ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00203/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.012871/2023-21

INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

DIREITO ADMINISTRATIVO E INTERNACIONAL. PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA COM A ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A EDUCAÇÃO, A CIÊNCIA E A CULTURA (UNESCO).

I - Proposta de projeto no âmbito do Acordo de Cooperação Técnica em Matéria Educacional, Cientifica e Técnica, concluído entre o Governo da República Federativa do Brasil e a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura.

II - Decreto nº 87.522, de 25 de agosto de 1982, que promulga o referido Acordo de Cooperação Técnica em Matéria Educacional, Cientifica e Técnica concluído entre o Governo da República Federativa do Brasil e a UNESCO.

III - Reforma ministerial. Ministério da Cultura. Viabilidade de apresentação de programa anual, no que concerne às competências de cultura, ao Grupo Intersetorial de Coordenação - GIC.

IV - Aplicação subsidiária do Decreto nº 5.151, de 22 de julho de 2004.

V - Acórdãos nº 1339/2009 e nº 3288/2010 do Plenário do Tribunal de Contas da União.

VI - Viabilidade jurídica, desde que atendidas as recomendações apontadas.

I - RELATÓRIO

Trata-se de processo encaminhado a esta Consultoria Jurídica pela Secretaria-Executiva deste Ministério da Cultura (conforme despacho ao final da Nota Técnica nº 72/2023), para análise e manifestação sobre programa anual a ser apresentado ao Grupo Intersetorial de Coordenação - GIC, no âmbito do Acordo de Cooperação Técnica firmado entre a República Federativa do Brasil e a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, promulgado por meio  do Decreto 87.522, de 25 de agosto de 1982.

2. Além da citada Nota Técnica n. 72/2023, ao que interessa à análise presente, o processo SEI conta com a Minuta de Projeto - versão 24/08/2023 (SEI 1385670) e a Nota de Empenho nº 540019​/2023NE000016, conforme Registro Orçamentário (1385050), no valor de R$3.000.000,00 (três milhões de reais).

3. É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - ANÁLISE JURÍDICA

4. Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

5. Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

6. O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

7. Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados. Nesse sentido, veja-se:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

III - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação quando não houver orientação normativa do Advogado-Geral da União;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

8. Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

9. Ato contínuo, mister se faz, igualmente, relatar brevemente sobre a competência deste Ministério da Cultura para apresentar o programa em questão.

10. A análise atual se insere no bojo do Acordo de Cooperação Técnica em Matéria Educacional, Cientifica e Técnica celebrado entre o Governo da República Federativa do Brasil e a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, em Paris, em 29 de janeiro de 1981, aprovado pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo nº 13, de 31 de março de 1982, e promulgado pelo Decreto nº 87.522, de 25 de agosto de 1982. 

11. O Acordo de Cooperação Técnica em referência enumera como seus objetivos (Artigo I), dentre outros, o de prestar ao Ministério da Educação e Cultura cooperação para o desenvolvimento de atividades consideradas prioritárias pelo Governo, nas áreas de sua competência e no âmbito das linhas de atuação estabelecidas pelos planos a médio prazo da UNESCO (alínea "a"), bem como o de contribuir para o aperfeiçoamento de pessoal técnico nas áreas da educação e da cultura (alínea "b").

12. Em articulado seguinte (Artigo II), restou previsto que "as atividades que visem a atingir os objetivos mencionados acima serão implementadas de acordo com os programas anuais a serem estabelecidos pelo Grupo Intersetorial de Coordenação (GIC), previsto no Artigo V". 

13. Ocorre que o Acordo faz menção expressa ao então Ministério da Educação e Cultura, visto que, à época de sua promulgação, ao MEC eram atribuídas as competências afetas ao tema da cultura. 

14. Não obstante, uma vez que o Acordo foi firmado com a República Federativa do Brasil, compreende-se que os desdobramentos decorrentes de sua implementação, referentes à temática da cultura, possam ser promovidos pelo Ministério da Cultura, haja vista a nova configuração administrativa federal, atualmente regida pela Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023, sem que, para tanto, faça-se necessária alteração do próprio Acordo.

