e se reúnem, por meio de convênio, para alcançá-los; por exemplo, uma universidade pública – cujo objetivo é o ensino, a pesquisa e a prestação de serviços à comunidade – celebra convênio com outra entidade, pública ou privada, para realizar um estudo, um projeto, de interesse de ambas, ou para prestar serviços de competência comum a terceiros; é o que ocorre com os convênios celebrados entre Estados e entidades particulares tendo por objeto a prestação de serviços de saúde ou educação; é também o que se verifica com os convênios firmados entre Estados, Municípios e União em matéria tributária para coordenação dos programas de investimentos e serviços públicos e mútua assistência para fiscalização dos tributos respectivos e permuta de informações;

 

c) no convênio, os partícipes objetivam a obtenção de um resultado comum, ou seja, um estudo, um ato jurídico, um projeto, uma obra, um serviço técnico, uma invenção etc., que serão usufruídos por todos os partícipes, o que não ocorre no contrato;

 

d) no convênio, verifica-se a mútua colaboração, que pode assumir várias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imóveis, de know-how e outros; por isso mesmo, no convênio não se cogita de preço ou remuneração, que constitui cláusula inerente aos contratos;

 

e) dessa diferença resulta outra: no contrato, o valor pago a título de remuneração passa a integrar o patrimônio da entidade que o recebeu, sendo irrelevante para o repassador a utilização que será feita do mesmo; no convênio, se o conveniado recebe determinado valor, este fica vinculado à utilização prevista no ajuste; assim, se um particular recebe verbas do poder público em decorrência de convênio, esse valor não perde a natureza de dinheiro público, só podendo ser utilizado para os fins previstos no convênio; por essa razão, a entidade está obrigada a prestar contas de sua utilização, não só ao ente repassador, como ao Tribunal de Contas;

 

f) nos contratos, “as vontades são antagônicas, se compõem, mas não se adicionam delas resultando uma terceira espécie (vontade contratual, resultante e não soma) – ao passo que nos convênios, como nos consórcios, as vontades se somam, atuam paralelamente, para alcançar interesses e objetivos comuns” (cf. Edmir Netto de Araújo, 1992:145); (os destaques não constam do original)

 

g) em decorrência disso, há uma outra distinção feita por Edmir Netto de Araújo (1992:146): “a ausência de vinculação contratual, a inadmissibilidade de cláusula de permanência obrigatória (os convenentes podem denunciá-lo antes do término do prazo de vigência, promovendo o respectivo encontro de contas) e de sanções pela inadimplência (exceto eventuais responsabilidades funcionais que, entretanto, são medidas que ocorrem fora da avença)”.

Perfilhando o mesmo entendimento o ensinamento de Lucas Rocha Furtado em sua obra Curso de Direito Administrativo, adiante transcrito:

"Capítulo 6

Contrato Administrativo

(...)

6.6 Outros acordos de vontade

6.6.1 Convênios celebrados pelo Poder Público

(...)

Faz-se nítida a distinção entre convênio e contrato pelo fato de se reconhecer que este último objetiva realizar interesses diversos e opostos entre os participantes: de um lado o objeto do contrato (o serviço, obra ou fornecimento a serem executados) e, do outro, a contraprestação correspondente, ou seja, o preço a ser pago.

No convênio, presume-se regime de mútua cooperação. O executor tem interesse em prestar o serviço que lhe compete realizar em razão da afinidade de objetivos entre as partes convenentes. Assim, como condição para a existência do convênio, tem-se que seu objeto deve representar objetivo comum das partes, o qual, uma vez atingido, possa ser usufruído por ambas. 

