ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00658/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04977.000842/2012-27
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO – SPU-SP/MGI
ASSUNTOS: REVERSÃO DE IMÓVEL DOADO À UNIÃO AO ENTE DOADOR
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Reversão ao Município de Barretos do imóvel constituído por terreno de 7.808,14 m², sem benfeitorias, situado na Rua Argentina, esquina da Av. Centenário da Abolição, doado para a União, por descumprimento de encargos.
III – Legislação: §1º do art. 17, da Lei nº 8.666/1993, Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023.
IV – Precedente: Orientação Normativa e-CJU/Patrimônio nº 04/2020 (NUP 00688.001091/2020-71).
V – Possibilidade desde que atendidas as recomendações aduzidas no parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria Normativa AGU nº 72/2022, a SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO – SPU-SP/MGI encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência, para análise da minuta de Termo de Reversão ao Município de Barretos do imóvel constituído por terreno de 7.808,14 m², sem benfeitorias, situado na Rua Argentina, esquina da Av. Centenário da Abolição, doado para a União, com base na Lei Municipal nº 4.636, de 16 de dezembro de 2011 (SEI 35714439), que definiu o prazo de 05 (cinco) anos para o início das obras, e de 07 (sete) anos para a conclusão da construção da Sede da 38.ª Subseção Judiciária do Estado de São Paulo no Município de Barretos, a contar da escritura pública de doação. A Lei Municipal nº 5.538, de 01/03/2018 (SEI 35714736), por sua vez, ampliou o prazo inicialmente concedido. Em virtude do não cumprimento desses encargos, a Lei Municipal nº 6.382, de 16/08/2022 (SEI 35714852) revogou a doção.
Encontram-se nos autos os seguintes documentos:
31622343 Processo 04977.000842/2012-27 15/02/2012 EXTERNO
31622344 Termo 15/01/2019 EXTERNO
31646668 Ofício 13/02/2023 SPU-SP-NUREF
31647006 Anexo 13/02/2023 SPU-SP-NUREF
31647070 Ata 13/02/2023 SPU-SP-NUREF
31796761 Parecer 17/02/2023 SPU-SP-NUREF
31797282 Contrato 17/02/2023 SPU-SP-NUREF
31797300 Despacho 17/02/2023 SPU-SP-NUREF
31805666 Formulário 17/02/2023 SPU-SP-NUREF
33646824 Laudo de Avaliação de Imóvel 94 28/04/2023 MGI-SPU-SP-SECAP-NUINC
33652943 Anexo I 28/04/2023 MGI-SPU-SP-SECAP-NUINC
33652947 Anexo II 28/04/2023 MGI-SPU-SP-SECAP-NUINC
33652953 Anexo III 28/04/2023 MGI-SPU-SP-SECAP-NUINC
33652955 Anexo IV 27/04/2023 MGI-SPU-SP-SECAP-NUINC
33755801 Despacho 04/05/2023 MGI-SPU-SP-SECAP-NUINC
34351821 Cadastro 25/05/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
34390528 Ofício 49823 26/05/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
34393212 Termo 31/03/2014 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
34419721 Despacho 29/05/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
34515645 E-mail 31/05/2023 MGI-SPU-SP-SEGEM
34518948 Despacho 31/05/2023 MGI-SPU-SP-SEGEM
34774360 Laudo de Avaliação de Imóvel 170 12/06/2023 MGI-SPU-SP-SECAP-NUINC
34774732 Despacho 12/06/2023 MGI-SPU-SP-SECAP-NUINC
35616453 Ofício 73694 11/07/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35616611 Despacho 11/07/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35673033 E-mail 13/07/2023 MGI-SPU-SP-SEGEM
35673122 Despacho 13/07/2023 MGI-SPU-SP-SEGEM
35701846 Ofício 13/07/2023 MGI-SPU-SP-COOR-SEAA
35701946 E-mail 14/07/2023 MGI-SPU-SP-COOR-SEAA
35705883 Despacho 14/07/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35714439 Lei 16/12/2011 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35714736 Lei 01/03/2018 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35714852 Lei 16/08/2022 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35717256 Apostila 14/07/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35802314 E-mail 18/07/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35843445 Cadastro 18/07/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35855343 Nota Técnica 24936 20/07/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
35876342 Minuta de Termo de Contrato 20/07/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
36286713 Despacho 04/08/2023 MGI-SPU-DEDES-CGBAP-DIDES
36356869 Ofício 86591 08/08/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
36357520 Despacho 08/08/2023 MGI-SPU-SP-SEDEP-NUBAP
Processo distribuído em 14/08/2023.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no sistema SEI. A omissão de documentos determinantes para a correta análise jurídica conclusiva e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinados pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
A Nota Técnica SEI nº 24936/2023/MGI (35855343) esclarece o objeto do presente processo:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata o presente processo de pedido de reversão de doação de imóvel cadastrado no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União SPIUnet sob o RIP nº 6209 00042.500-0, realizada pelo Município de Barretos.