15. Constatada a competência desta Pasta, pois, é de se realçar que a Administração Pública deverá observar a existência do Acordo Base firmado com o respectivo organismo internacional, acordo esse que tem a natureza jurídica de tratado internacional celebrado pela República Federativa do Brasil e que, uma vez ratificado pelo Congresso Nacional, passa a integrar o ordenamento jurídico brasileiro com o status de lei ordinária, sendo, portanto, o fundamento de validade que ampara a celebração de projetos de cooperação técnica, razão pela qual é imprescindível sua existência.

16. A proposta atual, pois, se reveste de programa anual, no âmbito da Cultura, a ser apresentado ao Grupo Intersetorial de Coordenação (GIC), conforme previsto no ACT (Decreto nº 87.522, de 1982).

17. A respeito, veja-se excerto da Nota Técnica nº 72/2023:

4.5 Nesse contexto a UNESCO e o MinC visam estabelecer projeto visando alicerçar as bases para a implementação efetiva de algumas das principais frentes de atuação deste Ministério, constituindo subsídios por meio de estudos, pesquisas, metodologias e ações estratégicas, na promoção e consolidação de políticas públicas para a cultura, implementando e aperfeiçoando seus programas e instrumentos, fomentando circuitos criativos e operando para que a educação e a cultura, em articulação, contribuam para a afirmação da democracia, da cidadania e da diversidade. Vejamos:

Política Nacional Cultura Viva (PNCV): Surgido como Programa Cultura Viva, em 2004, a Política instituída em 2014 possibilitou que a cultura alcançasse grande dimensão nacional e internacional, sendo atualmente uma referência para políticas culturais de base comunitária em vários países da América Latina. Para que a PNCV ganhe escala, um dos desafios é a ativação e aperfeiçoamento do conjunto de seus instrumentos de gestão, associada ao fortalecimento de estratégias de informação e comunicação. A modernização da Plataforma da PNCV, é necessária para aperfeiçoar o Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura, visando a melhorar a compreensão e o mapeamento dessas iniciativas culturais em todo o país. Diante do cenário descrito, há demanda de aperfeiçoamento dos Instrumentos da PNCV (Pontos, Pontões e Cadastro Nacional) – com a modernização da Plataforma Rede Cultura Viva e de seu repositório, bem como a qualificação do processo de certificação dos Pontos e Pontões de Cultura – e da elaboração de uma política de informação e comunicação da PNCV.

Formação artística cultural, livro e leitura: Objetivando propor uma política de educação e cultura no Sistema MinC, envolvendo diferentes territórios e expressões e valores diversos, faz-se necessária a construção de um Programa Nacional de Formação Artística e Cultural do Sistema MinC em consonância com o MEC, com o objetivo de gerar capacidades, competências e repertórios na formação estética, técnica, profissional e acadêmica nos ensinos básico e superior e nas instituições da sociedade civil, como dimensões estratégicas para o desenvolvimento da cidadania, da inclusão, da diversidade e da economia, do respeito aos direitos humanos e sustentabilidade socioambiental. Além disso, há necessidade de reativação e modernização do Programa Nacional de Incentivo à Leitura (PROLER), formulando de novo modelo de gestão e o desenvolvimento de estratégias de acompanhamento alinhadas ao cenário atual de novos atores envolvidos nos processos de disseminação e socialização da literatura. No âmbito do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas, é necessário e desenvolver o Índice de Modernização de Biblioteca Pública no Brasil, construindo e e sistematizando indicadores, com vistas a apontar a melhor maneira de investir nas bibliotecas, contribuindo sobremaneira para o desenvolvimento de políticas públicas efetivas para o Ministério da Cultura.

Museu da Democracia e Exposição “Viva a Democracia!”: O Museu da Democracia deve proporcionar acesso à informação e ao conhecimento sobre a história do país, visando a conscientização e a valorização da diversidade cultural e da pluralidade de ideias, além da realização de um seminário que reunirá representantes da sociedade civil para construir as bases conceituais sobre as quais se definirão a abordagem do Museu da Democracia e da exposição “Viva a Democracia!”, que permita a reflexão sobre o processo de construção democrática no Brasil, abordando a luta contra regimes totalitários, bem como destacar as conquistas e os benefícios da democracia em termos de liberdades individuais, direitos humanos, participação cidadã e pluralismo.