O que mais caracteriza o convênio, e neste ponto ele é particular, é ele ser instrumento de que se vale o Poder Público para realizar objetivos de interesse comum com outros órgãos ou entidades administrativas ou mesmo com particulares. A principal característica do convênio consiste na busca de objetivos comuns. Para melhor entendermos a distinção, podemos comparar um convênio de cooperação técnica, por exemplo, com um contrato de prestação de serviços. Neste, um dos contratantes presta o serviço e o outro o remunera pelos serviços prestados. No convênio, ao contrário, as partes buscam a realização do mesmo fim. O Tribunal de Contas da União, por exemplo, procurando o aperfeiçoamento das suas atividades, celebra com os seus congêneres dos Estados e dos Municípios convênios para a troca de informações. Temos, vê-se pelo exemplo, atuações paralelas. (grifou-se)

 (...)

A distinção entre convênios e contrato é importante porque, não obstante os convênios sejam disciplinados, subsidiariamente, pelas regras previstas na Lei nº8.666/93, efetivamente, a celebração de convênios não exige a prévia realização de licitação. O convênio é firmado entre dois ou mais entre em vista seu interesse comum, e apenas se suas respectivas expectativas individuais estiverem atendidas. Esse é o aspecto caracterizador do convênio. Tratando-se de interesses comuns e atendimento das expectativas individuais, não há que se falar em “melhor proposta”, mas apenas em rateio de custos e benefícios entre todos os partícipes. Daí porque não se faz licitação para a celebração de convênios.”

No âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU) há manifestação consubstanciada no PARECER n. 00061/2020/DECOR/CGU/AGU (NUP: 08657.031176/2020-52), que aborda com muita propriedade os Acordos de Cooperação Técnica, sua natureza, características e outros temas correlatos, motivo pelo qual reputo relevante transcrever os seguintes fragmentos:

(...)
 

"Os acordos de cooperação técnica são instrumentos congêneres a convênios, disciplinados pelo art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, no qual os partícipes conjugam esforços institucionais para fins de execução de objeto de competência comum ou concorrente, tudo em prol do alcance de interesse público cuja consecução é reciprocamente associada às atribuições legais dos partícipes, sempre mediante ausência de rapasse de recursos.

Acerca da matéria, a Consultoria-Geral da União, por sua Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres, exarou o Parecer nº 5/2019/CNCIC/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação, postos no sequencial 9 a 12 do NUP 0688.000718/2019-32, posteriormente complementado pelo Parecer nº 1/2020/CNCIC/CGU/AGU (seq. 236) e subsequentes Despachos de aprovação, os quais bem delimitam os contornos jurídicos incidentes sobre os acordos de cooperação técnica e os adequados termos para a juridicidade de sua regular pactuação.

Por sua clareza e aplicabilidade ao caso, seguem trechos relevantes do Parecer nº 5/2019/CNCIC/CGU/AGU, aos quais se recomenda observância:

“Do Acordo de Cooperação Técnica  

3. O Acordo de Cooperação Técnica é um dos instrumentos que a Administração Pública se utiliza para realizar parcerias com outros entes públicos, visando à união de esforços para o alcance de um objetivo comum, baseado no interesse público.

4. Assim como ocorre em relação aos Convênios, costuma-se afirmar na doutrina que, diferente dos contratos, tais relações têm como elo de ligação a colaboração dos partícipes para o atingimento de um interesse convergente, enquanto aqueles são interesses contrapostos, com objetivos individualizados de cada parte. O Acordo de Cooperação se distingue do convênio por não ser possível a transferência de recurso financeiro, de forma que a contribuição de cada um é feita mediante a prática de atos materiais, que se inserem nas respectivas competências. 

5. Neste sentido, Marçal Justem Filho¹ traz uma definição de convênio, que também pode ser aplicada ao acordo de cooperação, nos seguintes termos:

“(...)

é instrumento de realização de um determinado e específico objetivo, em que os interesses não se contrapõem – ainda que haja prestações específicas e individualizadas, a cargo de cada partícipe. A assunção de deveres destina-se a regular a atividade harmônica de sujeitos integrantes da Administração Pública, que buscam a realização de um mesmo e idêntico interesse público”

6. O ilustre doutrinador afirma que o objetivo que determina o convênio ou acordo de cooperação técnica é a vontade entre entidades públicas em que há convergência de interesses levando a uma atuação igualmente convergente, ou seja, de colaboração dos convenentes na busca de uma finalidade comum, verificado nos autos, devidamente materializado na assinatura conjunta do plano de trabalho pelas autoridades envolvidas no acordo.