2. Tal solicitação se deu em razão de descumprimento das condições estabelecidas no Contrato de Doação.
ANÁLISE
3. Trata a presente Nota Técnica de reversão de doação realizada pelo Município de Barretos à União de imóvel de natureza urbana, situado na Rua Argentina, esquina da Av. Centenário da Abolição, município de Barretos, estado de São Paulo, com a área de 7.808,14 m², sem benfeitorias, conforme cadastro no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) sob o RIP 6209 00042.500-0 (34351821).
4. Esta Superintendência recebeu da Prefeitura Municipal de Barretos solicitação de reversão (31646668) do imóvel doado à União através do Contrato de Doação com encargo (31797282) firmado em 2 de julho de 2013, às fls. 147/151 do Livro nº 25 desta Superintendência, contendo como encargo a construção da sede da 38ª Subseção Judiciária do Estado de São Paulo na cidade de Barretos. O referido contrato foi celebrado com base na Lei Municipal nº 4.636 (35714439), de 16 de dezembro de 2011, segundo a qual:
ART. 3.º - A donatária terá o prazo de 05 (cinco) anos para o início das obras, e de 07 (sete) anos para a conclusão da construção da Sede da 38.ª Subseção Judiciária do Estado de São Paulo na Cidade de Barretos, a contar da escritura pública de doação, sob pena de reversão do imóvel ao Patrimônio do Município, sem direito à indenização por eventuais benefícios implantados no mesmo.
5. Ainda, pela Lei Municipal nº 5.538 (35714736), de 1º de março de 2018, o art. 3º passou a contar com a seguinte redação:
ART. 3.º - A donatária terá o prazo de 10 (dez) anos para o início das obras, e de 12 (doze) anos para a conclusão da construção da Sede da 38.ª Subseção Judiciária do Estado de São Paulo na Cidade de Barretos, a contar da escritura pública de doação, sob pena de reversão do imóvel ao Patrimônio do Município, sem direito à indenização por eventuais benefícios implantados no mesmo.
6. Por fim, a Lei Municipal nº 6.382 (35714852), de 16 de agosto de 2022, revogou, em todos os seus termos, ambas as Leis citadas anteriormente.
7. O instrumento de doação foi registrado sob o nº 1 da Matrícula nº 59.464 (33652955), do Cartório de Registro de Imóveis de Barretos. Em seguida, o imóvel foi objeto do Termo de Entrega (34393212) firmado entre esta SPU e a Justiça Federal de 1º Grau em São Paulo em 31 de março de 2014, com a finalidade de construção e instalação da sede da 38ª Subseção Judiciária de São Paulo "Fórum da Justiça Federal em Barretos".
8. De acordo com o informado no Ofício 31646668, até meados de 2022 não houve qualquer ato no sentido de que fosse construída a Sede da 38ª Subseção Judiciária de São Paulo no imóvel e, ainda naquele ano, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região demonstrou interesse em outro imóvel para a finalidade prevista no contrato de doação, tendo o Município concordado com a transferência. Por tais razões, a Prefeitura Municipal de Barretos requereu a reversão da doação ao Município.
9. Considerando o exposto, esta SPU-SP encaminhou o Ofício SEI nº 49823/2023/MGI (34390528) à Justiça Federal - Seção Judiciária de São Paulo solicitando manifestação quanto ao requerido pela Prefeitura, bem como informando a documentação necessária para reversão do Termo de Entrega. Em resposta, foi enviado o Ofício nº 86 - DFORSP/SADM-SP/UMIN/NUAP/SUPI (35701846) contendo anexa a seguinte documentação: Relatório fotográfico e Certidão Negativa de Débitos Municipais nº 8816/2023 relativa ao imóvel.
10. Diante da documentação apresentada, foi providenciada a Apostila de Reversão do Termo de Entrega, conforme Despacho 35705883 e Apostila nº 11/2023 (35717256), bem como foi transferida e atualizada a UG do imóvel, de 090017/0000 - JUSTICA FEDERAL E 1A. INSTANCIA - SP para 170151/00001 - SPU/SP conforme tela do SPIUnet (35843445).
11. Para a reversão da doação, foi elaborado o Laudo de Avaliação de Imóvel 94 (33646824), retificado pelo Laudo de Avaliação de Imóvel 170 (34774732), pelo qual foi adotado o valor de R$ 4.800.00,00 (quatro milhões e oitocentos mil reais) para o imóvel.
[...]
Trata-se de reversão de doação de imóvel doado à União por descumprimento dos encargos estipulados em Lei Municipal.
