ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 685/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO: 04957.295275/2009-10

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PARÁ

EMENTA: Cessão de uso gratuito a SUDAM - ente de Direito Público - autarquia federal Dispensa de licitação. Possibilidade.Legislação aplicável: Art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998. Precedentes: Parecer n. 00057/2022/PGFN/AGU.Competência.  Minuta de Contrato. Análise exauriente em Possibilidade de prosseguimento do feito, desde que atendidas as recomendações constantes no parecer,  SEM a necessidade de retorno a esta Consultoria

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica, distribuídos ao signatário no dia  09/08/2023 e   cuidam de consulta cerca da legalidade  cessão de uso de área.

Para melhor contextualização, pedimos a vênia para reproduzir o documento (SEI 36196165) abaixo, onde se resume a motivação da remessa dos autos eletrônicos:

Processo nº 04957.295275/2009-10

 

Senhor Superintendente,

 

Trata o presente  da continuação de análise da proposta de Cessão de Uso Gratuito à SUDAM - Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia,  do imóvel de propriedade da União, destinado à Regularização da ocupação do imóvel de propriedade da União sob a administração da SPU/PA situado na Avenida Almirante Barroso nº 426 , bairro do Marco, na cidade de Belém/PA.

Seguindo o que preceitua a Portaria MGI 771/2023, considerando a  deliberação favorável à Cessão, pelo  GE-DESUP 1 de acordo com ATA de reunião do dia 21/07/2023 Doc. SEI Nº 35911936 e  a orientação contida no despacho do DEDES/CGBAP Nº 35988200, elaboramos Minuta do Ato de Dispensa de Licitação Doc. Nº 36043034 ; e Minuta de Contrato de Cessão Doc. Nº 36044601, para que sejam encaminhados à análise da Douta Consultoria Jurídica da União (CJU/AGU) para emissão de Parecer Jurídico.

Encaminhamos a este SPU/PA  para envio à avaliação da CJU , após retorno do Parecer desta retornar a este SEDEP para continuidade do processo.

                            A Sua Consideração,

 

Os autos remetidos a AGU, para fins de análise da minuta (35193580)   e o acesso aos autos foi possível mediante disponibilização de link SEI cujo rol de documentos encontram-se abaixo relacionados: 

Destacam-se, além da mencionada nota técnica, os documentos abaixo considerados relevantes para o desenlace da questão:

1. Certidão RGI  (SEI 31462463)
2. Relatório de Valor de Referência de Imóvel (SEI 22497594)
3. ATA do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (SEI 35911936)
4. Ratificação de Dispensa de Licitação (SEI 20707996)
5. Minuta de contrato (SEI 36044601)

É a síntese do necessário, passo a analisar:

FUNDAMENTAÇÃO

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

DA CESSÃO DE USO -

O artigo 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, admite a cessão de uso, sob qualquer dos regimes, em favor de entes públicos e de pessoas físicas ou jurídicas, nos seguintes termos:

“Art. 18 A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;            (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.                    (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

De início, percebe-se que a lei presumiu a existência de interesse público quando a proposta de cessão tiver por destinatário as pessoas mencionadas no inciso I do artigo 18, ao passo que condiciona a cessão para as demais pessoas jurídicas à existência de "interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional".

Ademais, é importante registrar que, diante da natureza contratual da cessão de uso, a existência de autorização legal para a contratação não dispensa a necessidade de observância dos procedimentos licitatórios, o que significa a realização da licitação ou que seja demonstrada a existência de causa jurídica de dispensa ou inexigibilidade

Quando se tratar de cessão em favor de pessoas jurídicas de direito público, nos termos do artigo 18, inciso I, da Lei nº 9.636, de 1998, mostra´se aplicável a previsão do artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ou do artigo 76, § 3º, inciso I, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Confira-se:

“Art. 17 A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

[...]

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;”

Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

[...]