7. Desta forma, define-se o Acordo de Cooperação Técnica como sendo um instrumento que viabiliza  a cooperação entre entidades da Administração Pública, na consecução de um objetivo que congregue um interesse público e recíproco entre as partes.

8. Com base em tais características, os pressupostos para a formação da avença seriam: a) a configuração do interesse recíproco na execução de um objeto; e b) a obtenção do interesse público. Neste contexto, a formação, assim como a manutenção do ajuste depende da vontade dos envolvidos em comungar esforços, com a possibilidade de se retirar da relação a qualquer momento, continuando responsável assim como auferindo vantagens pelo tempo que participou.

9. Ademais, pode-se afirmar que o resultado a ser alcançado deve ser oriundo do somatório de esforços e do exercício de atribuições específicas de cada partícipe, que as desenvolve de acordo com as capacidades, utilizando-se de recursos próprios, assim como dos bens, pessoal e a expertise.

10. De tal particularidade, exsurge a necessidade de, na minuta do instrumento, constar que não haverá transferência de recursos financeiros entre os partícipes para a execução do Acordo Cooperação Técnica, devendo todas as  despesas necessárias à plena consecução do objeto acordado serem custeadas por recursos próprios, e, em se tratando de ente público, por dotações específicas constantes nos orçamentos de cada um dos partícipes.

11. Do mesmo modo, como os serviços decorrentes do acordo são prestados em regime de cooperação mútua, não cabe aos partícipes qualquer remuneração pela prestação, assim como o instrumento não deve ser utilizado com desvio de finalidade para promover a cessão de servidores públicos. Admite-se que haja o compartilhamento de servidor, mas apenas por prazo determinado e para o desenvolvimento de atividade específica, sem o afastamento das suas funções.

12. Quanto aos partícipes da relação, podem ser entes da Administração Pública de todas as esferas, em relação aos quais, não há que se exigir a regularidade fiscal, eis que tal exigência da Lei Complementar nº 101/2000 é destinada para os instrumentos em que há transferência de recursos. 

13. Considerando a necessidade de haver reciprocidade, caberá à Administração aferir a compatibilidade das atribuições a serem assumidas com os seus instrumentos de instituição e regência, haja vista a necessidade de certificação de que os objetivos se conformam com a missão institucional, assim como as obrigações assumidas estão inseridas no rol de competências.

Dos Requisitos para Celebração

14. Os acordos de cooperação estão enquadrados na legislação nacional como instrumentos congêneres aos convênios. Nestes moldes, a previsão normativa está assentada no art.116 da Lei nº 8.666/93, a qual exige que a celebração seja precedida de elaboração e aprovação de plano de trabalho, o qual será proposto pelo ente interessado, conforme adiante se transcreve:

“Art. 116.  Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

 I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.” [sem destaque no original]

15. O dispositivo legal em comento explicita que ao Acordo de Cooperação devem ser aplicáveis as exigências da Lei nº 8.666/93, sempre que compatível. Significa, pois, que primeiramente deve ser aferido se a realização do objeto depende das especificações contidas no próprio objeto. Ademais, deve-se fazer o temperamento das exigências da lei em referência, haja vista que o seu mote principal é garantir a isonomia de participação dos interessados em prestarem serviços ou fornecerem bens à Administração pelos quais serão remunerados, o que não se verifica no instrumento ora analisado.

16. Com efeito, no acordo de cooperação, não haverá qualquer tipo de remuneração, não havendo dispêndio de recurso público financeiro, de modo que, em regra, podem ser aplicáveis alguns conceitos ali previstos; a vedação quanto ao prazo de vigência indeterminado; a previsão quanto à possibilidade de prorrogação e de alteração do instrumento, guardadas as especificidades, a designação de agente para acompanhar e fiscalizar a execução, dentre outros.