Programa Territórios da Cultura: Trata-se conjunto de iniciativas do Ministério da Cultura - Bibliotecas-parque, Céus da cultura e MovCeu - para ampliar e descentralizar a oferta de espaços e equipamentos culturais públicos a fim de promover a formação, a produção e a fruição cultural em locais de vulnerabilidade social. Para tanto, necessária uma revisão conceitual dos projetos de infraestrutura cultural até então implementados pelo Ministério da Cultura de modo a possibilitar a concepção participativa dos equipamentos e espaços culturais, bem como a gestão compartilhada e colaboração visando a capacitação e cadastramento das equipes multidisciplinares de assessoria técnica.

Sistema Nacional de Cultura: O fortalecimento institucional do Sistema Nacional de Cultura-SNC nos territórios é uma estratégica que tem como princípio o enfrentamento à sazonalidade das políticas culturais e a pouca institucionalização das políticas públicas de cultura no Brasil. Assim, é necessário articular as ações voltadas ao fortalecimento da governança no âmbito do Sistema para implementação efetiva dos elementos do Sistema nos Estados e Municípios, bem como realizar processo de reflexão entre a academia, sociedade civil e gestores.

Cultura Periférica: A criação de insumos para proposição de políticas públicas para os grupos de manifestações historicamente apagadas, silenciadas e objeto de violências é indispensável para o fortalecimento da Democracia por meio do fortalecimento da participação social, da territorialização das políticas e da valorização da cultura periférica.

Lei Paulo Gustavo e lei Aldir Blanc: Durante um grave cenário de significativas perdas no setor cultural, ocasionado pela pandemia da Covid-19, a sociedade civil se articulou em uma grande agenda de apoio e retomada das políticas e programas na área cultural, e tal mobilização resultou na publicação de duas Leis Nacionais no ano de 2022: Lei Complementar nº 195/2022 – Lei Paulo Gustavo; e a Lei 14.399/2022 – Lei Aldir Blanc. Todo esse processo demanda uma orientação e assistência constante que vai desde a resposta às solicitações de informações por e-mail à elaboração de cursos voltados aos gestores e gestoras de cultura. Nesse contexto, a demanda é de elaboração de um plano voltado à implementação da Lei Paulo Gustavo e da Lei Aldir Blanc, com soluções tecnológicas e em conformidade com as necessidades do MinC e instâncias envolvidas.

4.6 Além da relevante linha de atuação, destaca-se que o projeto tem o condão de possibilitar os benefícios de escalas diversas, incidindo sobre a sociedade brasileira como um todo pois, em seu escopo, tem o propósito de promover uma reflexão ampla com potencial impacto na educação formal, na economia da cultura, em grupos e indivíduos de todos os segmentos sociais, agentes culturais, artistas, professores, pesquisadores, instituições públicas, organizações da sociedade civil, qualquer um que desenvolva ações de arte, cultura e educação. São beneficiários diretos os gestores públicos nas áreas de cultura e educação, envolvendo as esferas federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, além de agentes e produtores culturais e indiretos, a população em geral, estudantes, empreendedores culturais, segmentos identificados com agenda afirmativa relacionada à diversidade cultural, dentre outros.

4.7 No que tange a matriz lógica da proposta de projeto, verifica-se a existência de 4 (quatro) objetivos específicos, que vão ao encontro das necessidades existentes no Ministério da Cultura e que podem receber significativa contribuição por meio do projeto com a Unesco, quais sejam:

Objetivo Específico 1: Subsidiar o Ministério da Cultura no desenvolvimento, implementação e aperfeiçoamento de políticas públicas para a promoção da cultura, a partir de uma perspectiva de inovação, diversidade e inclusão.

Objetivo Específico 2: Apoiar o Ministério da Cultura na concepção, projetos executivos para implementação de equipamentos culturais, com foco em seu caráter educativo para a cidadania, a democracia e a inclusão.

Objetivo Específico 3: Apoiar o aperfeiçoamento das políticas de fomento à produção cultural, ampliando sua eficiência, mobilização e acesso.

