ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00677/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.107629/2021-16.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PIAUÍ - MGI/SPU/SPU-PI) E MUNICÍPIO DE TERESINA-PI.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. MINUTA DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO SOB O REGIME GRATUITO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO PARA USO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. CESSÃO DE USO. REGIME GRATUITO. RACIONALIZAÇÃO DO USO E OCUPAÇÃO DOS IMÓVEIS UTILIZADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL (APF). ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Imóvel de natureza urbana conceituado como nacional interior com área de terreno com 495,17 m² e benfeitorias com área construída de 3.114,30 m², objeto de cessão de uso.

III. Destinação: Funcionamento da Secretaria de Educação do Município de Teresina-PI.

IV. CLÁUSULA SÉTIMA, item 1 da minuta do instrumento contratual. Encargo contratual específico materializado na obrigação de realizar reforma no imóvel a ser cedido. Transmutação do regime gratuito para o regime em CONDIÇÕES ESPECIAIS.

V. Prazo de Vigência: 10 (dez) anos. Prorrogável por igual período a critério da outorgante cedente caso haja interesse do(a) outorgado(a) cessionário(a) mediante manifestação escrita com antecedência mínima de 180 (cento e oitenta) dias antes do término do prazo.

VI. Minuta do Contrato de Cessão de Uso a ser firmado com o Município de Teresina-PI. Orientações para ajuste e aprimoramento da redação. Atualização para adequar o instrumento contratual à legislação superveniente.

VII. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 64, parágrafo 3º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; Artigo 18, inciso I e parágrafo 3º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998; Artigo 2º, inciso II, alínea "a", da Portaria GM/MPOG nº 144, de 09 de julho de 2001, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

VIII. Competência do Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível     1  (GE-DESUP-2),    para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações referentes a imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000.000,00 (Dez milhões de reais). Artigo 3º, inciso II, da Portaria SEDDM/ME nº 9.239, de 20 de outubro de 2022.

IX. Dispensa de licitação. Artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Necessidade de remessa do processo à Unidade Central para ratificação da dispensa de licitação e posterior publicação do ato de dispensa na imprensa oficial, previamente à assinatura do contrato. PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (Manifestação Jurídica Referencial - MJR).

X. Valor de Referência do bem imóvel: R$ 6.850.000,00.

XI. Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Piauí, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 93237/2023/MGI, de 21 de agosto de 2023, assinado eletronicamente em 22 de agosto de 2023 (SEI nº 36721342), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS 2.0 em 22 de agosto de 2023, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito (SEI nº 31014701) a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante cedente, por meio da SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SPU), representada pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PIAUÍ (SPU-PI), e do outro lado, na qualidade de outorgado cessionário, o MUNICÍPIO DE TERESINA-PI, pessoa jurídica de direito público interno, inscrito(a) no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 06.554.869/0001-64, nesse ato representado por seu Prefeito, referente ao imóvel de domínio da União de natureza urbana conceituado como nacional interior, área de terreno com 495,17 m² (Quatrocentos e noventa e cinco metros e dezessete decímetros quadrados) e benfeitorias com área construída de 3.114,30 m² (Três mil metros, cento e quatorze decímetros e trinta centímetros quadrados), situado na Rua 24 de janeiro, nº 181, Bairro Centro Norte, Município de Teresina, Estado do Piauí, CEP nº 64.000-235, cadastrado no Sistema de Gerenciamento de Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 1219.00195.500-3, registrado sob a matrícula nº 14.641, Livro 2-AS, do Cartório do 4º Ofício de Notas e Registro de Imóveis do Município e Comarca de Teresina-PI, com prazo de vigência de 10 (dez) anos, prorrogável por igual período a critério da outorgante cedente caso haja interesse do(a) outorgado(a) cessionário(a) mediante manifestação escrita com antecedência mínima de 180 (cento e oitenta) dias antes do término do prazo, o qual será destinado para funcionamento da Secretaria de Educação do Município de Teresina-PI.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

O ordenamento jurídico contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade a determinado órgão ou entidade da Administração Pública, de forma gratuita, visando conceder-lhe benefício que entenda conveniente prestar.