17. Específico quanto ao prazo de prorrogação, pode-se afirmar que o Acordo de Cooperação não está adstrito ao limite do art.57 da Lei nº 8.666/93, vez que a motivação da norma em comento está relacionada à vinculação do orçamento ao exercício financeiro, que não tem qualquer influência no presente, pois não há transferência de recurso.

18. Em relação ao plano de trabalho, nada mais é que a concretização do planejamento da forma como será executado o objeto e alcançado o resultado do acordo de cooperação. Desta forma, é peça fundamental e, portanto, deve contemplar elementos mínimos que demonstrem os meios materiais e os recursos necessários para a concretização dos objetivos, conforme definido nas metas e em conformidade com os prazos ali estampados. Neste sentido, um plano de trabalho bem elaborado contribui para a fiel execução das obrigações pelos partícipes, assim como facilita o acompanhamento e fiscalização quanto ao seu cumprimento.

19. Embora não aplicável ao acordo de cooperação, conforme será adiante detalhado, podemos, com as devidas adequações, tomar por empréstimo o conceito de plano de trabalho contido no §1º, do art.1º da Portaria Interministerial nº 424/2016, que assim o define:

XXIV - plano de trabalho: peça processual integrante dos instrumentos, que evidencia o detalhamento do objeto, da justificativa, dos cronogramas físico e financeiro, do plano de aplicação das despesas, bem como das informações da conta corrente específica, dos partícipes e dos seus representantes;

20. Em relação aos requisitos mínimos exigidos no art.116 da Lei nº 8.666/93, não se pode olvidar que são aplicáveis ao Acordo de Cooperação aqueles que guardam compatibilidade com suas características, afastando-se, portanto, os relacionados à transferência de recurso financeiro.   Assim, o plano de trabalho deve contemplar:

1.a identificação do objeto a ser executado -  deve ser descrito de forma clara, objetiva e precisa, de modo a não suscitar duplicidade de interpretações ou se adequar a objetos genéricos. Destaca-se a relevância de tal item, vez que através do mesmo deve ser possível aferir o interesse público e recíproco almejado, assim como se permite o completo delineamento das obrigações a serem assumidas pelos partícipes para atingi-lo;

2.o detalhamento de metas quantitativas e mensuráveis - necessário descrever cada uma das atividades em que se desdobra o objeto e os quantitativos a serem alcançados, externando por exemplo: (a) os recursos humanos e de infra-estrutura; (b) a existência de recursos financeiros de cada um dos envolvidos, próprios, para que as ações sejam implementadas;  (c) o atendimento mínimo dos parâmetros dos indicadores fixados em comum acordo e que servirão de base para a aferição das metas a resultados também fixados no acordo;

3.a descrição de etapas ou fases de execução - além da agregação das metas que compõem as etapas, importante que sejam estabelecidos critérios para a aferição do cumprimento, a sequência para a realização e a identificação da interdependência ou não entre as mesmas.

4.a previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas - deve ser estabelecido um prazo de vigência para o acordo de cooperação técnica que guarde compatibilidade com o planejamento da sua execução, considerando as metas e etapas acordadas.

21. Nestes termos, a celebração do Acordo de Cooperação deve ser devidamente instruída com o plano de trabalho, contemplando os requisitos mencionados, já devidamente aprovado e certificado pela área técnica do órgão assessorado. 

Da Designação de Gestores para os Acordos de Cooperação Técnica

22. Determina o artigo 67 caput da Lei 8.666/1993 que a execução dos contratos deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração:

Art. 67.  A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.

23. Conforme já mencionado dantes, é recomendável, com base na previsão do caput do artigo 116 da LLCA que se exija a designação de agente para acompanhar e fiscalizar a execução do acordo. Em se tratando de parceria, objetiva-se que a atuação seja direcionada para corrigir ou aperfeiçoar atividades realizadas pelos partícipes que possam comprometer o resultado buscado.