A reversão de imóvel ao doador encontra-se prevista no §1º do art. 17, da Lei nº 8.666/1993, que dispõe:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
[...]
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)
[...]
§ 1o Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário.
Assim, como se trata de imóvel doado, por lei, pelo Município de Barretos/SP à União com a finalidade de construção da Sede da 38.ª Subseção Judiciária do Estado de São Paulo na Cidade de Barretos nos prazos estipulados, que não foram observados pela União, impõe-se a reversão pelo §1º do art. 17, da Lei nº 8.666/1993.
Além disso, cabe registrar que a reversão de imóveis doados à União já foi objeto de minucioso estudo no âmbito da e-CJU/Patrimônio, que resultou na edição da seguinte Orientação Normativa:
Orientação Normativa e-CJU/Patrimônio nº 04/2020
REVERSÃO DE IMÓVEL DOADO À UNIÃO. INADIMPLEMENTO DO ENCARGO. FORMALIZAÇÃO.
DESNECESSIDADE DE APROVAÇÃO DA AGU.
- Nos contratos de doação em que a União figure como donatária, a reversão do imóvel ao doador, pelo inadimplemento do encargo, opera-se de pleno direito, ou seja, sem necessidade de interveniência do Poder Judiciário.
- Cabe ao ente doador cobrar da donatária (União) a comprovação do cumprimento do encargo e, na sua ausência, solicitar ao Oficial de Registro o cancelamento do contrato de doação e a reversão do imóvel, mediante apresentação de prova irrefutável do descumprimento da obrigação, que deve ser obtida após procedimento administrativo em que seja garantido o contraditório e a ampla defesa.
- Em princípio, não se faz necessária a lavratura de escritura pública para a reversão do imóvel, bastando a emissão de qualquer ato formal pela União (v.g., Termo de Reversão) apto a formar a convicção do Oficial de Registro de Imóveis quanto à necessidade de averbação do cancelamento do registro de doação.
- Nas doações de imóveis privados à União, o direito de revogar em razão da inexecução do encargo é uma faculdade do doador. Simples Termo de Reversão emitido pela União sem a participação do doador, atestando o descumprimento do encargo e a eventual inexistência de interesse público na manutenção do imóvel, não pode ser considerado documento hábil a formalizar a entrega do imóvel e/ou a formar a convicção do Oficial de Registro de Imóveis quanto à possibilidade de averbação do cancelamento do registro da doação.
- A reversão do bem doado em razão do inadimplemento de encargo, como ato unilateral de resolução contratual, não se enquadra nas vedações da Lei nº 9.504/97.
A competência da Secretaria do Patrimônio da União encontra-se prevista no art. 40 e no art. 46 do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023, respectivamente:
Art. 40. À Secretaria do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
Art. 46. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:
I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, inclusive as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização em sua área de jurisdição, conforme as diretrizes da Unidade Central;
II - zelar pelos bens imóveis que estejam sob sua guarda; e
III - executar o levantamento e a verificação, no próprio local dos imóveis a serem incorporados, a preservação e a regularização dominial desses imóveis e a articulação com as entidades e instituições envolvidas.
A competência do Superintendente encontra-se definida no art. 1º e no art. 6º da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022:
Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes.
[...]
Art. 6º Fica delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União a competência para, na forma da lei, proceder a aceitação e recusa de dação em pagamento e de doação, com ou sem encargos, de bens imóveis à União.
Como esclarecido na Orientação Normativa e-CJU/Patrimônio nº 04/2020 “Em princípio, não se faz necessária a lavratura de escritura pública para a reversão do imóvel, bastando a emissão de qualquer ato formal pela União (v.g., Termo de Reversão) apto a formar a convicção do Oficial de Registro de Imóveis quanto à necessidade de averbação do cancelamento do registro de doação”.
Dito isso, recomenda-se que a minuta seja aprimorada nos seguintes aspectos:
a) que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado;
b) o preâmbulo deverá ser alterado para que passe a constar “...delegação de competência outorgada pelos art. 1° e art. 6º da portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022”;
c) na cláusula terceira deverá ser incluída a Lei Municipal nº 5.538, de 1º de março de 2018;
d) o encerramento do termo poderá ser acrescido: [...] valendo o mesmo como escritura pública por força do art. 74 do Decreto-Lei n. 9.760, de 5 de setembro de 1946 e do inciso III do art. 40 do Decreto nº 11.347, de 17 de março de 2023”.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações aduzidas no parecer, especialmente no item 22, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da Portaria Normativa CGU/AGU nº 10/2022 – Regimento Interno das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, publicada no Suplemento A do BSE Nº 50, de 14 de dezembro de 2022.
Rio de Janeiro, 15 de agosto de 2023.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04977000842201227 e da chave de acesso d9c11420