ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 705/2023/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO: 10154.138162/2023-14

ORIGEM: SPU/SC - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA

EMENTA:

Direito Administrativo. Atos administrativos. Regularização Fundiária Urbana realizada em imóvel de propriedade da União. Consulta Jurídica. CDRU. Sucessão mortis causa. Requisitos e condicionamentos. Fundamentação LEGAL : Lei 13.465/2017, Art. 9º, Art. 11, II e Art. 13, I, Art. 14, I e 15 , Lei 9.636/1998,

Esclarecimentos jurídicos sobre a consulta formulada.

RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020 o órgão em epígrafe encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, autos que tramitam na forma exclusivamente eletrônica.

Foi disponibilizado o acesso através de link ao sistema SEI,  instruído com o seguinte rol de  documentos:

Os autos foram distribuídos ao signatário no dia 22 de agosto de 2023 cujo prazo para conclusão foi prorrogado em virtude de licença médica para tratamento do signatário, e cuida de consulta acerca da legitimação de quem é apto a representar/figurar no cadastro do REUrb, quando se tratar de sucessão causa mortis:, conforme a nota técnica vazada nos termos abaixo:

SUMÁRIO EXECUTIVO

1. Trata-se de procedimento de regularização fundiária em andamento no processo nº 04972.001894/2017-75, no bairro da Vigorelli, em Joinville/SC, já próximo da etapa de emissão de titulações aos beneficiários.

2. Para suprir a eventual necessidade de conhecimento de peças do processo nº 04972.001894/2017-75, em que tramita a regularização fundiária, segue abaixo acesso externo, válido até 15/11/2023:

https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2892946&infra_hash=70a2f8031fa65c3e4c1cb0c879769fe0

3.Naquele processo, na Lista (33821981) da Secretaria de Habitação, na pág. 42, item nº 92, consta o Sr. José Francisco Martins, casado com Roseli Vieira Martins, arrolados no tipo ESPECÍFICA, ou seja, em que há ônus, conforme previstos no Decreto nº 9.310/2018.

4. Com a notícia do óbito do cadastrado, diante da situação de espólio de José Francisco Martins, surge a dúvida jurídica: caberia cadastrar o inventário, quando das titulações, ou seria o caso de cadastramento direto dos herdeiros indicados? A presente Nota Técnica apresentará o contexto desta questão. 

ANÁLISE

5. A área em regularização se caracteriza, integralmente, como área de preservação permanente e a Ação Civil Pública nº 5022476-35.2014.4.04.7201 se motivou principalmente por esta caracterização da localidade.

6. As áreas de preservação permanente são consideradas inalienáveis, enquanto bens da União, por força do art. 8º, §1º, I, a da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015:

"Art. 8º O Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, permitida a delegação, editará portaria com a lista de áreas ou imóveis sujeitos à alienação nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 1º Os terrenos de marinha e acrescidos alienados na forma desta Lei:

I - não incluirão:

a) áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 ; (grifos nossos)

7. Por este motivo, no Despacho de Instrução (36291602) do processo nº 04972.001894/2017-75, pontamos a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) para os beneficiários da Reurb-S (interesse Social) e a Inscrição de Ocupação para os da Reurb-E (interesse Específico).

8. O interessado aqui indicado, JOSÉ FRANCISCO MARTINS, casado no regime de comunhão parcial de bens com ROSELI VIEIRA MARTINS, o Município o classificou como de interesse ESPECÍFICO e 

9.Na iminência da etapa de titulações, que para este caso se dará por simples inscrição de ocupação, surge a dúvida jurídica principal:

10. Cabe cadastrarmos o espólio de José Francisco Martins, para que os herdeiros promovam a sucessão dos direitos de uso, operação não onerosa (isenta do laudêmio), na forma da Instrução Normativa SPU nº 1, de 9 de março de 2018, que rege as transferências na SPU? OU, diante do óbito havido, e com as declarações de desistência de fração por herdeiros constantes das pág. 5 e 6 do Anexo 35790720, cabe a inscrição de ocupação diretamente à viúva?

10.Na oportunidade da presente consulta, como dito, as inscrições de ocupação deverão obedecer aos ditames da IN SPU nº 4/2018, sendo então operacionalizadas pela SPU, com a inscrição no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA).

11. Então, os beneficiários da Reurb-E terão suas regularizações processadas junto à SPU.

12.Entretanto, apesar de haver o Acordo de Cooperação Técnica com o Município de Joinville que, na forma da Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, permitirá ao Município a emissão dos títulos aos interessados, a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) também deve ser cadastrada no SIAPA. O art. 40 da Lei 9.636, de 15 de maio de 1998 grava exclusividade à competência da SPU para a emissão de CDRU:

"Art. 40. Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei no 147, de 3 de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, exceto nos seguintes casos:

[...]" (grifos nossos)

13. Surge a segunda dúvida jurídica: a CDRU fica, de fato, delegada pelo ACT à emissão pelo Município ou deve também a SPU processar e emitir tais cessões, assim como se fará com as inscrições de ocupação? 