24. Nesta senda, revela-se necessária a designação de gestores nos acordos de cooperação técnica , ou seja,  pessoa física formalmente indicada no instrumento firmado, a fim de promover a administração e a coordenação dos aspectos envolvidos na formalização, na execução e no relatório de cumprimento acordo de cooperação técnica. 

Da Publicidade e Controle de Resultados

25. Considerando os princípios que regem a Administração Pública, dentre os quais a publicidade, a fim de possibilitar a transparência das ações, o Acordo de Cooperação Técnica, em conformidade com o parágrafo único do art.61 da Lei nº 8.666/93, deve ser publicado no Diário Oficial da União.

26. Embora não exista prestação de contas relativa a recursos públicos, é recomendável que os partícipes instituam a obrigação de apresentação de relatório conjunto, visando aferir os resultados alcançados na parceria e o cumprimento das obrigações.

Da Inaplicabilidade do Decreto nº 6.170/2007 e da Portaria Interministerial CGU/MF/MP nº424/2016

27. Conquanto o Acordo de Cooperação seja um instrumento que guarda similitude com vários aspectos do convênio, ao mesmo não se aplicam as disposições contidas no Decreto nº 6.170/2007 e na Portaria Interministerial CGU/MF/MP n º 424/2016, haja vista que tais instrumentos normativos se destinam a regular as relações jurídicas entre entes públicos que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OGU).

28. Apesar do exposto, nada impede que a Administração se utilize de algumas regras procedimentais contidas em tais dispositivos, desde que compatíveis com a sua natureza, como por exemplo, as hipóteses de rescisão, denúncia e extinção do ajuste; os conceitos referentes ao objeto, metas, plano de trabalho, termo aditivo, os critérios de escolha para definição do ente com o qual será celebrado o acordo de cooperação, quando houver mais de um interessado.

...

CONCLUSÃO

36. Em síntese, a formalização de Acordos de Cooperação Técnica depende:

A) da certificação que o objeto a ser executado atende ao interesse público e recíproco dos partícipes;

B) da certificação quanto à natureza jurídica do ente que irá celebrá-lo com a Administração Pública Federal, a fim de se aferir as atribuições para o cumprimento do objeto e a necessidade ou não de instauração do procedimento de seleção;

C) da elaboração e aprovação prévia do plano de trabalho, o qual deverá conter todos os requisitos técnicos necessários à realização do objeto, bem como para aferição do alcance do resultado.”

Nestes termos, recomenda-se, de logo, que a minuta de plano de trabalho e de acordo de cooperação técnica acostada a estes autos (seq. 15, p. 44/55) observe as premissas postas no referenciado Parecer nº 5/2019/CNCIC/CGU/AGU, e que, se possível, o órgão assessorado também utilize os modelos de plano de trabalho e de minuta de acordo de cooperação técnica aprovados no âmbito da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres e disponíveis no sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União (http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/774221), inclusive para fins de adaptar a minuta às recomendações que serão expostas nos tópicos subsequentes desta manifestação.

No caso concreto, o Acordo de Cooperação Técnica, além das normas especificas sobre regularização fundiária,  encontra amparo, em princípio,  no artigo 116 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, na esteira das considerações contidas no Parecer Jurídico acima reproduzido.

Ademais,  a Lei Federal nº 9.636, de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, autoriza o Poder Executivo a firmar convênios, conforme dispositivo abaixo:

"CAPÍTULO I

DA REGULARIZAÇÃO E UTILIZAÇÃO ORDENADA

Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada." (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020)

Conquanto o artigo 1º diga respeito à celebração de Convênios, e não especificamente à celebração Acordo de Cooperação Técnica (e contratos com a iniciativa privada), o  Acordo de que se trata, tal como o Convênio,  constitui instrumento que viabiliza  a cooperação entre entidades da Administração Pública, na consecução de um objetivo que congregue um interesse público e recíproco entre as partes.