A Cessão de Uso representa o contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de propriedade da União de forma privativa, quando há a necessidade de manter o domínio do bem, e a atividade a ser desenvolvida for de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. A cessão de uso não transfere direito real ao cessionário e poderá ser nos regimes gratuito, oneroso, ou em condições especiais.

A Cessão de Uso Gratuito consiste no contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de domínio da União, sem ônus, para fins específicos, quando o cessionário for entidade que exerça atividade comprovadamente de interesse público ou social, autorizado o uso em determinadas condições definidas em contrato, sendo este direito, pessoal e intransferível a terceiros.

Incumbe a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Piauí (SPU-PI), no exercício da competência discricionária,^[2][3] a qual envolve juízo de conveniência e oportunidade^[4] intrínseco à pratica do ato administrativo (decisão administrativa a ser tomada), avaliar de forma criteriosa, em observância aos princípios da razoabilidade e eficiência que norteiam a atividade administrativa, a solução mais adequada/pertinente a ser adotada no caso concreto.

A natureza da cessão de uso de imóvel de domínio (propriedade) da União, sem ônus, a outro órgão/entidade da Administração Pública é definida no artigo 64, parágrafo 3º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União:

                        a) Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946

                            (Dispõe sobre os bens imóveis da União)

"TÍTULO II

Da Utilização dos Bens Imóveis da União

CAPÍTULO I

Disposições Gerais

Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

 (...)

§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.” (grifou-se)

Esse dispositivo, contudo, deve ser harmonizado com o disposto no artigo 18, parágrafo 3º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que estabelece:

                        b) Lei Ordinária Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998

                            (Dispõe   sobre   a   regularização,  administração,  aforamento   e

                             alienação de bens imóveis de domínio da União)   

(...)

"CAPÍTULO I

DA REGULARIZAÇÃO E UTILIZAÇÃO ORDENADA

(...)

SEÇÃO VI

Da Cessão

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei 9.736, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007) - destacou-se

(...)

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato".

O Decreto Federal nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, que regulamentou a Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, prevê o seguinte:

(...)

"Art. 12.  Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:

I - posto bancário;

II - posto dos correios e telégrafos;

III - restaurante e lanchonete;

IV - central de atendimento a saúde;

V - creche; e

VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel." (grifou-se)

A Portaria GM/MPOG nº 144, de 09 de julho de 2001, ao estabelecer as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com fundamento no artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, assegura a cessão de uso gratuito de imóveis da União aos Municípios nas seguintes condições:

(...)

"Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:

(...)

II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:

a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista"; (destacou-se)

Conforme se depreende das normas anteriormente transcritas, o arcabouço legal contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de forma gratuita, visando conceder-lhe benefício que entenda conveniente prestar.

Para melhor ilustrar tal modalidade de destinação de imóvel de domínio da União, reputo relevante citar a lição de José dos Santos Carvalho Filho,^[5] abaixo transcrita:

(...)

"VIII. Gestão dos Bens Públicos

(...)

4. USO PRIVATIVO

(...)

4.6. Cessão de Uso

Cessão de uso é aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.

A grande diferença entre a cessão de uso e as formas até agora vistas consiste em que o consentimento para a utilização do bem se fundamenta no benefício coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário. O usual na Administração é a cessão de uso entre órgãos da mesma pessoal. Por exemplo: o Tribunal de Justiça cede o uso de determinada sala do prédio do foro para uso de órgãos de inspetoria do Tribunal de Contas da mesmo Estado. Ou o Secretário de Justiça cede o uso de uma de suas dependências para órgão da Secretaria de Saúde.

A cessão de uso, entretanto, pode efetivar-se também entre órgãos de entidades públicas diversas. Exemplo: o Estado cede grupo de salas situado em prédio de uma de suas Secretarias para a União instalar um órgão do Ministério da Fazenda. Alguns autores limitam a cessão de uso às entidades públicas.^[6] Outros a admitem para entidades da Administração Indireta.^[7] Em nosso entender, porém, o uso pode ser cedido também, em certos casos especiais, a pessoas privadas, desde que desempenhem atividade não lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade. Citamos, como exemplo, a cessão de uso de sala, situada em prédio público, que o Estado faz a uma associação de servidores. Ou a entidade beneficente de assistência social. Aliás, tais casos não são raros na Administração. O que nos parece importante é que tais casos sejam restritos a esse tipo de cessionários. impedindo-se que o benefício do uso seja carreado a pessoas com intuito lucrativos.