Objetivo específico 4: Apoiar o Ministério da Cultura no processo de articulação entre políticas públicas de educação e cultura para o fomento à leitura, à produção literária e à formação artística e cultural, na perspectiva da valorização da cidadania, da inclusão e da diversidade cultural

4.8 Conforme se verifica, todos os objetivos são desmembrados em resultados e atividades, todos com capacidade de acompanhamento e aferição. Quanto aos insumos, a UNESCO os lista individualmente, vinculado a cada um dos objetivos, com a perspectiva de custos necessários à realização de cada um dos objetivos específicos, os quais deverão ser pormenorizados quando da sua execução. Ademais, apresenta o cronograma de execução, considerando trata-se de período de 12 meses, além do cronograma de desembolso.

4.9 Assim, considerando a previsão do Acordo Brasil-UNESCO de que. para o atingimento dos objetivos estabelecidos o Artigo I do Decreto nº 87.522/1982, as atividades serão implementadas em consonância com os programas anuais a serem estabelecidos pelo Grupo Intersetorial de Coordenação (GIC), esses autos devem, após devida análise jurídica, serem remetidos para a apreciação do GIC. 

MODALIDADE DE EXECUÇÃO DIRETA PELA UNESCO

5.1 para fins de entendimento, faz-se necessário registrar que, historicamente, o Acordo Brasil/UNESCO possui duas modalidades de execução: Nacional e Direta/Agência. Na execução nacional, os projetos pactuados são executados pelas unidades finalísticas/vinculadas do Ministério da Educação, seguindo as regras estabelecidas pelo Decreto nº 5.151/2004. Já na execução direta/agência, os projetos são executados diretamente pela UNESCO, segundo suas regras e procedimentos. Assim, o projeto em comento propõe que a execução seja na modalidade direta/agência sendo, de qualquer sorte, submetido à Consultoria Jurídica para sua apreciação.

18.  Sobre o tema de instrução de processos dessa natureza, impende trazer a lume, ainda, o Decreto n. 5.151, de 22 de julho de 2004, o qual "Dispõe sobre os procedimentos a serem observados pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, para fins de celebração de atos complementares de cooperação técnica recebida de organismos internacionais e da aprovação e gestão de projetos vinculados aos referidos instrumentos."  Veja-se o antevisto no art. 3º:

Art. 3^o  A celebração de ato complementar para a implementação de projetos de cooperação técnica internacional depende de prévia aprovação da Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores.

        § 1^o O ato complementar de cooperação técnica internacional estabelecerá:

        I - o objeto, com a descrição clara e precisa do que se pretende realizar ou obter;

    II - o órgão ou a entidade executora nacional e o organismo internacional cooperante e suas respectivas obrigações;

        III - o detalhamento dos recursos financeiros envolvidos;

        IV - a vigência;

     V - as disposições relativas à auditoria independente, contábil e de resultados;

        VI - as disposições sobre a prestação de contas;

        VII - a taxa de administração, quando couber; e

        VIII - as disposições acerca de sua suspensão e extinção.

19. Sobre a questão, conforme posicionamento já assente da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Educação, ao proferir análise de projetos decorrentes do ACT em questão, na modalidade direta/agência (em que os projetos são executados diretamente pela UNESCO, segundo suas regras e procedimentos), entende aquela CONJUR o seguinte (parágrafos transcritos no PARECER n. 00581/2023/CONJUR-MEC/CGU/AGU - NUP: 23000.023291/2023-12 - doc SEI n. 1376966):

(...)

10 Quanto à aplicação no presente Projeto do Decreto nº 5.151, de 22 de julho de 2004, cabe ser ressaltado que foi exarado o PARECER nº 01291/2020/CONJUR-MEC/CGU/AGU (Sei nº 2380930), aprovado pelo DESPACHO nº 03334/2020/CONJUR-MEC/CGU/AGU da Consultora Jurídica do Ministério da Educação, nos autos do Processo nº 23000.016051/2020-19, em razão da solicitação da Secretaria Executiva para que este Órgão Jurídico ratificasse ou retificasse o posicionamento formalizado na Nota nº 01591/2020/CONJUR-MEC/CGU/AGU, SEI nº 2295592, acerca da necessidade de inserção de Contexto Legal nos projetos de execução nacional a serem pactuados no escopo do Acordo Brasil/UNESCO (...)