Ressalte-se, ainda,  que o artigo 4º inserido na  Seção I do Capitulo I da referida Lei, que  regula matéria sobre  convênios e contratos,  reforça a permissão inserida no artigo 1º, sob a condição de  serem  observadas as instruções que regulamentam a matéria, a fim de que os entes políticos e a iniciativa privada possam firmar, mediante convênios ou contratos com a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, compromisso para executar ações de demarcação, de cadastramento, de avaliação, de venda e de fiscalização de áreas do patrimônio da União, assim como para o planejamento, a execução e a aprovação dos parcelamentos urbanos e rurais, ou seja:

​

"CAPÍTULO I

DA REGULARIZAÇÃO E UTILIZAÇÃO ORDENADA

SEÇÃO I

Da Celebração de Convênios e Contratos

Art. 4º Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e a iniciativa privada, a critério da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, observadas as instruções que regulamentam a matéria, poderão firmar, mediante convênios ou contratos com essa Secretaria, compromisso para executar ações de demarcação, de cadastramento, de avaliação, de venda e de fiscalização de áreas do patrimônio da União, assim como para o planejamento, a execução e a aprovação dos parcelamentos urbanos e rurais." 

Saliento que o inciso III do artigo 4º prescreve que tais ajustes deverão ser registrados na matrícula do imóvel, quando o caso:

III - os contratos e convênios firmados em conformidade com o disposto no caput deste artigo deverão ser registrados nas matrículas dos imóveis;

As ações conjuntas entre os entes federativos são estimuladas nas disposições contidas na Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.517, de 2 de março de 2021, em que um dos objetivos do Programa SPU+ é ampliar a relação institucional com outros entes nas esferas estadual e municipal, visando à gestão compartilhada e o interesse comum na preservação dos bens públicos, sobretudo a preservação ambiental do litoral brasileiro (artigo 2º, XV):

(...)

"Art. 2º O Programa SPU+ terá como premissas a inovação, a modernização e a transformação da gestão e governança do patrimônio imobiliário da União, visando atingir os seguintes objetivos:

(...)

XV - ampliar a relação institucional com outros entes nas esferas estadual e municipal, visando a gestão compartilhada e o interesse comum na preservação dos bens públicos, sobretudo a preservação ambiental do litoral brasileiro."

III.2 - COMPETÊNCIA DA SPU-CE EM CELEBRAR O ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA (ACT).

Quanto a assinatura do Acordo de Cooperação Técnica, constata-se que tal atribuição está inserida na competência do Superintendente da SPU-CE, em consonância com o artigo 44, incisos I e II, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO IV

DAS ATRIBUIÇÕES DOS DIRIGENTES E DEMAIS OCUPANTES DE CARGOS EM COMISSÃO

(...)

Art. 44. Aos Superintendentes incumbem:

I - programar as ações de identificação, cadastramento, avaliação, incorporação, registro, destinação, fiscalização, cobrança, arrecadação de receitas, organização de recursos humanos e logísticos sob sua responsabilidade;

II - aprovar propostas, assinar acordos ou termos de cooperação técnica que não envolvam repasse de recurso sobre o patrimônio da União em seus respectivos Estados, organizando, documentando e arquivando as informações e documentos arregimentados;" (grifou-se)

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência^[3][4]enquanto elemento do ato administrativo.

III.3 - ANÁLISE DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL.

III.3.1 - SOLICITAÇÃO​ DO MUNICÍPIO.

Por intermédio do Ofício nº 253/2023-GABSEC/HABITAFOR, de 24 de fevereiro de 2023 (SEI nº 31973122), a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Habitacional do Município de Fortaleza-CE solicitou à SPU-CE adoção de providências para fins de regularização fundiária de interesse social nos núcleos urbanos informais que especifica, situados em áreas de domínio da União.

III.3.2 - ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA (ACT).

O processo está instruído com a minuta do ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA (SEI nº 34816793) cujo objeto consiste na implementação das atividades e projetos necessários à Regularização Fundiária de Interesse Social (REURB-S) e de Interesse Específico (REURB-E), assim como atividades necessárias à regularização cartorial e cadastral das áreas previstas na CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO

III.3.3 - PLANO DE TRABALHO.