Em semelhante sentido, aliás, está definida a legislação incidente sobre imóveis pertencentes à União. Nela é prevista a cessão gratuita de uso de bens imóveis federais quando o governo federal pretende concretizar "auxílio ou colaboração que entenda prestar" (art. 64, § 3º, Decreto-lei nº 9.760/1946). Em outro diploma, admitiu-se a cessão a Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde (art. 18, I, Lei nº 9.636/1998). É verdade, todavia, que os demais entes federativos têm autonomia para estabelecer uma ou outra condição a mais. Não obstante, a legislação federal bem aponta as linhas básicas dessa forma de uso.

A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de "termo de cessão" ou "termo de cessão de uso". O prazo pode ser determinado ou indeterminado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse do bem cedido. Por outro lado, entendemos que esse tipo de uso só excepcionalmente depende de lei autorizadora, porque o consentimento se situa normalmente dentro do poder de gestão dos órgãos administrativos. Logicamente, é vedado qualquer desvio de finalidade, bem como a extensão de dependências cedidas com prejuízo para o regular funcionamento da pessoa cedente. Apesar disso, há opinião no sentido de ser exigida autorização legal quando a cessão é para entidade diversa. Com a devida vênia, a exigência não encontra eco na Constituição, por ser matéria de gestão interna do patrimônio público. Se algum ente público pretende criar tal restrição, deve fazê-lo por lei editada pelo seu próprio Poder Legislativo; no silêncio da lei, a decisão é exclusiva da Administração.

O fundamento básico da cessão de uso é a colaboração entre entidades públicas e privadas com o objetivo de atender, global ou parcialmente, a interesse coletivos. É assim que deve ser vista como instrumento de uso de bem público."

No mesmo sentido preleciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro,^[8] verbis:

(...)

"7 Da utilização privativa de bens dominicais no direito positivo brasileiro

(...)

7.3 Uso Privativo de bens imóveis da União

(...)

7.3.4 Cessão de uso

A cessão de uso estava prevista, originariamente, no Decreto-lei nº 9.760/46, cujo artigo 64 do Decreto-lei nº 9.760/46, a incluía ao lado da locação e aforamento entre os institutos hábeis para a União outorgasse o uso privativo de bens imóveis de seu patrimônio. Nos termos do § 3º do aludido dispositivo, "a cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão de utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar". Estava disciplinada pelos artigos 125 e 126 e pelo Decreto-lei nº 178, de 16.2.67, hoje substituídos por normas contidas nos artigos 18 a 21 da Lei nº 9.636/98.

Por essa lei, verifica-se que existem dois tipos de cessão de uso de bens imóveis da União:

a) a prevista no artigo 64 (ainda vigente) do Decreto-lei nº 9.760/46 e repetida no artigo 18, caput, da Lei nº 9.636/98, que se faz sempre gratuitamente, a Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde (art. 18, I), bem como a pessoas físicas ou jurídicas, que desempenhem atividade de interesse público ou social de interesse nacional, sem fins lucrativos; nessa hipótese, a outorga se faz mediante cessão de uso, pura e simplesmente;"

Neste sentido a lição de Lucas Rocha Furtado em sua obra Curso de Direito Administrativo,^[9] verbis:

(...)

"Capítulo 14

Bens públicos

(...)

14.10 Delegação de uso

(...)

14.10.4. Cessão de Uso

A cessão de uso de bens públicos é instrumento utilizado para viabilizar a cooperação entre órgãos ou entidades públicos.

Essa hipótese foi prevista no art. 64, § 3º do Decreto-lei nº 9.766/46, que ao disciplinar a utilização de bens da União dispõe, in verbis:

A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.

Assim, quando for julgado conveniente, determinado órgão poderá ceder o uso de espaços em edifícios públicos a fim de outro órgão possa desenvolver atividade que interesse às duas unidades administrativas. Seria o caso, no exemplo citado por José dos Santos Carvalho Filho,^[10] de "o Tribunal de Justiça ceder o uso de determinada sala do prédio do foro para o uso de órgão de inspetoria do Tribunal de Constas".