Sobre isso, temos a impressão de que tais processamentos correrão integralmente via SPU, pois o Acordo de Cooperação Técnica 187, no Anexo 18760715 do processo nº 04972.001894/2017-75, na CLÁUSULA TERCEIRA – DAS OBRIGAÇÕES DA SPU-SC, prevê:

"Para execução do objeto deste ACORDO caberá à UNIÃO, por intermédio da SPU/SC:

I. Promover os atos administrativos necessários a conclusão do procedimento de REURB nos casos onde não for possível a titulação por meio da legitimação fundiária, mediante a lavratura de contratos de destinação da área ao Município ou ao destinatário final, de acordo com os instrumentos previstos na legislação patrimonial, em especial os elencados no artigo 8º da Portaria nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, para os casos de REURB-S e os constantes do artigo 13 para os casos de REURB-E."

Ademais, a CDRU está arrolada dentre os itens que a Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, prevê submissão à Supervisão Superior, na Unidade Central da SPU: 

"Art. 1º A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Gestão do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos:

[...]

VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;"

14. Há, ainda, uma terceira dúvida jurídica: ao que nos parece, a CDRU deverá ser anotada na matrícula individualizada de cada lote. Já as inscrições de ocupação, títulos precários, não constituindo direitos reais, em tese, não devem ir a registro. Porém, para fins informativos, seria importante que houvesse averbações das certidões de tais ocupações nas matrículas individualizadas dos lotes assim cadastrados. Isso traria incremento à publicidade dos atos e seria um facilitador ao controle de uso do patrimônio. Podemos, então, averbar as CDRU e também as Certidões de Ocupação nas matrículas a serem individualizadas? 

CONCLUSÃO

15. Cabe envio à Consultoria Jurídica da União para o saneamento das questões levantadas nos itens 9, 13 e 14, em suma:

Cabe cadastrarmos o espólio de José Francisco Martins, para que os herdeiros promovam a sucessão dos direitos de uso, operação não onerosa (isenta do laudêmio), na forma da Instrução Normativa SPU nº 1, de 9 de março de 2018, que rege as transferências na SPU? OU, diante do óbito havido, e com as declarações de desistência de fração por herdeiros constantes das pág. 5 e 6 do Anexo 35790720, cabe a inscrição de ocupação diretamente à viúva?

A CDRU fica, de fato, delegada pelo ACT à emissão pelo Município ou deve também a SPU processar e emitir tais cessões, assim como se fará com as inscrições de ocupação?

Podemos averbar as CDRU e também as Certidões de Ocupação nas matrículas a serem individualizadas?

16.Com estas informações, assim que o processo 04972.001894/2017-75 retornar da CGREF, conforme encaminhamento feito na Nota Técnica 13928 (34047398), podem ser agilizadas as instruções processuais.

RECOMENDAÇÃO

17. Proponho o envio à CJU para análise, conforme resumido no item 15 acima. 

À consideração superior.

Documento assinado eletronicamente

RODRIGO PINTO FERNANDES

Chefe de Seção - MGI-SPU-SC-SEDEP-SSDEP

É a síntese do necessário, passo a analisar:

FUNDAMENTAÇÃO

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta Consultoria especializada, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo à SPU consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

DO CERNE DA CONSULTA

A moradia é um direito fundamental consagrado no texto constitucional e, como tal, destina-se a instrumentalizar o acesso à justiça social e à igualdade material. Esta garantia fundamental encontra-se explicitamente abordada em diversos artigos da Constituição da República, destacando-se, no contexto presente, o artigo 183, cuja eficácia foi ampliada com a promulgação da Lei nº 13.465/17.

A referida lei estabelece normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (REURB), um processo abrangente que compreende medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas a integrar assentamentos irregulares ao ordenamento territorial urbano e a conceder títulos de propriedade aos ocupantes.

Uma inovação significativa introduzida pela lei é a legitimação fundiária, que substitui o processo tradicional de regularização individual por um reconhecimento de aquisição originária de propriedade, baseado em um cadastro aprovado pelo Poder Público. No entanto, é importante ressaltar que essa abordagem possui limitações temporais, aplicando-se apenas aos ocupantes de núcleos urbanos informais comprovadamente existentes até 22 de dezembro de 2016, conforme estipulado no § 2º do artigo 9º da Lei nº 13.465/17.

A REURB é subdividida em dois tipos de enquadramento: interesse social e interesse específico. No primeiro caso, são incluídas ocupações de baixa renda com finalidade residencial, que recebem gratuitamente o registro do imóvel e a infraestrutura básica é custeada pelo Poder Público. No segundo caso, o particular deve arcar com os custos da infraestrutura, como é o caso em questão.