11. Destarte, segundo a orientação do referido Parecer, aprovada pela então Consultora Jurídica deste Órgão de Assessoramento Jurídico, a Administração Consulente poderá afastar a aplicação de normas do Decreto nº 5.151,de 2004, especialmente no que se refere à necessidade de instrução dos processos com o Contexto Legal previsto no art. 3º, § 1º, do referido ato normativo, justificadamente, em relação aos programas anuais a serem pactuados entre o Ministério da Educação e a UNESCO no escopo do Acordo de Cooperação Técnica Brasil - Unesco, promulgado pelo Decreto nº 87.522, de 1982, haja vista que referido Acordo, diferentemente de outros Acordos firmados pelo Brasil com organismos internacionais, como, por exemplo, o Acordo Básico de Assistência Técnica com a Organização das Nações Unidas, suas Agências Especializadas e a Agência Internacional de Energia Atômica, internalizado mediante o Decreto nº 59.308, de 23 de setembro de 1966, já traz em si um regramento de execução próprio e estabelece como se dará a concretização das medidas nele previstas, portanto, tais programas anuais não se tratam de atos complementares ao Acordo, que atraem a aplicação obrigatória dos regramentos do Decreto nº 5.151, de 2004.

12. Nesse sentido, o novo entendimento da Conjur/MEC, exarado no PARECER nº 01291/2020/CONJUR-MEC/CGU/AGU acima mencionado, permite ao Gestor afastar a aplicação normativa do Decreto nº 5.151, de 2004, especialmente em relação à utilização do Contexto Legal, desde que justificadamente.

20. Sendo assim e considerando a informação constante da Nota Técnica supra, de que o projeto em comento propõe que a execução seja na modalidade direta/agência, que é aquela em que os projetos são executados diretamente pela UNESCO, segundo suas regras e procedimentos, conclui-se que a aplicação do Decreto nº 5.151, de 2004, no presente caso, se dará apenas de forma subsidiária e suplementar, haja vista que o referido normativo regulamenta a modalidade denominada de "Execução Nacional", que é aquela pela qual a condução e direção de suas atividades estão a cargo de instituições brasileiras ainda que a parcela de recursos orçamentários de contrapartida da União esteja sob a guarda de organismo ou agência internacional cooperante.

21. Assim, imprescindível que conste na NT e no Projeto, além da apresentação da (i) justificativa para afastar a adoção do Contexto Legal previsto no art. 3º, § 1º, do Decreto nº 5.151, de 2004,  que (ii) a aplicação do Decreto nº 5.151, de 2004, se dará apenas de forma subsidiária, naquilo que não conflitar com os normativos do Acordo Brasil - Unesco (no que concerne a este último ponto, a questão parece atendida, segundo item 11 da minuta de programa ora apreciada).

22. Outrossim, recomenda-se que a Administração/Secretaria-Executiva observe que a pactuação de novos projetos somente seja realizada se os relatórios de execução e financeiro dos projetos e períodos anteriores estiverem apresentados e aprovados, bem como que na execução dos projetos seja feito o acompanhamento das atividades e da execução financeira, nos termos do que dipõe o multicitado Decreto n. 87.522, de 1982, notadamente nos Artigos I a VII.

23. Além do mais,  nos termos do Acordo Brasil-UNESCO e do Decreto n. 5.151, de 2004 (ainda que de aplicação subsidiária), o objeto da cooperação a ser prestada pelo organismo internacional ao Governo deverá ser assessoria técnica ou transferência de conhecimentos e serviços técnicos especializados relativos a estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos, pareceres, perícias e avaliações em geral, treinamento e aperfeiçoamento de pessoal.

24. Ou seja, o projeto de cooperação técnica com organismo internacional não poderá ser utilizado para realização de atividades que já sejam de domínio da Administração Pública, nem que possam ser realizadas por seu quadro de pessoal. Não poderá também ser empregado para obtenção de bens e serviços que deverão ser contratados pelos instrumentos ordinários da execução administrativa, nem para o emprego de consultores em atividades que não sejam única e exclusivamente a entrega dos produtos definidos no objeto do acordo.

25. Neste sentido, o Acórdão 3288/2010 - TCU - Plenário:

(...)