O instituto encontra-se disciplinado pela Lei nº 9.636/98 que estabelece as situações e condições para a cessão de imóveis públicos."

Perfilhando o mesmo entendimento o ensinamento de Floriano de Azevedo Marques Neto,^[11] litteris:

(...)

"Capítulo 3

Regime jurídico dos bens públicos

(...)

3.4 Instrumentos de conferência de uso

3.4.1 Instrumentos jurídicos para o uso privativo

(...)

3.4.1.8 Cessão

129 A cessão de uso é outro instituto muito pouco delimitado, seja no direito positivo, seja na doutrina. Em verdade, o termo cessão de uso pode ter três acepções possíveis. Uma, condizente com o que consta do artigo 18 da Lei nº 9.636/98 e que corresponde à generalidade dos instrumentos passíveis de conferir direito de uso privativo de um bem público a particular. Outra, que encontra mais respaldo na doutrina e alguma correspondência com o disposto no artigo 64, § 3º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, cuida de um tipo muito específico de instrumento de outorga do direito de uso. E ainda uma terceira, que corresponde à identificação da cessão como instrumento para a transferência do direito de uso entre entes da Administração, hipótese que também encontra respaldo no artigo 18 da Lei nº 9.636/98.

(...)

129.3 Há, ainda, uma terceira linha possível, que identifica a cessão como instrumento apto apenas à transferência do direito de uso entre órgão da Administração Pública. É o entendimento, dentre outros, de Diógenes GASPARINI, para quem a cessão "é o ato que consubstancia a transferência do uso de certo bem de um órgão (Secretaria da Fazenda) para outro (Secretaria da Justiça) da mesma pessoa política (União, Estado-Membro e Município), para que este o utilize segundo sua natureza e fim, por tempo certo ou indeterminado. É medida de colaboração entre os órgãos públicos, daí não ser remunerada e dispensar autorização legislativa. Formaliza-se por termo de cessão". Esta aplicação do instituto da cessão vem prevista para o bens imóveis da União no artigo 18, I, da Lei nº 9.636/98, que prevê também esta possibilidade para entidades sem fins lucrativos de caráter cultural, assistencial, educacional ou de saúde. Porém, no mesmo artigo 18, inciso II, esta possibilidade é alargada para além da Administração Pública, quando se prevê a hipótese de cessão também em favor de "pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional". Essa acepção é a que encontramos, por exemplo, no Decreto-Lei nº 9.760/46, que prevê ser esse o instrumento jurídico para transferência do uso de um bem dentro da administração Pública Federal."

Ao analisar minuta do Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito (SEI nº 31014701), a CLÁUSULA SÉTIMA, item 1, impõe ao(à) outorgado(a) cessionário(a) obrigação de realizar, no prazo de até 2 (dois) anos, reforma física imediata no imóvel objeto da cessão, como forma de contraprestação em razão da CESSÃO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS.

A Cessão de Uso em Condições Especiais consiste no contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de domínio da União, quando for necessário estabelecer encargos contratuais específicos ou o uso misto do imóvel, nos regimes gratuitos e oneroso simultaneamente.

A prestação de serviços, como reforma e manutenção do imóvel,  implantação de melhorias, benfeitorias e recuperação, são alguns exemplos de encargos utilizados nessa autorização, sendo contratual resolutiva. Neste caso, os serviços a serem prestados devem ser quantificados no contrato, permitindo o controle e fiscalização, desde que respeitado os procedimentos licitatórios, de acordo com o disposto na Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho 1993.

A EMENTA do Contrato prevê que a cessão de uso será no regime GRATUITO. Entretanto, o encargo contratual específico materializado na obrigação de realizar reforma no imóvel a ser cedido previsto na CLÁUSULA SÉTIMA, item 1, convola a cessão de uso para o regime em CONDIÇÕES ESPECIAIS.

III.1 - COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR A CESSÃO DE USO SOB REGIME GRATUITO.

A Medida Provisória nº 1.154, de 1º de janeiro de 2023, convertida na Lei Federal nº 14.600, de 19 de junho de 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios,  em seu artigo 32, inciso VII, inseriu a "administração do patrimônio imobiliário da União" dentre as áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI):

(...)

"CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção XV

Do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos

(...)

Art. 32. Constituem áreas de competência do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

(...)

VII - diretrizes, normas e procedimentos para a administração do patrimônio imobiliário da União;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, atribuiu à Secretaria do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

"CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS

Seção II

Dos órgãos específicos singulares

(...)

Art. 40.  À Secretaria do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de ​escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e 

as averbações junto aos cartórios competentes; (grifou-se)

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a cessão de uso de imóveis da União.

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022, da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 193, Seção 1, de 10 de outubro de 2022 (Segunda-feira), a Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a cessão de uso gratuita para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive provisória, independentemente do valor do imóvel, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações, verbis:

(...)

"Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

(...)

III - cessão de uso gratuito para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive quando provisória, independentemente do valor do imóvel; (grifou-se)

No caso concreto, tratando-se de competência subdelegada aos Superintendentes do Patrimônio da União, não há necessidade de portaria autorizativa do titular da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, sucedida pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), conforme entendimento firmado no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (item 72.), elaborado pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (CCPI/PGACPNP/PGFN), aprovado como PARECER REFERENCIAL por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2020-70), cuja cópia segue em arquivo PDF anexo a esta manifestação jurídica.

Quanto a assinatura do Contrato de Cessão de Uso sob regime Gratuito, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU-PI, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, atualmente Secretaria do Patrimônio da União (SPU), aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

CAPÍTULO I

DA CATEGORIA E FINALIDADE

Art. 1º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia tem por finalidade:

(...)

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes; 

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

(...)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;" (destacou-se)

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência^[12][13] enquanto elemento do ato administrativo.

III.2 - COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA 1 (GE-DESUP-1) PARA ANÁLISE, APRECIAÇÃO E DELIBERAÇÃO DA CESSÃO DE USO SOB REGIME GRATUITO.

Ao analisar o processo, constata-se que houve prévia submissão da proposta de destinação do bem imóvel de domínio da União ao Município de Caratinga-MG mediante Cessão de Uso sob regime gratuito ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível 1 (GE-DESUP-1) para análise, apreciação e deliberação, conforme se infere da ATA DE REUNIÃO realizada em 31 de março de 2023 (SEI nº 32942557), o qual manifestou-se favoravelmente à destinação pretendida.

A Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU):

"I - Aforamento gratuito;

II - Alienação por:

a) Doação;

b) Permuta;

c) Venda, quando a proposta estiver instruída como dispensa ou inexigibilidade de licitação; e

d) Remição de foro, exceto as enquadráveis na Portaria SPU/ME nº 7796, de 30 de junho de 2021.

III - Autorização de uso;

IV - Cessão de Uso Gratuita; (grifou-se)

V - Cessão de Uso Onerosa;

VI - Cessão em Condições Especiais;

VII - Cessão provisória;

VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;

IX - Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;

X - Declaração de Interesse do Serviço Público;

XI - Entrega;

XII - Entrega Provisória;

XIII - Guarda Provisória;

XIV - Inscrição de Ocupação;

XV - Permissão de uso;

XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;

XVII - Transferência (gratuita);

XVIII - Regularização fundiária urbana; e

XIX - Destinação de imóveis para integralização de cotas de Fundos de Investimento Imobiliário."

Com efeito, a Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, no artigo 3º, inciso III, conferiu atribuição ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível 1 (GE-DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações referentes a imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000,000,00 (Dez milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto da cessão foi adotado o valor de referência correspondente R$ 6.850.000,00 nos termos do RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA Nº 990/2023​ (SEI nº 35537829).

Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do  Grupo Especial de Destinação Supervisionada Nível 1 (GE-DESUP-1) está em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023.

III.3 - DISPENSA DE LICITAÇÃO.

O fundamento legal que ampara a cessão de uso de imóvel pertencente ao patrimônio da União para outro órgão/entidade pública, sem licitação, mediante DISPENSA DE LICITAÇÃO, está previsto no artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993:

(...)

"Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

(...)

Seção VI

Das Alienações

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

(...)