Um aspecto adicional relevante da lei está disposto no artigo 13, que aborda as modalidades da REURB: REURB-S (de interesse social) e REURB-E (de interesse específico). A REURB-S destina-se à regularização fundiária de núcleos urbanos informais predominantemente ocupados por população de baixa renda, conforme declarado em ato do Poder Executivo municipal. Por sua vez, a REURB-E refere-se à regularização de núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada como de baixa renda, nos termos do inciso I do mencionado artigo 13.

A diferenciação entre essas modalidades tem relevância prática, uma vez que a REURB-S oferece isenções de custas e emolumentos, bem como confere direitos reais aos beneficiários. Já na REURB-E, tais benefícios não são concedidos, e os custos devem ser suportados pelos ocupantes.

Destaca-se que apenas na REURB-S a legitimação fundiária é concedida como uma forma originária de aquisição do direito real de propriedade, mediante ato do poder público, exclusivamente no âmbito da REURB. Para que isso ocorra, o beneficiário deve atender a determinadas condições, como não ser concessionário, foreiro ou proprietário de imóvel urbano ou rural, não ter obtido previamente legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, mesmo que localizado em núcleo urbano distinto, e, por fim, o poder público deve reconhecer o interesse público na ocupação do imóvel urbano com finalidade não residencial.

A legitimação fundiária é, assim, considerada uma forma originária de aquisição do direito real de propriedade, sujeita ao ato administrativo discricionário da administração pública, aplicável a detentores de áreas públicas ou privadas.

No que diz respeito à abrangência da lei, vale destacar que, embora na modalidade REURB-E não haja isenção do pagamento de custas e emolumentos, ela pode ser aplicada mesmo para populações que não se enquadrem como "baixa renda" e pode ser promovida em áreas particulares ou públicas. No último caso, a aquisição de direitos reais pelo particular está condicionada ao pagamento do justo valor da unidade imobiliária regularizada, conforme estabelecido em ato do Poder Executivo titular do domínio.

Em relação à legitimação de posse, ela reconhece a posse de imóveis abrangidos pela REURB, embora não se aplique a imóveis urbanos situados em áreas de titularidade do Poder Público. A legitimação de posse pode ser transferida tanto por causa mortis quanto por ato inter vivos.

Nesse contexto, é necessário transferir as inscrições, indisponibilidades ou gravames existentes no registro da área maior originária para as matrículas das unidades imobiliárias que não foram adquiridas por legitimação fundiária, uma vez que não se trata mais de aquisição originária da propriedade.

Nos casos de transmissão causa mortis, embora não exista um dispositivo legal que estabeleça os mesmos requisitos para a formalização do contrato de CDRU, o Parecer nº 00036/2017/DECOR/CGU/AGU (9658191) definiu que, na sucessão causa mortis, devem ser observados os requisitos legais para a expedição da CDRU. O Despacho nº 173/2017/CAPS-Decor/CGU/CGU (9658271), de 05 de maio de 2017, estabelece a necessidade de verificar se o candidato a sucessor no imóvel atende aos mesmos requisitos exigidos na outorga de origem.

RESPOSTAS AOS QUESITOS

Ante o exposto, considerando a consulta formulada na nota técnica, passa-se a responder, de maneira suscinta, o questionamento formulado, in verbis: 

:

Cabe cadastrarmos o espólio de José Francisco Martins, para que os herdeiros promovam a sucessão dos direitos de uso, operação não onerosa (isenta do laudêmio), na forma da Instrução Normativa SPU nº 1, de 9 de março de 2018, que rege as transferências na SPU? OU, diante do óbito havido, e com as declarações de desistência de fração por herdeiros constantes das pág. 5 e 6 do Anexo 35790720, cabe a inscrição de ocupação diretamente à viúva?

Resposta  Como apontado no parágrafo 20 pode ser feita à inscrição de ocupação diretamente à viúva, desde que a mesma preencha os requisitos havidos à época da outorga originária.

A CDRU fica, de fato, delegada pelo ACT à emissão pelo Município ou deve também a SPU processar e emitir tais cessões, assim como se fará com as inscrições de ocupação?

Resposta: Neagtivo - são institutos diferentes, cabe ao município emitir a CRF - no caso, por se tratar de bem da União, dever-se-á obedecer a regulamentação específica da matéria cabendo à SPU a emissão da CDRU. 

Podemos averbar as CDRU e também as Certidões de Ocupação nas matrículas a serem individualizadas?

Resposta: Afirmativo, como mencionado no parágrafo 22, é de todo recomendável que os gravames, registros e averbações sejam transferidos e publicados, desde que, por óbvio seja juridicamente possível individualizar e, via de consequência,  averbar a alteração,

CONCLUSÃO

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 22 da PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 10, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022 – Dispõe sobre a organização e funcionamento das Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo ao Órgão Consulente,  para ciência deste, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s), com as considerações de estilo.

Parecer concluído na data de sua assinatura eletrônica

NELSON ORLANDO DE ALARCÃO DUCCINI

ADVOGADO DA UNIÃO

MATRÍCULA SIAPE 1311909 OAB/RJ 77.103

Chave de acesso ao Processo: 3ac2426a - https://supersapiens.agu.gov.br