§ 3º A Administração poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóvel, admitida a dispensa de licitação, quando o uso destinar-se a:

I - outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;

É que, como a norma dispensa o certame para a concessão de “título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis”, tem-se entendido que a regra aplica-se igualmente à cessão de uso simples, posto que menos gravosa aos interesses da União (transfere algumas faculdades dimanadas do dIreito real,  mas não  transfere o próprio  direito real - o domínio permanece com a União) atraindo a incidência da máxima "quem pode o mais pode o menos", cuja dicção é no sentido de se alguém tem a capacidade ou autoridade para realizar algo mais complexo ou abrangente, então essa pessoa também tem a capacidade ou autoridade para realizar algo menos complexo ou abrangente.

No contexto jurídico, esse princípio é frequentemente aplicado para justificar a validade de uma medida menos extensiva, quando já existe uma medida mais extensiva que foi considerada legal. Em outras palavras, se uma lei permite algo mais amplo, essa mesma lei também permite algo mais limitado que esteja incluído nessa amplitude.

Cabe observar que a Lei 8.666/93 será revogada em 30 de dezembro de 2023. Como a SPU está utilizando tal norma, deve providenciar a ratificação da dispensa antes da assinatura do contrato.

O que, cabe anotar, claramente é a intenção da SPU, conforme revela a própria minuta.

Se tivesse optado pela nova lei (14.133/21), a ratificação seria desnecessária, já que esta não prevê a ratificação da dispensa, conforme art. 72, verbis:

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:

(...)

VIII - autorização da autoridade competente.

Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial.

Como a competência para a autorizar a cessão gratuita é do Superintendente (art. 5º, II, da Portaria SPU/ME nº 8.678, de 30 de setembro de 2022), não haveria necessidade de ratificação, se utilizada a nova lei. Mas em qualquer caso seria indispensável a divulgação.

Em resumo, parece-nos que existe amparo legal para a dispensa, mas deve a SPU providenciar a ratificação e a publicação, antes da assinatura do contrato, já que optou pela Lei 8.666/93, o que foi feito.

DA FISCALIZAÇÃO

Quanto à destinação do imóvel cedido, não obstante as obrigações assumidas pelo cessionário diante do contrato a ser firmado futuramente, incumbe legalmente à SPU fiscalizar e zelar para que sejam mantidos a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física do bem, nos termos do art. 11, caput, da Lei nº 9.636/98, in verbis:

"Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.

A minuta de contrato prevê poderes de fiscalização do cedente, conforme se verifica pela leitura da cláusula quarta da minuta

DA NECESSIDADE DE SUBMISSÃO AO GE-DESUP:

A Portaria MGI Nº 771, de 17 de março de 2023 determina:

Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

(...)

IV - Cessão de Uso Gratuita;

(...)

Também a  Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, que subdelega competências aos Superintendentes do Patrimônio da União, dentre as quais a que se pretende nos autos:

Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

[...]

VI - a Cessão de uso em condições especiais de imóveis da União, cujo valor de avaliação seja de até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), exceto as áreas destinadas à exploração dos portos e instalações portuárias de que tratam os arts. 4º e 8º da Lei de 12.815, de 5 de junho de 2013.

Portanto, não pode haver cessão antes da deliberação do Colegiado competente.

No caso dos autos, conforme se verifica pela leitura do Relatório HOUVE deliberação FAVORÁVEL do GE-DESUP conforme o anexo 1 da Ata

CONCLUSÃO

Ante o exposto, parece-nos que  não existe, a priori, óbice à cessão ou à dispensa de licitação propostas, podendo o feito prosseguir validamente.

É  o o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo à SPU-MS ,  para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Parecer concluído na data de sua assinatura eletrônica. 

(assinado eletronicamente)

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

Brasília, 25 de agosto de 2023.

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

Chave de acesso ao Processo: 5fcdb595 - https://supersapiens.agu.gov.br