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:  

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;" (destacou-se)

No mesmo sentido a Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021, nova Lei de Licitações e Contratos, sucessora da Lei Federal nº 8.666/93, que em seu artigo 76, parágrafo 3º, inciso I, contém o seguinte preceito: 

"TÍTULO I

DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

(...)

CAPÍTULO IX

DAS ALIENAÇÕES

(...)

Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

(...)

§ 3º A Administração poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóvel, admitida a dispensa de licitação, quando o uso destinar-se a:

I - outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;" (grifou-se)

Tal entendimento foi, inclusive, corroborado na recente Manifestação Jurídica Referencial (MJR) materializada no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (itens 15 a 18), elaborado pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (CCPI/PGACPNP/PGFN), aprovado como parecer referencial por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2022-70), cuja cópia segue em arquivo PDF anexo a esta manifestação jurídica, sendo que os seguintes fragmentos transcreverei para melhor compreensão da questão envolvendo a dispensa de licitação:

(...)

"15. Quando se tratar de cessão em favor de pessoas jurídicas de direito público, nos termos do artigo 18, inciso I, da Lei nº 9.636, de 1998, mostra´se aplicável a previsão do artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ou do artigo 76, § 3º, inciso I, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Confira-se:

“Art. 17 A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

[...]

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;”

 

Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

[...]

§ 3º A Administração poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóvel, admitida a dispensa de licitação, quando o uso destinar-se a:

I - outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;

16. É que, como a norma dispensa o certame para a concessão de “título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis”, tem-se entendido que a regra aplica-se igualmente à cessão de uso simples, posto que menos gravosa aos interesses da União (não transfere direito real).^[14]

17. Ademais, como o § 2º do artigo 17 da da Lei nº 8.666, de 1993, é reproduzido no art. 26, caput, da mesma Lei, na redação dada pela Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, faz-se necessário que o documento de dispensa assinado pelo Sr. Superintendente do Patrimônio da União no Estado seja devidamente ratificado pela chefia da SPU, além de publicado na imprensa oficial no prazo previsto em lei, previamente à assinatura do contrato.

"Art. 26 As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos."

18. Acrescenta-se, ainda, que por "outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo", constante do acima transcrito artigo 17, § 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 1993, entende-se as autarquias e fundações públicas federais, estaduais, distritais e municipais, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios".

A instrução processual contém o TERMO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO (SEI nº 35868155) para destinação do bem de domínio da União ao Município de Teresina-PI a ser concretizado mediante instrumento de destinação denominado Cessão de Uso sob Regime Gratuito, nos termos do artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. 

Considerando as razões expostas nos itens "23.", "24.", "25." e "26." quanto ao encargo contratual específico materializado na obrigação de realizar reforma no imóvel a ser cedido previsto na CLÁUSULA SÉTIMA, item 1, que transmuta a cessão de uso em CONDIÇÕES ESPECIAIS, a SPU-PI deverá realizar ajustes no TERMO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO (SEI nº 35868155), de modo a compatibilizá-lo à aludida modalidade de destinação de bem imóvel de domínio da União.

Convém salientar que o TERMO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO deverá ser ratificado pela autoridade superior, devendo o ATO DE RATIFICAÇÃO ser publicado na imprensa oficial (Diário Oficial da União - DOU) no prazo legalmente previsto (5 dias), previamente à assinatura do contrato, conforme entendimento firmado na Manifestação Jurídica Referencial (MJR) materializada no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (itens 16 a 18), elaborado pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da União da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (CCPI/PGACPNP/PGFN), aprovado como parecer referencial por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2020-70), cuja cópia segue em arquivo PDF anexo a esta manifestação jurídica.

III.4 - REGULARIDADE FISCAL E TRABALHISTA DO(A) CESSIONÁRIO(A). PRESCINDIBILIDADE DA EXIGÊNCIA.

Em relação à comprovação de regularidade fiscal e trabalhista do(a) cessionário(a), o PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, de 08 de janeiro de 2019, acolhido pelo  Despacho nº 073/2019/CAPS-Decor/CGU/AGU, de 28 de janeiro de 2019, do Coordenador do DECOR, e aprovado pelo DESPACHO n. 00135/2019/DECOR/CGU/AGU, de 19 de fevereiro de 2019, do Diretor do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (DECOR) e DESPACHO n. 00203/2019/GAB/CGU/AGU, de 06 de março de 2019, do Consultor-Geral da União (NUP: 50606.004707/2018-81), reforçou entendimento já firmado no PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU (NUP: 04926.001437/2012-21) sobre a desnecessidade de tal exigência quando a cessão se destinar ao atendimento do serviço público lato sensu, não tendo qualquer repercussão no cumprimento do ato de cessão,  pois o que se almeja com o ato é a utilização do imóvel segundo as condições impostas no âmbito da finalidade prevista.

O PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, de 08 de janeiro de 2019, está assim ementado:

"EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES E CONTRATOS. PATRIMÔNIO. EXIGÊNCIA DE REGULARIDADE FISCAL. DNIT. CESSÃO DE USO. DOAÇÃO.

O art. 195, § 3º, da Constituição Federal de 1988 previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência de regularidade fiscal realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não a impõe no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a realização de cessão de uso ou de doação não configurarem recebimento de benefício, incentivo fiscal ou creditício. Desse modo, prevalece a manifestação consultiva constante do NUP: 04926.001437/2012-21, PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU."

Para adequada compreensão da matéria, reputo pertinente transcrever os seguintes fragmentos do PARECER n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, verbis:

(...)

"16. O entendimento restritivo fora adotado pela CJU-MG apenas por cautela, porque na ocasião o PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU não havia sido objeto de análise por parte da Consultoria-Geral da União, uma vez que no DESPACHO n. 0694/2017/DECOR/CGU/AGU, de 6 de dezembro de 2017 (Consultor-Geral Substituto), postergou-se a análise em virtude do longo decurso do prazo decorrido entre a elaboração da manifestação e a sua apreciação, de modo que fora solicitada a revisão de seus termos. No entanto, recentemente fora aprovado - na íntegra - pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 00461/2018, de 15 de agosto de 2018.

17. Os argumentos da CJU-MG pautados na Lei de Licitações foram rechaçados no referido parecer, com o qual é imperioso concordar. A Lei nº 9.636/98 nada tratou a respeito da exigência de regularidade fiscal, por parte do cessionário, como condição para a celebração da cessão de uso. Excepcionou, porém, no § 5º do art. 18, que a cessão quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. Admitindo, nesta hipótese, expressamente, a possibilidade de incidência da Lei nº 8.666, de 1993.

18. Além disso, restou assentado que o objetivo da exigência de regularidade fiscal é resguardar o cumprimento da obrigação pactuada. É evitar que eventuais dívidas fiscais possam impedir ou dificultar a consecução do objeto pretendido. Ademais, o parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, deixa expresso a prevalência das normas patrimoniais na regência de atos dessa natureza, ou seja, a Lei de Licitações seria aplicável somente no que couber, quando compatível com o regime do ato patrimonial. Não haveria utilidade de se exigir das entidades que integram a Administração Pública Federal Indireta, não exploradoras de atividade econômica, prova de regularidade fiscal, ou seja, não teria qualquer repercussão no cumprimento dos atos sob análise.

19. O Departamento seguiu o entendimento da CONJUR-MP, cujos fundamentos foram os seguintes: o entendimento adotado pelo TCU no Acórdão nº 1028/2004 diz respeito à hipótese de cessão de uso de bem público por particular (clube de futebol) e estava a cessão condicionada à construção de empreendimento com fim lucrativo, deixando expresso que ao invés de gratuita deveria ser onerosa a cessão, o que atrairia a regra do § 5º do art. 18 da Lei nº 9636, de 1998; o art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, tem aplicação subsidiária aos contratos relativos a imóveis da União, que continuam sendo regidos pelo Decreto-Lei 9.760, de 1946; o art. 29 da Lei nº 8.666, de 1993, trata da comprovação de regularidade fiscal, para fins de habilitação em procedimento licitatório, destinando-se tal exigência a garantir a higidez técnica e econômica do contratante com a Administração; e a cessão de uso para entidade da Administração não se confunde com contrato típico regido pela Lei nº 8.666, de 1993. Essa cessão se destina ao trespasse de imóvel público a outra entidade da administração, objetivando o atingimento de finalidades da instituição, razão pela qual não há necessidade de aferição de regularidade fiscal da cessionária, que tem por objetivo garantir sua capacidade econômica para a realização do objeto contratual.