1.5.3.1. as contratações de bens e serviços relacionados a temas e práticas já de domínio público, usualmente encontrados no mercado interno, por meio de projetos de cooperação técnica internacional custeados totalmente com recursos orçamentários da União, sem que ocorra prestação de assessoria técnica ou transferência de conhecimentos do organismo internacional, conforme observado no Projeto OEI/BRA 09/004, encontra-se em desacordo com a previsão contida no art. 2º, § 5º, do Decreto nº 5.151/2004, e no Acórdão 1339/2009-Plenário, cujo prazo para regularização da situação está fixado em 31/12/2010, conforme decidido por meio do Acórdão 1256/2010-Plenário;

1.5.3.2. a contratação de serviços de consultoria para elaboração e aplicação de checklist e organização de processos, conforme observado no âmbito do Projeto OEI/BRA nº 09/004, contraria o disposto nos arts. 4º, § 2º, e 5º, § 2º, do Decreto nº 5.151/2004, que vedam a contratação para a realização de serviços comuns que não demandam conhecimentos especializados e sem qualificações específicas dos profissionais selecionados, bem como o Acórdão 1339/2009-Plenário;

1.5.3.3. a utilização de organismo internacional somente para intermediar contratações, sem aprestação de assessoria técnica ou a transferência de conhecimento, conforme observado no Projeto OEI/BRA nº 09/004, contraria o disposto no §5º, art. 2º do Decreto 5151/2004 e no Acórdão 1339/2009-Plenário;

1.5.3.4. a contratação de serviços de consultoria para suprir a falta de pessoal na realização de serviços que seus próprios servidores têm a capacitação técnica para realizar, observada no âmbito do Projeto OEI/BRA nº 09/004, afronta a interpretação que deve ser dada ao disposto no art. 4º, §6º, do Decreto nº 5.151/2004, assim como o entendimento firmado pelo Tribunal quando da prolação do Acórdão 1339/2009-Plenário;(...)

26. Na mesma linha, o Acórdão 1339/2009 - TCU – Plenário:

(...)

9.2. Firmar os seguintes entendimentos, relativamente à execução de projetos de cooperaçãotécnica internacional financiados exclusivamente com recursos orçamentários da União:

9.2.1. os acordos básicos de cooperação técnica internacional prestada ao Brasil não autorizamque a contraparte externa efetue, no interesse da Administração demandante, o desempenho deatribuições próprias dos órgãos públicos, nas quais não haverá transferência de conhecimento porparte do organismo internacional executor ou em que a assessoria técnica de um ente externo édispensável, por se tratar de temas e práticas já de domínio público, demandados rotineiramentepela Administração, a exemplo da contração de bens e serviços de natureza comum, usualmentedisponíveis no mercado;

9.2.2. ainda que o projeto de cooperação internacional contemple, em sua globalidade, tantoatividades de efetiva assistência técnica como ações complementares, de caráter instrumental,apenas aquelas podem ser assumidas pelo organismo internacional cooperante, devendo as decaráter ordinário ser integradas ao projeto pela Administração Pública, valendo-se dosmecanismos institucionais próprios do regime jurídico administrativo;

(...)

27. Ainda sobre o tema, realce-se que o Artigo I do Acordo Brasil - Unesco segue o mesmo caminho ao prescrever que:

ARTIGO I

Objetivos

Os objetivos do presente Acordo de Cooperação são os seguintes:

a) prestar ao Ministério da Educação e Cultura cooperação para o desenvolvimento de atividadesconsideradas prioritárias pelo Governo, nas áreas de sua competência e no âmbito das linhas deatuação estabelecidas pelos planos a médio prazo da UNESCO;

b) contribuir para o aperfeiçoamento de pessoal técnico nas áreas da educação e da cultura;

c) contribuir para os estudos de desenvolvimento técnico do Ministério da Educação e Culturacom vistas à realização de pesquisas, informações e planejamento dos setores educacional ecultural;

d) reforçar e estreitar a cooperação entre o Brasil e a UNESCO nas áreas técnicas no âmbito dacompetência da organização;

e) desenvolver o intercâmbio de experiências e informação com os países em desenvolvimento emmatéria educacional, científica e cultural.

28. Recomenda-se, portanto, que a Administração/Secretaria-Executiva observe as normas acima citadas na execuçãodo presente projeto, em especial no que concerne à contratação de consultores, bem como aos parâmetros definidos nos acórdãos do Tribunal de Contas da União.