Também consta da instrução processual a minuta do Plano de Trabalho (SEI nº 34816793).

III.4 - MINUTA DO ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA  (ACT).

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Acordo de Cooperação Técnica  (SEI nº 34816793).

Em relação a tal questão, vislumbra-se que a minuta está alinhada às diretrizes estabelecidas na Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.517, de 2 de março de 2021. Entretanto, objetivando aprimorar a redação, proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Ceará (SPU-CE) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões):

a) na EMENTA: Após a locução "Município de Fortaleza" excluir o fragmento "REPRESENTADA NESTE ATO PELA SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO CEARÁ";

b) no PREÂMBULO: Nas linhas 4 e 5 suprimir em razão de duplicidade o fragmento "neste ato representado por seu Superintendente, conforme competência disposta"

c) na CLÁUSULA SEXTA:

c.1) No título da CLÁUSULA, colocar o vocábulo "DOS" no singular (DO), de modo que a redação fique dessa forma: "DAS OBRIGAÇÕES DO PARTÍCIPE 2"

c.2) As OBRIGAÇÕES (RESPONSABILIDADES) previstas nos itens I e V e IV e VIII estão em DUPLICIDADE, devendo ser adotada providência para sanar tal inconsistência, com a correção, inclusive, da numeração dos itens remanescentes;

c) na CLÁUSULA DÉCIMA NONA - DA CONCILIAÇÃO E DO FORO:

c.1) Considerando o avento do Decreto Federal nº 13.328, de 1º de janeiro de 2023, que aprovou a estrutura regimental da Advocacia-Geral da União (AGU),  nas linhas 4 e 5 substituir  "Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal - CCAF" por "Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal  - CCAF";

c.2) Na SUBCLÁUSULA ÚNICA: Nas linhas 2 e 3 substituir o fragmento "Foro da Justiça Federal, Seção  Judiciária de Fortaleza - CE", por "Foro da Subseção Judiciária de Fortaleza, Seção Judiciária do Ceará".

Recomendo a SPU-CE realizar a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.

Com relação às autoridades que assinarão o documento representando os partícipes, é necessária a juntada de cópia dos respectivos atos de nomeação/designação aos cargos ocupados e que lhes atribuem competência para realizá-lo em nome dos respectivos Entes Federativos.

Em relação a publicação resumida do Acordo de Cooperação Técnica e de seus aditamentos na imprensa oficial, condição indispensável para sua eficácia, deverá ser providenciada pela Administração até o 5º (quinto) dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de 20 (vinte) dias daquela data, nos termos do artigo 61, parágrafo único, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

III.5 - MINUTA DO PLANO DE TRABALHO.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Plano de Trabalho (SEI nº 34816793).

Quanto a tal aspecto e visando aperfeiçoar a redação, proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Ceará (SPU-CE) observar, caso repute pertinente, a(s) seguinte(s) orientação(ões):

a) no ITEM 3.  DIAGNÓSTICO: Na linha 1 excluir a vírgula existente após a expressão "Acordo de Cooperação Técnica" face a inadequação da pontuação no contexto frasal; e

b) no ITEM 5.  JUSTIFICATIVA: Na linha 15 substituir o fragmento "Secretaria de Gestão do Patrimônio da União" por "Secretaria do Patrimônio da União" em razão do Decreto Federal nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), ter previsto na estrutura organizacional daquele Ministério a SPU como órgão específico singular, conforme se depreende do artigo 2º, inciso II, alínea g).

Recomendo a SPU-CE realizar a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos na implementação das atividades e projetos necessários à Regularização Fundiária de Interesse Social (REURB-S) e de Interesse Específico (REURB-E), conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[5]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "61.", "62.", "63.", "64.", "66.", "67." e "68.", desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Ceará (SPU-CE) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura do ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA/SPU-CE Nº 01/2023 (SEI nº 34643517).

Vitória-ES., 28 de agosto de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 13326708

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739109774202301 e da chave de acesso 860606fc

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