20. O argumento constitucional da CJU-MG, com suporte no art. 195, § 3°, não merece prosperar, pois o dispositivo constitucional previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não impõe a exigência de regularidade fiscal no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a cessão de uso ou a doação não configurar recebimento de benefício ou incentivo fiscal ou creditício.

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: (...) 

§ 3° A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

21. O entendimento constante do PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU aplica-se tanto às cessões de uso quanto às doações, uma vez que os fundamentos para afastar a exigência de regularidade são plenamente compatíveis e aplicáveis".

III.5 - MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO SOB REGIME GRATUITO.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito (SEI nº 31014701).   Objetivando  realizar ajustes no instrumento contratual para aprimorar a redação e adequá-la à legislação superveniente, proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Piauí (SPU-PI) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões):

a) EMENTA:  Na linha 1 está consignado que a cessão de uso ocorrerá no regime gratuito. Entretanto, o encargo contratual específico materializado na obrigação de realizar reforma no imóvel a ser cedido previsto na CLÁUSULA SÉTIMA, item 1, da minuta contratual, convola a cessão de uso para o regime em CONDIÇÕES ESPECIAIS conforme razões expostas nos itens "23.", "24.", "25." e "26.", razão pela qual deverá ser sanada a incongruência identificada quanto ao regime gratuito previsto para a cessão de uso pretendida;

b) PREÂMBULO: considerando o advento do Decreto Federal nº 11.437, de 17 de março de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), atribuindo em seu artigo 39 competência à Secretaria do Patrimônio da União para administrar o patrimônio imobiliário da União, recomendo suprimir nas linhas 3 e 4 o fragmento "SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, DA SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS", devendo ser inserida, em substituição, a atual denominação "SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO";

c) CLÁUSULA QUARTA: Linhas 1 e 2 complementar as lacunas em branco;

d) CLÁUSULA SÉTIMA:

d.1) Item III: Na linha 2 substituir a denominação do órgão central para "SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO";

d.2) Item IV: No fragmento "as suas expensas" inserir acento átono indicativo de crase no vocábulo "às" e inserir vírgula após o substantivo feminino "luz";

e) CLÁUSULA OITAVA: Substituir o fragmento "à respectiva Superintendência do Patrimônio da União" por "à SPU/PI", com exclusão da vírgula existente antes do substantivo masculino "relatório" em razão da sua inadequação na estrutura frasal;

f) CLÁUSULA DÉCIMA SÉTIMA: Considerando o advento do Decreto Federal nº 11.328, de 1º de janeiro de 2023, que aprovou a Estrutura Regimental da Advocacia-Geral da União (AGU), substituir a redação atual por esta abaixo sugerida:

"CLÁUSULA DÉCIMA SÉTIMA - MEDIAÇÃO E CONCILIAÇÃO

As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre as partes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução contratual".

g) CLÁUSULA DÉCIMA OITAVA: como desdobramento da proposta de alteração da redação da Cláusula anterior, sugiro a modificação da CLÁUSULA com a seguinte redação:

"CLÁUSULA DÉCIMA OITAVA - FORO

Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de Teresina, Seção Judiciária do Estado do Piauí, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja".

h) Considerando as recomendações sugeridas nas letras "f)" e "g)", alterar a numeração da CLÁUSULA DÉCIMA OITAVA para CLÁUSULA DÉCIMA NONA.

Sugiro a SPU-PI promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).

Também recomendo ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas envolvidas na cessão de uso sob regime gratuito de bem imóvel de domínio da União ao Município de Teresina-PI, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[15]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "23.", "24.", "25.", "26.", "31.", "40.", "42.", "43.", "47.", "48." ,"49." e  "50." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Em razão do advento da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, de 14 de dezembro de 2022, publicada no Suplemento "A" do Boletim de Serviço Eletrônico (BSE) nº 50, de 14 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o artigo 22, caput, do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao Núcleo de Apoio Administrativo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Piauí (SPU-PI) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS 2.0, objetivando a adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura do Contrato de Cessão de Uso.

Vitória-ES., 31 de agosto de 2023.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739107629202116 e da chave de acesso 8243e4cb

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