29. Ainda nessa esteira, é imprescindível atender ao que prescreve o art. 18, §2º, da Lei n. 14.436, de 9 de agosto de 2022 (a qual "Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2023 e dá outras providências."), que proíbe a contratação de serviços de consultoria quando estes possam ser realizados pelos próprios servidores públicos do órgão:

Art. 18.Não poderão ser destinados recursos para atender a despesas com:

(...)

§ 2ºA contratação de serviços de consultoria, inclusive aquela realizada no âmbito de acordos de cooperação técnica com organismos e entidades internacionais, somente será autorizada para execução de atividades que, comprovadamente, não possam ser desempenhadas por servidores ou empregados da administração pública federal, no âmbito do órgão ou da entidade, publicando-se, no Diário Oficial da União, além do extrato do contrato, a justificativa e a autorização da contratação, da qual constarão, necessariamente, a identificação do responsável pela execução do contrato, a descrição completa do objeto do contrato, o quantitativo médio de consultores, o custo total e a especificação dos serviços e o prazo de conclusão.

30. Além disso, deverá ser publicado, em extrato, o projeto de cooperação técnica no Diário Oficial da União, até vinte e cinco dias a contar da data de assinatura, conforme prescreve o art. 3º, §3º, do Decreto nº 5.151, de 2004, aqui aplicado de forma subsidiária, em respeito ao princípio constitucional da publicidade dos atos da Administração Pública.

31. No tocante aos recursos a serem empregados na execução do projeto, consta na minuta de projeto a seguinte previsão de cronograma e desembolso:

32. Para o valor referente a setembro de 2023, segue acostado ao processo SEI a Nota de Crédito - NC nº 456 (SEI nº 1382264), para a UGE 540019 / 00001 - SE/MINC, devendo o Minc atentar para planejamento orçamentário referente às demais parcelas previstas para o ano de 2024.

33.  Quanto à duração do projeto, prevista para 12 (doze) meses, segundo o cronograma de execução (item 8 da minuta), está de acordo com as previsões do Acordo Brasil - Unesco.

34. No que diz respeito à minuta de projeto, tendo em vista seu teor estritamente técnico e de conveniência e oportunidade, deverá ser analisada pelo corpo técnico da Administração/Secretaria-Executiva em relação à sua adequação ao escopo da cooperação entre Brasil e Unesco, não cabendo ao órgão de assessoramento jurídico a apreciação e análise do seu mérito. De todo modo, recomenda-se uma releitura como um todo, de modo a deixar mais claro alguns itens, a exemplo do Objetivo Espeífico 2 (apoiar o Minc na concepção de quê?).

35. Reitera-se a recomendação de que, apesar de se tratar de execução direta, que a Administração/Secretaria-Executiva, no tocante ao orçamento do projeto, atente-se para evitar despesas que não tenham vinculação com seu objeto e que estejam em desacordo com os Acórdãos do TCU acima transcritos.

36. Ademais, em relação a despesas com diárias e passagens, recomenda-se que sejam observadas as orientações que constam em manual disponibilizado pela Controladoria-Geral da União, denominado "Viagens no âmbito de Projeto de Cooperação" (Volume II, CGU, Brasília, julho de 2012). Segundo referido manual da CGU, é possível o pagamento de diárias e passagens a consultores contratados pelo projeto, com recursos deste, desde que a viagem esteja (a) justificada e seja em razão deatividades/produtos previstas no projeto, (b) previsão das viagens no orçamento do projeto; c) aprovação dessas despesas; d) pagamento com recursos do projeto.

III - CONCLUSÃO

37. Diante do exposto, com as ressalvas apresentadas e sem adentrar nos elementos técnicos e de conveniência e oportunidade da Administração Pública, conclui-se pela viabilidade jurídica do projeto denominado “Educação e Cultura para promoção da Democracia, da Cidadania e da Diversidade", a ser firmado com a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), observadas a recomendações e observações elaboradas na presente manifestação.

Ao Apoio Administrativo desta CONJUR, para juntada da presente manifestação ao processo SEI e posterior remessa dos autos à Secretaria-Executiva, para providências subsequentes, em resposta à Nota Técnica n. 72/2023.

Brasília, 30 de agosto de 2023.

(assinado eletronicamente)

SOCORRO JANAINA M. LEONARDO

Advogada da União

Consultora Jurídica

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